高國(guó)力　申現(xiàn)杰

“一帶一路”倡議提出近六年以來(lái)，我國(guó)與沿線(xiàn)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資合作不斷增多，成為我國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的先行軍和主戰(zhàn)場(chǎng)。分析研判我國(guó)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式如何，是否能夠適應(yīng)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家需求并取得信任，如何提升我國(guó)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于推動(dòng)“一帶一路”從“大寫(xiě)意”走向“工筆畫(huà)”、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、國(guó)際上以美國(guó)、日本為代表的兩類(lèi)對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式對(duì)比

（一）美國(guó)以附加嚴(yán)苛政治經(jīng)濟(jì)條件為特點(diǎn)的對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式

美國(guó)的對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)很大程度上利用對(duì)外援助資金來(lái)實(shí)施。二戰(zhàn)后初期，美國(guó)對(duì)西歐國(guó)家采取的政府資金援助是要求西歐國(guó)家必須購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品，以消化美國(guó)的過(guò)剩產(chǎn)能。20世紀(jì)70—80年代，則要求受援國(guó)必須進(jìn)行私有化、市場(chǎng)化改革，以有利于美國(guó)資本的全球擴(kuò)張。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國(guó)的對(duì)外資金援助則更加強(qiáng)調(diào)民主、人權(quán)、非營(yíng)利組織等制度形式，要求符合新自由主義的政治意識(shí)形態(tài)。以美國(guó)為主導(dǎo)的世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，均采取含有附加條件的貸款模式，通常要求貸款國(guó)增加稅收、削減開(kāi)支、提高利率、限制信貸、私有化、放松監(jiān)管等，對(duì)借款國(guó)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)構(gòu)成干預(yù)。

歷史上美國(guó)的對(duì)外貸款援助及其掌控的國(guó)際多邊組織對(duì)外援助不僅無(wú)助于發(fā)展中國(guó)家解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，往往又增加了所在國(guó)負(fù)擔(dān)，如上世紀(jì)70年代菲律賓政府因接受世界銀行貸款及其附屬條件導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)崩潰，印度尼西亞接受IMF及其附加條件導(dǎo)致國(guó)內(nèi)暴亂;上世紀(jì)90年代拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也與美國(guó)政府強(qiáng)制其進(jìn)行新自由主義的經(jīng)濟(jì)改革有著密切的關(guān)系?？傮w上看，援助資金附加的政治經(jīng)濟(jì)條件較為嚴(yán)苛、商業(yè)貸款利息成本相對(duì)較高，使得美國(guó)對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式難以取得發(fā)展中國(guó)家認(rèn)同。

（二）日本以官方援助與民企投資相結(jié)合為特點(diǎn)的對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式

日本對(duì)外援助通常是先由國(guó)際合作銀行和貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)等組織對(duì)受援國(guó)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)布局做出全面評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，由政府出面推動(dòng)與受援國(guó)協(xié)商談判具體的援助項(xiàng)目，一般都是向受援國(guó)提供日元優(yōu)惠貸款，重點(diǎn)推動(dòng)援建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，然后由相關(guān)企業(yè)跟進(jìn)投資并實(shí)施生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。日本企業(yè)的直接投資可以給援助對(duì)象國(guó)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益，也有助于日本企業(yè)產(chǎn)能輸出以構(gòu)建海外基地，獲取投資回報(bào)并完成全球價(jià)值鏈的布局。日本的對(duì)外援助資金方式逐漸從援助早期以無(wú)償援助為主轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)惠貸款為主，依托低息長(zhǎng)期貸款對(duì)東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)予以支持。目前，低息貸款約占日本對(duì)外官方開(kāi)發(fā)援助的85%，技術(shù)援助約占15%。

同時(shí)，日本也十分重視援助項(xiàng)目的監(jiān)管和評(píng)估，外務(wù)省負(fù)責(zé)事前政策和方案評(píng)估，國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事后有效性評(píng)估，并形成評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)。日元貸款項(xiàng)目均采用國(guó)際競(jìng)標(biāo)模式，由于日本在項(xiàng)目援助過(guò)程中參與受援國(guó)法律制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，并對(duì)受援國(guó)人員進(jìn)行培訓(xùn)，比較有利于日本企業(yè)中標(biāo)。鑒于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不容易實(shí)現(xiàn)盈利，為防止受援國(guó)遭受債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，日本往往采取綜合商業(yè)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)盈虧的平衡，通過(guò)將虧損的業(yè)務(wù)和同一家公司旗下其他盈利業(yè)務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)其他盈利對(duì)虧損業(yè)務(wù)的彌補(bǔ)。

日本海外項(xiàng)目合作中一般比較照顧受援國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，既能以經(jīng)濟(jì)援助為先導(dǎo)建立兩國(guó)政府層面的互信機(jī)制、密切雙邊合作，取得東道國(guó)政府對(duì)日本投資企業(yè)的支持乃至優(yōu)惠政策，又能拉近與民眾的心理距離，增進(jìn)民眾對(duì)于日本國(guó)家形象的認(rèn)可度和對(duì)日本投資企業(yè)的親近感?？傮w上看，以政府開(kāi)發(fā)援助為先導(dǎo)、資金相對(duì)低成本、實(shí)行國(guó)際化公開(kāi)競(jìng)標(biāo)、采用綜合商業(yè)模式平衡盈虧，日本的對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式更容易得到發(fā)展中國(guó)家認(rèn)可。特別是近些年日本提出的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系計(jì)劃更將與我國(guó)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)形成激烈競(jìng)爭(zhēng)。

二、我國(guó)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要特點(diǎn)

（一）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作建設(shè)具有較強(qiáng)的政府背景因素

我國(guó)提出的“一帶一路”倡議秉持共商共建共享和市場(chǎng)主導(dǎo)的合作原則，也不排斥政府力量的合理運(yùn)用?！耙粠б宦贰背h下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)形式主要分為企業(yè)自主建設(shè)、政府援建、援建與市場(chǎng)結(jié)合三種。在企業(yè)自主建設(shè)形式下，一般由沿線(xiàn)國(guó)家發(fā)布項(xiàng)目需求，中國(guó)企業(yè)參與投標(biāo)，中標(biāo)后與項(xiàng)目發(fā)包方簽署協(xié)議。資金主要由項(xiàng)目發(fā)包方解決，如申請(qǐng)亞投行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等貸款。一般而言，來(lái)自中國(guó)政策性銀行的貸款能占到項(xiàng)目總投資的80%—90%左右，而剩余的10%—20%一般由項(xiàng)目所在國(guó)出資。在政府援建形式下，一般中方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程直到竣工交付受援方使用，資金主要來(lái)源于中國(guó)政府無(wú)償援助、無(wú)息貸款或優(yōu)惠貸款等。除了政府為主導(dǎo)的援建，中國(guó)企業(yè)也經(jīng)常按受援方需求無(wú)償進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)，僅在后續(xù)運(yùn)營(yíng)配套上收取相應(yīng)費(fèi)用。在援建與市場(chǎng)結(jié)合形式下，企業(yè)在競(jìng)標(biāo)成功后，項(xiàng)目資金全部或部分來(lái)自于中國(guó)政府的優(yōu)惠貸款或援助資金，采取“項(xiàng)目管理+工程總承包”管理模式。

（二）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)具有符合沿線(xiàn)國(guó)家國(guó)情、性?xún)r(jià)比高、包容性強(qiáng)、無(wú)附加政治條件等優(yōu)勢(shì)

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)模式具有三方面優(yōu)勢(shì)：一是符合沿線(xiàn)國(guó)家國(guó)情。中國(guó)政府經(jīng)歷過(guò)發(fā)展初期的資本、技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)短缺困難，在“一帶一路”項(xiàng)目合作建設(shè)中可以借鑒沿海開(kāi)放、西部開(kāi)發(fā)等經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑢⒂邢薜恼Y金和技術(shù)用于滿(mǎn)足關(guān)鍵需求，在重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域謀劃實(shí)施一批重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以撬動(dòng)更多社會(huì)資本跟進(jìn)投資，更加符合沿線(xiàn)國(guó)家國(guó)情。二是資金性?xún)r(jià)比高且不附加任何政治條件。依托共商共建共享機(jī)制，中國(guó)政府提供不包含任何政治條件的政府援助，通過(guò)無(wú)償援助、無(wú)息貸款或低息貸款等方式，推動(dòng)沿線(xiàn)國(guó)家重大標(biāo)志型項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。中國(guó)對(duì)外貸款利率和期限相對(duì)優(yōu)于歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也將國(guó)內(nèi)較為成熟的園區(qū)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能推廣到沿線(xiàn)國(guó)家，為項(xiàng)目所在國(guó)就業(yè)、脫貧、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域做出較大貢獻(xiàn)。三是包容開(kāi)放性較高。與歐美印等國(guó)家排他性合作相比，中國(guó)“一帶一路”融資致力于為現(xiàn)有國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)提供有益補(bǔ)充，致力于構(gòu)筑容納發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)在內(nèi)的第三方市場(chǎng)合作新模式，推動(dòng)中國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能、發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)技術(shù)和廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)展需求有效對(duì)接。

（三）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)在國(guó)際接軌、市場(chǎng)化商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)防范、后續(xù)營(yíng)利能力等方面存在不足

“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家與中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、貿(mào)易投資政策、民族文化、適用法律、發(fā)展基礎(chǔ)等方面存在巨大差異，這使得我國(guó)開(kāi)展對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，主要存在以下問(wèn)題：

一是慣性采取國(guó)內(nèi)做法難以實(shí)現(xiàn)國(guó)際接軌。我國(guó)企業(yè)“走出去”開(kāi)展項(xiàng)目合作習(xí)慣于采用國(guó)內(nèi)運(yùn)作模式，有些做法不符合國(guó)際慣例而又溝通宣傳不到位，造成一些負(fù)面的國(guó)際影響。

二是項(xiàng)目上急于求成而忽視市場(chǎng)化商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于部分企業(yè)急于“走出去”占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)，行為有時(shí)偏離現(xiàn)存的市場(chǎng)化商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如超低價(jià)競(jìng)標(biāo)，趕工期急于求成，缺乏透明的投資程序，不考慮必要的前期調(diào)研費(fèi)用，對(duì)合同與法律的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，忽視與社會(huì)和環(huán)境責(zé)任準(zhǔn)則的一致性和債務(wù)可持續(xù)性等。

三是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)防范能力不強(qiáng)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)企業(yè)“走出去”歷史不長(zhǎng)，易受?chē)?guó)際視野不寬、國(guó)際法律不熟、國(guó)際人才短缺等因素的影響，對(duì)國(guó)際經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠理解，在應(yīng)對(duì)債務(wù)、匯率、違約、價(jià)格、環(huán)保、政治等風(fēng)險(xiǎn)方面，存在防范意識(shí)不夠、市場(chǎng)化應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)、事后利用國(guó)際法律救濟(jì)機(jī)制不足等問(wèn)題，難以規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)存在的可能風(fēng)險(xiǎn)。

四是對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)營(yíng)利能力關(guān)注不夠。部分企業(yè)在“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，僅僅注重項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的貸款融資、項(xiàng)目建設(shè)和移交，而對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)較少關(guān)注。由于債務(wù)數(shù)額巨大，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般又很難營(yíng)利，項(xiàng)目所在國(guó)債務(wù)壓力加大，容易成為西方國(guó)家抹黑中國(guó)制造“債務(wù)陷阱”的把柄。

三、提升我國(guó)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)全球競(jìng)爭(zhēng)力的對(duì)策建議

（一）引入歐美日機(jī)構(gòu)加強(qiáng)第三方市場(chǎng)合作

深化與歐盟亞歐互聯(lián)互通戰(zhàn)略、日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的對(duì)接，擴(kuò)大第三方市場(chǎng)國(guó)際合作的廣度與深度，在項(xiàng)目合作過(guò)程中保持透明規(guī)范操作，并允許歐美日等國(guó)家企業(yè)參與相關(guān)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)在項(xiàng)目融資過(guò)程中引入更多融資主體，降低中資占股比例，既可以分擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也可以分擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，還可以幫助中國(guó)贏得項(xiàng)目所在國(guó)及國(guó)際社會(huì)的信任。

（二）強(qiáng)化對(duì)國(guó)際通行市場(chǎng)化商業(yè)規(guī)則的遵守

按照市場(chǎng)化規(guī)則運(yùn)作的原則，及時(shí)出臺(tái)我國(guó)企業(yè)境外參與“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)的準(zhǔn)則要求，要求企業(yè)在海外項(xiàng)目投資合作之前必須進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與項(xiàng)目可行性論證。借鑒國(guó)際通行的一般準(zhǔn)則，明確制定關(guān)于透明的投資程序、與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和環(huán)境責(zé)任準(zhǔn)則的一致性、債務(wù)可持續(xù)性、國(guó)際仲裁、人口安置、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的相關(guān)行為準(zhǔn)則，倒逼企業(yè)自覺(jué)學(xué)習(xí)和遵守國(guó)際通行規(guī)則，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保、就業(yè)提供、扶貧開(kāi)發(fā)、教育等方面的社會(huì)責(zé)任。

（三）創(chuàng)新項(xiàng)目合作模式，規(guī)避當(dāng)?shù)貍鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)

充分考慮項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入能力和項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的營(yíng)利能力，將債務(wù)可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)置為債務(wù)紅線(xiàn)。借鑒日本交通企業(yè)集團(tuán)在公共基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)中的綜合商業(yè)模式，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)為項(xiàng)目所在國(guó)提供緩解債務(wù)壓力的綜合方案，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)完成移交后項(xiàng)目所在國(guó)的自我造血式發(fā)展。同時(shí)也應(yīng)對(duì)債務(wù)持開(kāi)放包容態(tài)度，積極采取延期支付、引入新貸款者、綜合商業(yè)開(kāi)發(fā)等多種方式，慎重實(shí)施項(xiàng)目債轉(zhuǎn)股方案，以免被冠以“新殖民主義、資源掠奪”之名授人以柄。

（四）提升我國(guó)媒體機(jī)構(gòu)對(duì)外宣傳的感召力和影響力

強(qiáng)化中國(guó)媒體與境外當(dāng)?shù)孛襟w在項(xiàng)目合作、人員交流、資源共享等方面的合作，支持“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家和地區(qū)新聞媒體建設(shè)，提升中國(guó)媒體多語(yǔ)種傳播的深度與廣度，提升項(xiàng)目建設(shè)信息發(fā)布的及時(shí)性、透明性，鼓勵(lì)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家媒體選用中國(guó)稿件。在內(nèi)容報(bào)道上，要更多從人性、情感與普世價(jià)值領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)“一帶一路”的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行傳播，超越意識(shí)形態(tài)和政治體制的藩籬。借助開(kāi)展與英、法等國(guó)第三方市場(chǎng)合作引進(jìn)相關(guān)新聞媒體，增強(qiáng)境外媒體參與“一帶一路”項(xiàng)目宣傳的主動(dòng)性和積極性，提升對(duì)中國(guó)“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)報(bào)道的透明度與客觀性。

（五）建立“一帶一路”政治敏感地區(qū)外交部聯(lián)合會(huì)簽審批機(jī)制

目前我國(guó)企業(yè)境外投資項(xiàng)目建設(shè)的管理部門(mén)主要涉及國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局、國(guó)資委四個(gè)部門(mén)?，F(xiàn)有企業(yè)境外投資項(xiàng)目審批機(jī)制過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素，缺乏政治因素的考量把控。因此，建議在“一帶一路”地緣政治風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的項(xiàng)目投資，將外交部作為管理部門(mén)納入審批流程，建立與其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)聯(lián)合會(huì)簽審批機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)境外項(xiàng)目投資的政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，形成綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治和外交等因素的可行性評(píng)價(jià)體系，避免由于忽視地緣政治和外交因素而帶來(lái)的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（高國(guó)力，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)地所所長(zhǎng)、研究員。申現(xiàn)杰，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所助理研究員）