張曉慶 李蘭霞 張馨予

為彌補建設資金缺口，發(fā)揮社會力量高質量服務和先進管理經驗的優(yōu)勢，國家鼓勵引入社會資本的PPP模式進行基礎設施和公用事業(yè)領域的項目建設和管理。PPP項目預期的目標和效果能否達到以及是否具有可持續(xù)性備受各方關注，關系到PPP項目能否成功持續(xù)運行。對PPP項目績效審計的結果不僅可以作為財政支付對價或補助的依據，還可利用審計揭示的建設和運營中存在的問題及時糾偏，確保達到項目的績效目標。本文以Y市公共租賃住房PPP項目績效審計為例，通過分析選擇績效審計評價指標，針對項目特點構建保障性住房PPP項目的績效審計評價指標體系并運用，以期對于實踐中PPP項目各階段的績效審計或監(jiān)測具有借鑒作用。

構建PPP項目績效審計評價指標體系的要點PPP項目績效審計是在充分考慮PPP模式特性的基礎上，根據參與各方預先共同設定的績效目標及利益相關者的需求對項目運行過程、實際產出和實施效果等全方位開展的綜合檢查評價。PPP項目績效審計是推動PPP項目正常開展和成功實施的重要手段，有助于理順政府和社會資本之間的權利和義務，改善項目管理水平，合理分散項目風險，促進資金使用效果。目前我國還沒有統(tǒng)一的PPP項目績效審計規(guī)定，也未建立適合項目特性的分行業(yè)PPP項目績效審計評價指標體系。設計完善的績效審計評價指標體系是PPP項目績效審計的關鍵和核心，缺乏科學完整的指標體系PPP項目績效審計將不能有效開展。

一套完整的績效審計評價指標體系包括整體指標層次設計、具體單項指標、各項指標的權重以及評價標準與評分方法。PPP項目績效審計評價體系設計既要全面考核項目執(zhí)行全過程，又要重點考核預期物有所值的實現程度，建立注重時效的評價指標及各類指標的權重。開展PPP項目績效審計既可以針對項目整個周期（實際操作中可從成立項目公司開始直至PPP項目移交后結束），也可以針對項目的某個階段進行。績效審計時點可以確定在項目建設期、運營期和移交環(huán)節(jié)中的某一重要節(jié)點。在項目正式運營后，定期按照一個財政年度審計的同時可以作為績效付費的依據。PPP項目績效審計要體現ESG理念，即績效審計評價體系中設置生態(tài)、社會和項目管理等相關指標，將項目基本面外的因素納入評價之中，同時要貫穿驗證物有所值、風險合理分擔、責任邊界清楚原則并提高對項目可持續(xù)性、綜合性評價?？冃徲嬙u價指標需充分反映需求和項目特點，既包括共性指標又包括個性指標?？梢愿鶕芾?、產出、效果、可持續(xù)環(huán)節(jié)設置一級指標，圍繞組織管理、財務管理、業(yè)務管理、階段性產出、經濟效果、生態(tài)效果、社會效果、滿意度、物有所值、可持續(xù)性內外部驅動等設置二級指標，結合PPP項目行業(yè)特性確定三級指標。

選擇確定保障性住房PPP項目績效審計評價指標保障性住房PPP項目績效審計在覆蓋項目全生命周期和全方位開展時應根據項目特性選定評價指標，注重準入的公平性、日常管理健全性和退出的激勵機制，選擇指標時既要定性和定量相結合，又要具備數據的現實可獲得性。

（一）厘清保障性住房PPP項目的績效目標?？冃гu價指標應當能夠全面準確地反映績效目標的實現程度，因此績效審計評價指標需圍繞績效目標進行設置。Y市公共租賃住房項目是該市重大民生保障性安居工程，為緩解財政投資壓力，提高項目建設和運營管理效率，采取BOT方式實施。項目建設期2年，運營期16年。項目采用可行性缺口補貼機制，合同期滿后將資產及相關權利無償移交給政府方。從Y市公共租賃住房PPP項目的整個生命周期來看，項目績效目標為：按時保質保量建成符合國家政策標準的公共租賃住房，配套設施齊全，周邊環(huán)境優(yōu)化;建立公平高效的準入和分配機制，實現公共租賃住房高效率運營;保障全市中低收入群體生存質量權益，明顯提高生活質量;帶動區(qū)域經濟社會發(fā)展，實現PPP項目物有所值。

（二）選擇設定保障性住房PPP項目審計評價指標。保障性住房PPP項目審計評價指標應按照系統(tǒng)、全面、重要、相關、可比、動態(tài)、經濟和數據可獲得等原則，在對績效目標進行細化、量化的基礎上設定，反映保障房PPP項目建設、運營效果和效率的變化，體現全生命周期績效管理的要求。Y市公共租賃住房PPP項目項目立項決策、識別、準備、采購階段的績效審計評價在單獨的工作評價體系中予以體現，不在本次PPP項目績效審計中反映。經過初步選擇、多次篩選最終確定Y市公共租賃住房PPP項目績效審計評價指標層級共分為三級。

1.項目管理指標。項目管理指標對各階段的管理制度、過程和實施情況開展審計評價，在組織管理、資金管理、業(yè)務管理等二級指標，下設三級指標。

（1）組織管理組織機構：政府主管部門、項目實施機構、項目公司的組織機構設置是否健全;責任分工是否明確;組織架構是否合理;組織職能是否與全過程管理功能相吻合。

制度管理：是否有完善的組織管理制度和內部控制體系;切實執(zhí)行已建立的管理制度情況。

履行職責：政府和社會資本方履職情況;是否合作共贏、風險合理分擔;是否嚴格按照已簽訂的PPP協(xié)議履約;職權與職責的一致性。

（2）資金管理

資金到位：政府和社會資本方資本金和政府可行性缺口補助資金的到位率和到位時效。

財務管理制度：是否制定財務管理制度以及項目資金管理辦法;財務管理制度是否規(guī)范執(zhí)行。

資金使用合規(guī)性：資金使用是否符合國家有關資金使用規(guī)定和已制定的管理辦法;資金撥付審批程序和手續(xù)是否規(guī)范;重大開支是否經過前期評估;是否符合項目預算批復和PPP協(xié)議的用途。

（3）建設期業(yè)務管理

業(yè)務管理制度：工程管理、招投標、安全管理、風險管理、采購管理、資產管理、竣工驗收等管理制度的建立和執(zhí)行情況。

工程進度：施工進度是否符合預期目標;工程按計劃開工和完工情況，實際工期與計劃工期相比較的差異程度以及采取措施。

投資控制：政府和社會資本資金結構的合理性和合規(guī)性;項目公司融資資金到位情況;投資進度與計劃一致;工程投資成本有效控制情況。

質量管理：是否建立全面質量管理制度以及執(zhí)行情況;勘察設計、施工質量、監(jiān)理等工程建設環(huán)節(jié)質量控制是否有效。

合同管理：項目建設合同簽訂的合規(guī)性、合法性;合同變更與終止是否規(guī)范，避免產生不利影響;產生爭議的解決方式合理性;是否按約定履行合同。

（4）運營期業(yè)務管理

業(yè)務管理制度：項目運營管理制度是否健全、保障措施的合理性以及制度執(zhí)行情況。

租金定價、調價機制：保障房租賃價格的合理性;定價調價機制是否合規(guī)有效。

申請和審核管理：保障房申請條件及審核、復核等準入程序是否嚴格、公平;項目信息公開制度的制定和實施;準入標準根據實際的動態(tài)調整。

退出管理：不符合保障條件的租戶及時退出和激勵機制是否健全和嚴格執(zhí)行。

配租管理：建立受益對象統(tǒng)計檔案和工資和財產性收入信息、統(tǒng)籌房源、標準分類、輪候、防范空置風險的動態(tài)管理機制;配租合同的完備性。

物業(yè)管理：物業(yè)管理機構的組建和人員素質;物業(yè)服務水平;物業(yè)服務收費的合理性;物業(yè)服務制度的健全性。

使用監(jiān)管：日常監(jiān)督住房使用過程中維護保養(yǎng)情況;小區(qū)治安和清潔狀況;租金收繳率、違規(guī)轉租或改變用途和房屋結構違規(guī)使用率等指標是否超過預警并能及時查處;平均租賃時間是否達到預定標準。

2.項目產出指標。項目產出指標按項目不同階段可分為建設期產出和運營期產出指標等二級指標，下設三級指標。

（1）建設期產出

建成數量：公租房的建成套數、建筑面積、配套設施等建設內容計劃完成情況。

完成及時性：是否及時完工，在規(guī)定時限內完成的公租房的比率。

建設質量：公租房的房屋質量和結構是否達到設計和國家建筑行業(yè)技術標準的要求。

建設標準：公租房的面積、戶型、裝修、容積率等是否符合與國家保障性住房政策標準標準。

成本節(jié)約：項目實際與計劃投資相比較的成本節(jié)約程度。

（2）運營期產出

目標人群覆蓋率：可享受公共租賃住房保障有效人數占應享受保障政策人數比例。

配租入住率：配租家庭入住率、空置率等是否達標;配租是否產生冗余。

分配及輪換效率：公共租賃住房日常分配和輪換使用是否高效。

成本效益：項目運營成本、效益以及二者關系的目標完成情況。

3.項目效果指標。項目效果指標針對項目建設、運營期分為經濟效果、生態(tài)效果、社會效果、可持續(xù)性等二級指標，下設三級指標。

（1）經濟效果

財務效益：通過對項目實現的租金和物業(yè)管理收入扣除運營成本以及投資成本等參數計算凈現值、投資回收期、投資收益率等指標評價項目的財務盈利能力是否達標。

經濟效益：通過對經濟內部收益率、經濟凈現值等指標計算判斷項目的經濟合理性。

（2）生態(tài)效果

自然環(huán)境：施工過程中和項目建成后對周邊自然和生態(tài)環(huán)境的影響。

景觀環(huán)境：項目配套建設是否解決了庭院綠化、庭院道路景觀和社區(qū)路網建設等;是否保持地域特色，提升城市形象等方面產生效果。

（3）社會效果

緩解住房困難：能否積極吸引中低收入群體，緩解城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難。

改善生活質量：對保障對象的居住條件、居民生活水平和生活質量的改善程度。

促進區(qū)域發(fā)展：是否有擴大居民消費、住房市場價格的抑制情況、促進區(qū)域經濟發(fā)展的貢獻。

就業(yè)貢獻率：對增加就業(yè)人數的貢獻程度。

維護社會穩(wěn)定：保障性住房對社會穩(wěn)定與和諧的影響程度，促進樹立社會公平正義價值觀，達到社會穩(wěn)定和全社會共同分享經濟發(fā)展成果的預期。

（4）滿意度

履職滿意度：政府、項目實施機構、社會資本方對按PPP協(xié)議履職的其他各方的滿意度。

受益者滿意度：通過項目的區(qū)位、配套等方面考察公眾接受能力、公眾滿意度和居民幸福指數以及公眾對PPP模式的認可度，租戶、申請者及潛在收益者等利益享受者對項目戶型設計、質量、分配、服務、管理的綜合滿意度。

（5）物有所值

項目在建設、實施運營階段達到識別和準備階段實施方案和PPP協(xié)議所確定的物有所值目標的實現程度。

4.可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性指標根據項目實施驅動因素分為內部驅動可持續(xù)、外部驅動可持續(xù)二級指標下設三級指標。

（1）內部驅動可持續(xù)

質量性能：保障性住房的質量和性能對可持續(xù)的影響。

財務能力：未來項目融資渠道是否暢通、有保障;投資安排使用計劃是否合理;財務營運能力、盈利能力、抗風險能力可持續(xù)性。

機構和人員配備：建設運營管理機構和人員健全和穩(wěn)定性;業(yè)主管理機構和人員配備情況;運行管理效率。

運營保障：項目未來運營過程中設施維護、安全保障、物業(yè)管理維修養(yǎng)護保障情況。

（2）外部驅動可持續(xù)

政府支持：當地政府及供電、供水有關部門對項目的支持和配合情況。

政策支持：與所在地的城市發(fā)展規(guī)劃、住房保障規(guī)劃能否保持一致;是否有系統(tǒng)性、整體性的政策支撐體系保障項目推進，例如財稅、金融、土地、運營政策支持的長期穩(wěn)定性和規(guī)范性。

地方財政能力：地方政府對于資本金投入及運營期對社會資本方缺口補貼的可實現程度。

保障需求長效機制：拓寬公共租賃住房保障對象、穩(wěn)定項目需求、保障對象準入和退出、定價機制的穩(wěn)定性。

社會經濟環(huán)境：所在地地理環(huán)境、社會經濟環(huán)境對項目的未來影響。

構建保障性住房PPP項目績效審計評價指標體系

目前實踐中績效審計評價指標權重一般按重要性及影響程度賦值的方法，包括層次分析法、專家意見法、主成分分析法、熵值法等，可根據項目特點選擇一種或多種方法綜合確定。

PPP項目的指標權重應考慮可持續(xù)高效合作的導向。Y市公共租賃住房PPP項目評價指標權重采用專家意見和層次分析相結合的方法，通過對PPP領域的房地產行業(yè)專家進行問卷調查，按照重要程度賦予各指標權重。確定了指標的權重后要對各個指標確定評價標準和評價方法。評價標準主要為計劃標準，個別指標參照行業(yè)或歷史標準，因項目所在地經濟社會環(huán)境存在很大差異以及管理要求不同，績效審計評價標準也要根據具體項目核定，實際工作中由項目主管部門、參與各方和行業(yè)專家一起確定評價標準。評價方法要結合指標權重，衡量實際績效與評價標準偏離程度，對不同的等級賦予不同分值。

應用PPP項目審計評價指標體系開展績效審計

（一）項目階段性績效審計。隨著項目的不斷推進，審計的重點也發(fā)生相應變化，要動態(tài)選擇審計評價指標體系中適合的部分指標進行，如開展運營過程中的年度績效審計時，可重點運用項目運營當期產出指標和經濟效果、社會效果及可持續(xù)性影響指標，對運營期年度績效完成情況進行審計評價。

（二）項目全過程績效審計?？蓱谜w指標評價體系進行審計評價。如項目移交績效審計時，可全面使用績效審計評價體系中的指標考核整個PPP項目生命周期的全部產出和經濟效果、社會效果、生態(tài)效果及可持續(xù)性影響。

應用PPP項目審計評價指標體系時應當按照評價標準和方法對每一項指標打分并匯總得分，指標和綜合評分可根據實際情況分為幾個等級并對應分值段，從評分情況判斷項目績效。根據指標打分情況找出存在的問題和差距，分析具體原因，針對性提出糾偏措施及合理有效的審計建議。為更好地應用績效審計結果，還應當全面分析影響績效審計結果的各方面因素，明確相關方責任和改進方向。

（作者單位：山西匯華會計師事務所有限公司 中國建設銀行股份有限公司陽泉分行 天津理工大學）