張冉 張博悅 杜俊潔

摘 要： 西亞和北非地區(qū)長期以來的動蕩局勢促使歐洲形成了自二戰(zhàn)以來最大的移民潮，對歐盟一體化邊境管理產(chǎn)生了巨大沖擊。歐盟在危機應(yīng)對過程中出現(xiàn)一系列制度失靈、政策難以落實的情形，凸顯了歐盟內(nèi)部成員國之間的分裂。但是歐洲一體化邊境管理由來已久，相關(guān)制度具有獨特的優(yōu)越性。于我國而言，必須結(jié)合目前移民管理及邊境管理的實際情況，推動相關(guān)管理制度的完善與發(fā)展，積極探索我國同周邊國家的邊境管理合作模式，以此應(yīng)對新時期的發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞： 歐盟 移民危機 應(yīng)對

一、歐洲移民危機概述

（一）移民危機背景及危機爆發(fā)原因探析

由于以美國為首的西方國家在敘利亞、利比亞等中東、北非地區(qū)主導的幾場局部戰(zhàn)爭，造成了上述地區(qū)局勢持續(xù)動蕩，這成為這次歐洲移民危機的導火索。戰(zhàn)亂與貧窮使得人們?yōu)榱酥\求生存而跨越自然和人為的障礙，最終形成一支浩蕩的移民大軍，涌向歐洲國家。剖析危機產(chǎn)生的原因，主要包含來自歐洲國家的“拉力”和移民來源地區(qū)的“推力”，二者共同作用，形成了這場危機。

從地緣上看，西亞緊鄰歐洲，危機中移民大部分是以敘利亞籍為主的戰(zhàn)爭移民，在遷移過程中自然選擇從鄰近的巴爾干地區(qū)進入歐洲，這也是移民大軍涌入歐洲的三大路線之一。

從經(jīng)濟上看，大量移民選擇涌入歐洲與歐洲各國發(fā)達的經(jīng)濟水平和完善的社會福利保障有關(guān)。自20世紀60年代后，歐洲國家社會福利水平不斷提高， 經(jīng)濟發(fā)達，物質(zhì)生活水平在全球范圍內(nèi)都處于領(lǐng)先地位。而反觀移民的主要來源國家及地區(qū)，如敘利亞、利比亞地區(qū)，歷史上受到殖民主義影響，導致這類地區(qū)民族之間沖突矛盾不斷，政局動亂，人們的基本生存和權(quán)利無法得到保障。在此背景下，物質(zhì)生活條件優(yōu)越的歐洲國家自然成為了移民群體向往的地方。動亂地區(qū)人們的基本生活及需求得不到保障，伴隨產(chǎn)生的是巨大的移民推動力，而歐洲國家自身的優(yōu)勢成為了拉動移民群體流向的巨大拉力。

從社會因素上看，20世紀70年代以前，為了解決勞動力短缺的問題，歐洲國家大量引入移民，期間大量難民及海外勞工進入歐洲，移民總?cè)?數(shù)高達1000萬，出于讓移民更好融入的目的，歐洲形成了大量的外來移民社團。這類移民社團的存在，會使得相關(guān)移民信息廣泛傳播，為后續(xù)的移民涌入提供了一定程度的便利條件，大大降低移民的成本。因此，歐洲國家大量存在的移民社團也為移民危機的產(chǎn)生起到助推作用。其次，有組織的、有計劃的偷渡犯罪集團存在，客觀上加劇了歐洲移民危機。20世紀90年代以前，外國移民群體通過合法途徑進入歐洲國家的條件較為便利，但是隨著相關(guān)移民政策的緊縮，進入歐洲的門檻越來越高，于是慢慢產(chǎn)生了有組織的偷渡行為，組織偷渡漸漸形成有利可圖的行業(yè)。正因為如此，人口走私組織不僅敢于鋌而走險，而且善于通過國際合作跨國犯罪集團為渴望移民歐洲而無門的人提供條件，? 中新網(wǎng)《歐洲刑警：3萬人口販子偷運難民牟利，比販賣軍火毒品更賺錢》澎湃新聞網(wǎng)，澎湃國際，http：//wwwthepapercn/newsDetail-foward-1372453，訪問日期：2019年4月20日 最終形成了一定規(guī)模的利益鏈條，為非法移民持續(xù)涌入歐洲提供可能。

（二）移民流向及路徑分析

移民群體的路徑選擇與歐盟后續(xù)相關(guān)應(yīng)對措施密切相關(guān)。從地理位置因素上看，此次危機中主要移民人群來自于地中海附近國家和地區(qū)（除阿富汗），上述地區(qū)鄰近歐洲，為人員的流動提供了客觀便利。2011年至2017年，流入歐洲地區(qū)的移民群體主要經(jīng)過三條路線。地中海東線，主要途徑國家有土耳其、希臘、保加利亞、塞浦路斯，由上述國家再輾轉(zhuǎn)進入歐盟地區(qū)，人數(shù)多達1279864人。地中海中線，主要是通過北非部分國家，如埃及、利比亞穿越地中海至意大利、馬耳他，人數(shù)達749658人，其中利比亞是移民入境意大利最重要的路線之一，利比亞距離意大利最近的口岸只有200海里行程，因此利比亞一度是難民偷渡前往歐洲最便利的地點。據(jù)統(tǒng)計，2013年至2018年第一季度，途經(jīng)利比亞再到達歐洲的移民累計已經(jīng)超過了50萬人。鑒于現(xiàn)狀，意大利政府不得不與利比亞協(xié)商，就難民遣返問題最終達成協(xié)議，由意大利給予利比亞超過10億歐元的經(jīng)濟援助，利比亞分批次接收從該國偷渡到意大利的所有難民，并協(xié)助阻止難民繼續(xù)從地中海登陸意大利口岸。移民流動的第三條路線主要是經(jīng)西巴爾干地區(qū)，通過希臘、土耳其、馬其頓、塞爾維亞抵達匈牙利、克羅地亞等國家，人數(shù)多達980835人。 歐盟邊境管理局網(wǎng)站：Frontex， Detections of Illegal Border-Crossings Statistics， http：//frontexeuropaeu/trends-and-routes/migratory-routes-map/ ，訪問日期：2018年12月2日

在上述三條線路中，移民群體選擇人數(shù)最多的兩條線路，地中海東線和巴爾干地區(qū)的線路均經(jīng)過土耳其，因此土耳其成為了移民流經(jīng)最多的國家。這也為2016年3月的歐土協(xié)議形成提供了條件。協(xié)議中主要內(nèi)容為歐盟提供相關(guān)措施，土耳其每接收一名經(jīng)土耳其入境希臘但沒有合法庇護權(quán)的難民，歐盟便會直接接收安置一名土境內(nèi)的敘利亞難民到歐洲國家。雙方達成的協(xié)議能夠有效的控制非法移民的流向，此外能夠最大限度幫助真正有需求的人員通過合法途徑獲得應(yīng)有保護，對于加強對偷渡組織的打擊也有較大幫助。

（三）歐洲移民危機現(xiàn)狀及產(chǎn)生影響

1移民危機發(fā)展現(xiàn)狀。目前進入歐洲的移民群體總?cè)藬?shù)已經(jīng)下降且趨于平穩(wěn)，但是相關(guān)群體對社會帶來的影響將會常態(tài)化存在。2016年，估計有362萬難民和移民冒著生命危險穿越地中海，其中1814萬人抵達意大利，17345萬人抵達希臘。2017年上半年，超過105萬難民和移民進入歐洲。這種走向歐洲的運動繼續(xù)對移民的生命造成毀滅性的損害。自2017年初以來，據(jù)悉已有2700多人在穿越地中海前往歐洲途中死亡或失蹤。聯(lián)合國難民專員辦事處呼吁歐洲和其他國家再提供40000個重新安置地點，為位于地中海中部路線15個優(yōu)先國家的難民提供安置。抵達歐洲的人需要得到充分的接待和援助，急需為移民群體提供有效的庇護程序，因此，歐盟內(nèi)部需要更加團結(jié)。

目前，聯(lián)合國難民專員辦事處正與相關(guān)國家合作，發(fā)起了《區(qū)域難民和移徙者反應(yīng)計劃》，在歐洲為難民和尋求庇護者提供廣泛的支助和援助，為抵達歐洲的遷徙者提供必要的保護。

2移民危機對歐盟產(chǎn)生的影響。移民危機的爆發(fā)對歐洲國家產(chǎn)生了極大消極影響，對歐盟一體化進程造成了打擊。成員國處于對自身國家利益的考量，導致相關(guān)應(yīng)對危機的措施無法實施，從側(cè)面反映出了歐盟內(nèi)部成員國之間的分裂。此外，《都柏林公約》在這場危機中的適用，反映出了制度本身存在的問題。公約明確了難民首次到達的國家應(yīng)當安置難民，明確了難民尋求庇護的申請流程及相關(guān)責任主體。難民取得相關(guān)合法居留資格后，可以通過申請實現(xiàn)家庭的團聚，但所在國政府也有權(quán)針對他們的申請作調(diào)查。而對于不能取得合法居留資格的群體，政府可以采取相關(guān)的遣返措施。

公約實際上給相關(guān)國家限定了繁重的責任，接納國不僅要對難民進行安置、管理，還需要對數(shù)量龐大的難民進行甄別和遣返等，加大了接受國的負擔，導致各項政策落實不均。

危機的爆發(fā)對歐洲國家的難民法律和共同外部邊界造成了沖擊，阻礙了歐盟經(jīng)濟的復蘇。與此同時，歐洲國家的社會福利體系面臨的形勢不容樂觀，挑戰(zhàn)依舊嚴峻，有可能會刺激歐洲各國內(nèi)部社會的繼續(xù)撕裂和沖突。2019年5月19日，約500名非法移民占領(lǐng)法國戴高樂機場，自稱“黑背心”，并要求會見法國總理愛德華及法國航空的高階主管。參與活動的大部分屬于非法移民，穿著黑色外套，高喊口號“法國不只屬于法國人！人人都有權(quán)力待在這里！”，針對法國驅(qū)逐難民的行為進行批評和控訴，并主張被關(guān)在機場的非法移民能獲得更好的待遇及爭取合法移民的資格，否則將留在機場阻止旅客登機?！包S背心”運動尚未落幕，涉及移民問題的“黑背心”運動又起，這是移民危機對于歐洲社會影響沖擊的現(xiàn)實寫照。

二、歐盟危機應(yīng)對

（一）危機應(yīng)對“三步路線”

面對大量涌入非法移民和相關(guān)難民身份申請者，歐盟層面曾積極探索相關(guān)應(yīng)對措施，初步擬定應(yīng)對問題的框架。2015年5月，歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會主導的歐洲移民日程應(yīng)運而生。主要分為三個階段的措施，包括臨時緊急行動、短期的應(yīng)對措施與長期的應(yīng)對戰(zhàn)略，爭取能夠分階段地處理爆發(fā)的移民危機，維護歐盟“自由、安全、司法”領(lǐng)域的一體化成果。第一方面，臨時的緊急行動主要對海上漂泊的移民實施緊急救援，以此來減輕成員國邊境壓力。此外從源頭采取措施來控制外來移民，防止規(guī)模進一步擴大。在歐洲內(nèi)部，歐盟開展一系列聯(lián)合行動，針對共同外部邊境采取緊急干預(yù)等手段;對于外部而言，通過提供經(jīng)濟援助與合作的方式來解決移民危機源頭問題。其次，臨時進行相關(guān)法律的修改以應(yīng)對形勢，改革組建相關(guān)邊境管理機構(gòu)，如邊境與海岸警衛(wèi)隊，及時調(diào)整相關(guān)管理體制，推進邊境的“智能化”建設(shè)以及積極開展非正規(guī)移民的遣返。最后是長期戰(zhàn)略，針對歐盟庇護制度進行結(jié)構(gòu)性完善，切實維護團結(jié)原則。

（二）維護歐洲邊界與難民安全四項措施

歐洲移民日程形成的相關(guān)文件介紹了難民、移民潮對于歐洲社會的影響，提出歐洲需要應(yīng)對上述問題。日程提出了維護歐洲邊界安全與難民安全的四方面內(nèi)容：一是“堵”，主要通過與難民流動途經(jīng)國家進行合作，控制難民潮持續(xù)涌入，歐土協(xié)議達成初衷就在于此。二是加強對外部邊界管理，防止更多非法移民涌入。三是致力于形成更為完善的共同庇護政策，加強對難民的身份甄別和服務(wù)管控。四是致力于推出新的政策以適應(yīng)當前需求。

（三）歐盟應(yīng)對過程中暴露的問題

首先，歐洲移民日程針對移民危機給予了充分政策建議，內(nèi)容涵蓋各個環(huán)節(jié)。雖然歐洲一體化已取得巨大成就，但是由于移民政策（包括難民政策）涉及到歐盟國家主權(quán)的核心部分，加上各國客觀發(fā)展水平不一，難民接納水平參差不齊，因此在歐盟層面上依舊無法形成協(xié)調(diào)一致的具體應(yīng)對機制和采取可操作的應(yīng)對舉措，隨之而來的結(jié)果 便是放任危機發(fā)展，最終形成非法移民和難民大軍涌向歐洲，直接導致難民危機的出現(xiàn)。

其次，歐盟成員國之間相互推諉指責。歐盟移民問題相關(guān)專家認為：“英國指責法國沒有負起監(jiān)管非法移民的責任，致使大量非法移民通過連接兩國的海底隧道偷渡至英國，法國則批評意大利和希臘放任難民在歐洲流竄，意大利和希臘又把矛頭對準西歐和北歐富裕國家，不滿它們袖手旁觀?！?/p>

此外，政策落實不到位在危機應(yīng)對過程中體現(xiàn)尤為明顯。有關(guān)于歐盟難民配額政策的執(zhí)行情況，歐盟作了相關(guān)統(tǒng)計，結(jié)果顯示，截至2017年2月大部分國家都未能完成計劃配額，如法國僅完成14%，德國僅完成計劃目標的10%;同時，2016年7-11月，希臘僅對20%的入境人員進行登記甄別，嚴重違背了《都柏林公約》中的相關(guān)原則，對于移民的發(fā)展形勢置之不理。

由此可見，在對待難民問題以及難民分配方案問題上，歐盟各國之間觀點不一，存在巨大分歧和不同的利益考量，移民危機對歐盟內(nèi)部成員國之間的分裂作用體現(xiàn)無疑。

三、歐盟危機應(yīng)對對于我國的啟示

我國擁有14個陸地鄰國，邊境線漫長復雜，邊境情況多樣，如何更好地進行邊界管理，筑牢邊?？辗婪谰€將會是我國需要長期研究的問題。歐盟作為世界上最大的超國家組織，雖然不是主權(quán)國家，但是其一體化邊境管理模式由來已久，經(jīng)過實踐和發(fā)展，具有其獨特的研究價值。正如聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員古特雷斯所說，歐洲國家不能再以單打獨斗的方式應(yīng)對這一危機，沒有哪個國家能夠獨立支撐，也沒有哪個國家可以推卸其責任。對包括德國在內(nèi)的歐洲國家和歐盟來說，以責任、團結(jié)和信任為基礎(chǔ)實施一項化解難民危機的長期共同戰(zhàn)略，是解決歐洲難民問題的唯一途徑。因此，借鑒歐盟邊境管理的理念、方式，將有益于我國邊境管理制度的完善和發(fā)展。

（一）加強合作應(yīng)對移民危機

難民、移民是一個整體關(guān)聯(lián)性極強的問題，從此次危機應(yīng)對過程中可以看出，僅僅依靠“堵截”是無法應(yīng)對大規(guī)模的移民群體的，危機的背后相關(guān)聯(lián)的是移民來源國、途經(jīng)國和接納國。因此，應(yīng)對大規(guī)模移民危機必須從四個方面入手，一是針對難民來源國家或者地區(qū)，加強援助協(xié)商，最大限度地將相關(guān)群體安置在來源國，從根源上減少移民、難民群體。二是針對途經(jīng)國，通過加強溝通和合作，做好人員登記甄別或者安置工作，既充分保護移民難民的合法權(quán)益，也能保障局勢的可控性。三是接納國應(yīng)在不損害本國利益的前提下承擔相應(yīng)的國際責任，重視移民難民的合法權(quán)益，對于擁有合法手續(xù)的移民難民應(yīng)當做好安置工作，對于不符合相關(guān)要求的群體，應(yīng)當及時安排遣返。四是應(yīng)當在移民難民信息收集與處理、政策研究、管理經(jīng)驗等方面開展交流與培訓。要加強全球難民治理機制建設(shè)，加強政治、法治、安全領(lǐng)域的國際合作，在國家、區(qū)域和全球?qū)用娼⑵鹣鄳?yīng)的監(jiān)控體系、救援體系和綜合治理體系。

（二）建立完善相應(yīng)的難民應(yīng)對機制

鑒于我國特殊的地理位置，周邊國家或者地區(qū)的局勢詭譎多變，建立完善相關(guān)的難民應(yīng)對機制是有必要的。例如半島地區(qū)局勢多變，一旦朝韓產(chǎn)生沖突，東北邊境地區(qū)會在數(shù)小時之內(nèi)涌入上百萬朝鮮難民，對于我國社會穩(wěn)定及安全將會造成嚴重威脅。此外，在西南邊境中緬邊境地區(qū)，緬甸地方長期以來存在武裝沖突，造成緬方人員涌入我國境內(nèi)的事例時有發(fā)生。不論給予涌入我方的外籍人員何種身份待遇，建立相關(guān)機制以應(yīng)對可能發(fā)生的越界事件或者難民事件都是現(xiàn)實且必要的。

（三）正視邊境管理的作用

邊境管理的重要職能應(yīng)當是服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)。歐盟邊境管理制度的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，歐盟內(nèi)部“無邊界”通行和一體化管理為歐盟的經(jīng)濟發(fā)展作出重要貢獻，但從我國管理實際來看，并不意味著要弱化邊界職能或者取消邊界管制，而是應(yīng)當以建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，引導邊境管理工作主動為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，加強法治化建設(shè)。結(jié)合一帶一路倡議，重新定位邊界管理的作用，使其充分發(fā)揮便利經(jīng)濟建設(shè)和人員通行的職能。

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〔張冉（通訊作者）、張博悅、杜俊潔，中國人民警察大學〕