樊志軍

近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家實施脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略要求，政府投資項目的規(guī)模和數(shù)量越來越大。進一步加強政府投資項目管理，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展，推動深化改革，提高政府投資績效等方面都具有十分重要的作用。在近兩年的審計工作中發(fā)現(xiàn)，縣級政府投資項目在建設(shè)程序、招標投標、工程實施管理、合同管理等環(huán)節(jié)存在一些亟需解決的問題。

縣級政府投資項目管理中存在的主要問題

（一）建設(shè)程序方面

1.基本建設(shè)程序不規(guī)范。項目建設(shè)須經(jīng)歷項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、招標投標、工程施工等多個階段，按批準的概算投資建設(shè)。個別項目未履行必要建設(shè)程序就開工建設(shè)，邊設(shè)計、邊施工、邊變更，對變更的必要性和合理性缺乏論證和監(jiān)督，對變更造成的損失浪費無相應(yīng)的制約，工程造價超過批準的投資額度，投資效益較差。某市政道路建設(shè)項目，由于前期缺乏對設(shè)計合理性的論證，導(dǎo)致施工過程中多次變更，造成損失浪費，投資效益差;部分項目單位執(zhí)行國家建設(shè)項目投資計劃意識不強，在項目批復(fù)、投資計劃下達后，未經(jīng)原審批部門批準，擅自要求設(shè)計單位修改設(shè)計文件;部分項目單位對監(jiān)理工作認識不足，或為了降低投資成本，減少辦事環(huán)節(jié)，不按規(guī)定實行工程監(jiān)理制度。

2.項目前期地質(zhì)勘測不到位。審計中發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)項目前期準備工作不充分，地質(zhì)勘測不細致或未進行地質(zhì)勘測，導(dǎo)致基礎(chǔ)或工程結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變更，造成工程停工延誤工期，增加投資額。某保障性住房建設(shè)項目，由于地質(zhì)勘測不到位，基槽開挖至設(shè)計標高后，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)情況與地勘報告不符，造成基礎(chǔ)設(shè)計變更和停窩工;某單位業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)項目，由于地質(zhì)勘察單位失誤，基礎(chǔ)設(shè)計與實際地質(zhì)要求不符，造成基礎(chǔ)設(shè)計變更和施工單位停窩工。

3.擅自擴大規(guī)模、提高標準、增加建設(shè)內(nèi)容。部分項目單位為了追求裝飾裝修效果，未經(jīng)審批擅自擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)裝修標準，增加計劃外工程;部分項目單位不及時辦理工程變更手續(xù)，擅自擴大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致工程造價增加;部分已批復(fù)項目未按期開工建設(shè)，引起征地拆遷、人工費、材料費等發(fā)生變化;部分項目設(shè)備選型、主要材料選用發(fā)生重大調(diào)整，部分項目由于政策因素、價格波動以及不可抗力等情形引起投資變化等。

（二）工程招標投標方面

1.監(jiān)管部門職責(zé)落實不到位。招投標行業(yè)監(jiān)管部門如住建局、交通局、水務(wù)局均承擔(dān)項目建設(shè)任務(wù)，部分監(jiān)管部門未制定招投標活動監(jiān)督檢查計劃，也未開展定期（或不定期）對招投標活動的監(jiān)督檢查，縣招標辦監(jiān)管力量與任務(wù)不平衡，在招投標活動監(jiān)管上存在缺位，以上原因造成縣級建設(shè)項目招投標活動存在較多問題。

2.招投標活動組織和實施環(huán)節(jié)亟待規(guī)范。建設(shè)單位勘察設(shè)計、監(jiān)理應(yīng)招標未招標，未經(jīng)批準邀請招標，虛假招標，未按規(guī)定組建評標委員會等;招標代理機構(gòu)違規(guī)收取投標保證金，招標公告、中標公告內(nèi)容不完整，招投標檔案資料不規(guī)范等;投標企業(yè)圍標串標，資格審查中弄虛作假等。

（三）工程實施管理方面

1.未辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。部分項目單位對項目建設(shè)程序不熟悉，質(zhì)量控制意識不強;或人為因素簡化辦事流程，不按規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。

2.建設(shè)單位投資控制意識淡薄。部分項目建設(shè)單位缺乏成本控制意識，對建設(shè)項目的經(jīng)濟指標未進行市場調(diào)研和預(yù)期分析，未對設(shè)計單位提出合理的造價指標，在項目設(shè)計時未進行有效的造價控制;部分項目管理或建設(shè)單位負責(zé)人責(zé)任心不強，不重視工程造價管理工作;一些重大建設(shè)項目時間緊任務(wù)重，建設(shè)單位為了趕進度，對施工單位提出的設(shè)計變更、工程量及材料價格簽證等增加的投資重視程度不夠，如某保障性住房項目為多層樓房，設(shè)計單位未合理考慮保障性住房保障對象及縣財政的經(jīng)濟承受性，設(shè)計房屋結(jié)構(gòu)為現(xiàn)澆混凝土梁、柱、板，鋼筋混凝土含量大，嚴重脫離實際。

3.施工圖紙設(shè)計不合理。目前縣級尚未建立項目工程勘測、設(shè)計等相關(guān)中介服務(wù)超市，在建設(shè)項目的勘測、設(shè)計單位選擇上，一部分達到國家規(guī)定限額的依法進行了招投標，其余的由建設(shè)單位自行決定，不利于擇優(yōu)選擇設(shè)計單位、優(yōu)化設(shè)計方案;設(shè)計費的收取與工程投資有直接關(guān)系，部分設(shè)計單位為了多計設(shè)計費、降低設(shè)計風(fēng)險而采取相對保守的設(shè)計，脫離實際導(dǎo)致建設(shè)標準過高;部分設(shè)計單位存在套用資質(zhì)現(xiàn)象，設(shè)計人員對擬建項目了解不夠，出具的設(shè)計圖紙與建設(shè)項目實際情況不符，設(shè)計變更后造成施工工藝和工程量發(fā)生較大變化，增加了投資額度，如某道路建設(shè)項目由于設(shè)計單位對圖紙審查和專家評審意見未予以充分考慮采納，對建設(shè)項目所處的地理位置和交通通行實際情況考慮不周，所設(shè)計的道路基層施工難度大，養(yǎng)護周期長，該設(shè)計未充分考慮新舊路面的坡度銜接問題，實際施工中屢屢出現(xiàn)工程變更。

4.預(yù)算編審不規(guī)范。部分建設(shè)項目預(yù)算編制及預(yù)算評審偏離實際，由于對材料價格掌握不準或?qū)υO(shè)計文件理解偏差，導(dǎo)致主要材料單價與市場價格相差較大;為了達到項目批復(fù)等原因，人為降低材料單價或綜合單價報價，導(dǎo)致工程最終決算價格與招投標價差異較大;個別項目為了單純追求審減率，項目預(yù)算評審時大幅度壓縮工程量、材料單價或綜合單價，造成潛在的價格風(fēng)險。

5.建設(shè)單位管理制度不健全。部分建設(shè)單位未制定或落實相關(guān)管理制度，建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組分工不明確、職責(zé)權(quán)限不清;由于缺乏一定的工程專業(yè)技術(shù)人員，對有關(guān)隱蔽工程、重大設(shè)計變更的影像資料、原始測量記錄等重要資料過度依賴施工、監(jiān)理單位，對工程質(zhì)量、工程資料、合同履行、造價管理等方面缺乏有效監(jiān)管，出現(xiàn)以簽證替代變更、甚至重要原始測量記錄缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致在竣工決算審計、審核時核實取證困難較大。

（四）合同管理方面

1.部分建設(shè)單位不依照招標文件簽訂合同，對工程價款及其調(diào)整辦法未予約定或約定不清楚，在工程完工辦理竣工決算時產(chǎn)生矛盾和糾紛。

2.部分建設(shè)項目合同條款不規(guī)范不嚴謹，對于定額套用、費用計取、材料供應(yīng)、質(zhì)量標準、工期進度、安全施工、結(jié)算方式、質(zhì)保期限、違約責(zé)任等主要條款約定不明確;對重大變更或材料價格發(fā)生較大波動等情況沒有做出具體規(guī)定、或雖有約定，但未嚴格執(zhí)行，導(dǎo)致投資額大幅度增加。

加強政府投資項目管理的幾點建議

（一）建立健全政府投資有關(guān)制度。要盡快制定相應(yīng)的政府投資項目管理辦法，建立健全建設(shè)單位內(nèi)控制度，對政府投資項目的立項審批、招標投標、施工和工程質(zhì)量、資金籌集使用、投資績效評價等方面進行監(jiān)督管理，明確職責(zé)分工，落實具體責(zé)任;進一步規(guī)范建設(shè)程序，加強項目管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益。

（二）科學(xué)合理地進行項目論證，確保政府投資的經(jīng)濟性。規(guī)范建設(shè)程序，做好項目前期論證工作。加強對工程建設(shè)可行性研究報告和設(shè)計概算的審查力度，項目單位應(yīng)在充分論證調(diào)研后，與周邊地區(qū)的同類建設(shè)項目做橫向比較，與縣域內(nèi)的同類項目做縱向比較，結(jié)合物價、人工等漲幅因素，根據(jù)縣域?qū)嶋H情況和擬定建設(shè)項目的行業(yè)指標、相關(guān)標準編制可行性研究報告;組織相關(guān)部門和專家進行科學(xué)合理的論證，充分聽取和采納有效、合理的建議，優(yōu)化項目設(shè)計，對初步設(shè)計深度不夠的項目不予批復(fù)。建立健全項目設(shè)計論證、審核制度，各行業(yè)主管部門應(yīng)會同項目建設(shè)單位，通過招投標或建立資源庫的方式擇優(yōu)選擇設(shè)計單位，組織相關(guān)部門和專家進行科學(xué)合理的論證，優(yōu)化設(shè)計方案;實行圖紙審查制度，對設(shè)計方案和施工圖設(shè)計進行嚴格的審查。建設(shè)單位應(yīng)做好前期數(shù)據(jù)采集及調(diào)研工作，通過對審計、財政部門歷年審計和評審的工程預(yù)決算數(shù)據(jù)分析，并合理考慮物價漲幅、人工費和機械費的政策性調(diào)整因素，提出經(jīng)濟指標范圍供設(shè)計單位參考，有效控制工程造價。

（三）嚴格遵守建設(shè)程序，認真細致地開展勘察工作。加強對勘測工作的管理。要通過招投標或建立資源庫的方式，擇優(yōu)選擇勘察單位，并依法簽訂合同，明確責(zé)任要求，對勘察單位進行必要的約束。以嚴謹周密的工作態(tài)度，做好地質(zhì)勘察工作，對地質(zhì)勘察的結(jié)果要認真審核，嚴格把關(guān)，必要時候可以邀請相關(guān)專家對勘察報告進行核準。各行業(yè)主管部門，切實履行監(jiān)督監(jiān)管職責(zé)，對于未履行基本建設(shè)程序，手續(xù)不完整，配套設(shè)計不全的項目不得開工建設(shè)，杜絕“三邊工程”（邊勘測，邊設(shè)計，邊施工）的發(fā)生。

（四）嚴格執(zhí)行政府投資項目預(yù)算評審制度。應(yīng)嚴格執(zhí)行評審預(yù)算評審制度和最高限價審定制度，財政部門要加強預(yù)算評審工作，以節(jié)約建設(shè)資金提高投資效益為本，掌握最新造價管理技術(shù)，動態(tài)管理及時更新主要建設(shè)材料、設(shè)備價格，建立縣級材料信息庫，有效的控制工程成本;進一步加強工作人員專業(yè)水平教育和職業(yè)道德建設(shè)，不斷提高預(yù)算評審質(zhì)量，避免預(yù)算漏項、減少暫定價項目，為建設(shè)單位編制預(yù)算和最高限價編審，進行造價控制提供積極有效地保障。

（五）強化項目績效考核管理，實行責(zé)任追究制度。對重點工程和重大項目應(yīng)納入年度考核，加強監(jiān)督檢查，客觀公正地進行測評，綜合分析評價效益，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等。嚴格實行績效考核管理，將政府投資建設(shè)項目年度績效考核結(jié)果報告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調(diào)整干部的重要依據(jù);做到獎懲分明，賞罰有度。對建設(shè)項目法人在項目決策、招投標、財務(wù)管理、工程造價、預(yù)算和決算、投資績效等方面存在重大決策失誤，管理混亂造成嚴重損失浪費以及建設(shè)過程中存在違法亂紀的問題，嚴格依法依規(guī)予以處理問責(zé)。

（六）強化政府投資項目審計。加大全過程跟蹤審計力度，充分發(fā)揮審計機關(guān)在政府投資項目建設(shè)過程中的作用，實行全過程跟蹤審計。加強對工程預(yù)算、最高限價、合同簽訂、隱蔽工程、設(shè)計變更、工程簽證、索賠等項目的審計，加強審計監(jiān)督和處理處罰力度，揭示投資管理體制和制度方面的問題。強化建設(shè)項目竣工決算審計，核實工程造價，做到工程量計算準確，要進行認真的調(diào)查和實地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、工程變更簽證及合同等有關(guān)材料，對工程決算進行逐項審查驗證;綜合單價計價準確，應(yīng)按照招標投標文件、工程定額及有關(guān)工程資料進行復(fù)核，審查綜合單價的合理性、合法性，核實工程造價;材料價差認定準確，對施工單位竣工結(jié)算中的材料價差進行審核，對定額中和招標文件中無明確規(guī)定的材料價格，應(yīng)進行市場了解，并將了解情況與發(fā)包、承包雙方對接;通過審計使虛增工程量、高估冒算等現(xiàn)象得到有效遏止，確保財政資金的真實性、合法性、效益性。

（作者單位：延安市富縣審計局）