張澄瑤, 劉光哲*, 康 健，朱容靜

(1.西北農(nóng)林科技大學林學院，陜西 楊凌 712100；2.榆林市榆陽區(qū)綠化辦公室，陜西 榆林 719000)

過去幾年間，PPP(Public Private Partnership)模式，即政府和社會資本合作模式得到了業(yè)界、政府部門和學術界的廣泛關注，大量采用PPP模式的項目獲批。2017年11月，財政部辦公廳發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，這是PPP模式廣泛運用以來最為嚴厲的監(jiān)管政策。2018年2月，公示第四批PPP示范項目合計356個，涉及投資額7 588億元[1]。較前一批次，第四批示范項目入選數(shù)量減少120個，入選投資額減少4 120億元。面對自推廣以來最大力度的違規(guī)項目清理整改舉措，PPP模式發(fā)展遇冷。

PPP模式最初多作為融資手段大量應用于基礎設施建設，相較于完全由公共部門提供服務的傳統(tǒng)模式有很多優(yōu)點，比如更合理的風險管理、更低的生命周期成本、更方便的合同管理、更具創(chuàng)新的公共服務、更高效的項目管理等[2]，經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，成果豐碩的同時也存在很多問題。我國PPP模式的實踐與研究是相互發(fā)展，相互促進的關系。本文力圖通過大量的文獻研究分析，回顧我國PPP模式發(fā)展歷程，并結合我國現(xiàn)行的PPP項目開展內(nèi)容，分析說明林業(yè)PPP模式的特點和面臨的困難。

1 PPP模式發(fā)展歷程

1.1 國外PPP模式發(fā)展概況

關于PPP模式的起源，一般認為，可追溯至近代歐洲的收費公路建設計劃和社會資本參與供水制度[3]。這種在政府部門和社會資本之間形成的交易關系是PPP模式的雛形。但直到20世紀70年代，歐美各國為了緩解經(jīng)濟蕭條影響下的財政支出壓力，積極引入社會資本參與基礎設施建設和運營，PPP模式才開始受到廣泛關注。1984年，時任土耳其總理的圖爾古特·厄扎爾首次提出BOT(build-operate-transfer，即建設—運營—移交)的概念并以該模式建設了阿科伊核電廠，后被多國效仿。自20世紀90年代，PPP模式廣泛適用于世界各地的公共管理領域。

英國是最早采用PPP模式的國家，也是至今對PPP模式運用較為成熟的國家之一[4]。PPP模式在英國的發(fā)展大致可分為PF1(Private Finance Initiative，即私人主動融資)階段和PF2階段，涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生、娛樂文化、教育和國防等諸多領域。PPP項目整體運營期限較長，主要集中在20～30 a之間，占比為81.45%[5]，有的項目長達50 a。

加拿大各級政府對PPP模式的重視程度較高且支持力度很大，法律體系較為完善，組建了專門的PPP管理機構，支持和推動PPP模式的發(fā)展[6]。PPP項目推進有力，運作規(guī)范，各級采購部門經(jīng)驗豐富，服務效率和交易成本優(yōu)勢顯著。

在大多數(shù)發(fā)達資本主義國家，PPP模式主要應用于基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲PPP市場最為發(fā)達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達國家PPP項目的管理水平較高。

由于各國和各部門對PPP模式?jīng)]有統(tǒng)一定義和標準，存在多個PPP模式的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，很難估計PPP項目的總價值。僅以基礎設施為例，1985—2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中歐洲大約占45.6%，亞洲和澳大利亞占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%，美國和加拿大分別占8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)占4.1%[7]。

1.2 我國PPP模式發(fā)展概況

中國PPP模式的發(fā)展相對于西方國家起步較晚，一般認為我國的BOT模式始于1984年香港和合實業(yè)公司(Hopewell)聯(lián)合中國投資發(fā)展公司共同發(fā)起的深圳沙角B電廠項目[8]。而1995年左右由國家計委主導、吸引外資參建的廣西來賓B電廠被認為是真正BOT落地我國的第一個項目。

截至目前，中國已經(jīng)出現(xiàn)了PPP模式發(fā)展的兩波高峰：一是20世紀90年代中后期外資涌入?yún)⑴c基礎設施建設的一波浪潮；另一是2002年以后，建設部推行市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度改革(頒布了建設部126號令)涌現(xiàn)的大量PPP項目。結合中國PPP模式的發(fā)展情況，PPP模式發(fā)展可分為五個階段(表1)，即探索階段、試點階段、推廣階段、調整階段和普及階段。

我國PPP模式經(jīng)過35 a的發(fā)展，參與社會資本類型多樣，從外資企業(yè)、國有企業(yè)到大量民營資本，銀行、信托機構、保險企業(yè)等金融機構發(fā)揮的作用日益顯著[9]。與此同時，PPP模式越來越受到各級政府部門的重視，并成為全面深化改革的重要組成部分。從最初作為引進外資的新型融資工具逐步拓寬內(nèi)涵，應用的組織形式豐富多樣，更加注重公平和效益的兼容提升。通過政府和社會資本的合作形成新型管理體制，為更好地提供公共產(chǎn)品和服務、更快地完善公共基礎設施建設和促進社會發(fā)展提供新思路。

2 PPP模式的概念

PPP模式作為有別于傳統(tǒng)意義上政府負責的公共產(chǎn)品和服務供給方式，不僅僅單純引進私人資本，而是綜合性的公共事業(yè)市場化方案[10]。PPP模式的組織形式和締結方案等由于實際情況差異呈現(xiàn)多樣化，其含義也因此而異，不同國家和機構對PPP給出了不同的定義。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署為PPP做出定義：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可達到比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時，項目的責任和融資風險并非完全由私營部門承擔，而是由參與合作的各方共同承擔[11]。

表1 我國PPP模式發(fā)展階段

聯(lián)合國訓練研究所認為，PPP涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復雜問題。PPP包含有兩層含義，其一為滿足公共物品需要而建立的公共和私營倡導者之間的各種合作關系；其二是為滿足公共物品的需要，公共部門和私營部門建立伙伴關系，推進大型公共項目的實施[12]。

歐盟委員會認為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共產(chǎn)品或服務。泛指公共部門與私營機構合作提供公共服務或公用設施的各種模式[13]。

美國PPP國家委員會指出，PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共物品提供方式，其充分利用私營資源進行設計、建設、投資、經(jīng)營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求[14]。

英國定義公私伙伴關系(PPPs)是公共和私營部門聯(lián)合工作的典型安排。從最廣泛的意義上講，公私合作可以涵蓋公共和私營部門之間的所有類型的合作，以提供政策、服務和基礎設施。在提供公共服務涉及私營部門對基礎設施的投資的情況下，PPP最常見的形式是私人融資舉措[15]。

我國對PPP的認識和理解通常借鑒外國的理論和實踐經(jīng)驗，國內(nèi)學者對PPP的理解也各有不同。有學者或強調PPP是在基礎設施建設中通過正式協(xié)議建立起來的一種長期公私合作伙伴關系[16]；或認為PPP是基于這種伙伴關系的一種運行機制[17]；或將PPP解釋為公私合作的融資模式[18]。也有學者認為PPP就是企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營權，提供傳統(tǒng)上由政府負責的基礎設施公用事業(yè)的建設與服務方式[19]。多數(shù)學者贊同PPP具有兩層含義：廣義 PPP 泛指公共部門與私人部門為提供公共服務所建立的合作關系和各種制度安排[20]；狹義PPP特指BOT、DBFO (design-build-finance-operate，即設計—建設—融資—運營)等一系列項目融資方式或政府部門以合同授權私營部門，明確雙方權利義務關系，更強調公共部門在項目中的產(chǎn)權(股份)，以及與私人部門的風險分擔和利益共享[21]。

通過國內(nèi)外機構和學者對PPP的定義對比可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式由于其形式多樣概念各有側重，但均強調了是由政府和非政府資本方之間就某一領域具體項目達成的合作機制，并向公眾提供服務或產(chǎn)品。國外機構部門多定義PPP是一種公共部門和私人部門間建立的合作伙伴關系，其涵蓋范圍大、合作領域豐富、開展形式多樣，體現(xiàn)出PPP模式包容開放的特性，即強調PPP的廣義含義。國內(nèi)學者更注重研究PPP是一種應用于基礎設施建設的融資層面的運作模式，即強調PPP的狹義含義。

因廣義上的PPP模式范圍模糊，不足以確定論文具體的研究范圍；并且在中國PPP模式的應用以BOT、特許經(jīng)營等不同運作模式為主。因此，本研究以PPP模式的狹義定義作為標準，即政府和社會資本合作模式是在基礎設計及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建議、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化[22]。PPP模式具體分類還包括但不限于特許經(jīng)營、委托運營、管理合同、BT(build-transfer，即建設—移交)、BOT、BOO(build-own-operate，即建設—擁有—運營)、BOOT(build-own-operate-transfer，即建設—擁有—運營—移交)、TOT(transfer-operate-transfer，即移交—運營—移交)、ROT(renovate-operate-transfer，即重構—運營—移交)、PFI(Private Finance Initiative，即民間主動融資)等。

3 基于國內(nèi)PPP模式文獻的研究分析

3.1 國內(nèi)文獻篩選

對學術期刊發(fā)表的文獻進行研究分析是了解某一領域最新動態(tài)和發(fā)展趨勢的有效途徑和方法。由于研究人員均傾向于將自己的科研成果以論文的形式發(fā)布于學術期刊，文獻的統(tǒng)計分析結果可以反映目前PPP模式的研究現(xiàn)狀，進而判斷出研究趨勢。

依據(jù)CNKI中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫文獻，檢索1990年1月1日到2017年12月31日，在基礎科學、工程科技Ⅰ輯、工程科技Ⅱ輯、農(nóng)業(yè)科技、社會科學Ⅰ輯、社會科學Ⅱ輯和經(jīng)濟與管理科學范圍內(nèi)，以關鍵詞為條件，檢索了“PPP或BT或BOT或BOOT或BOO或TOT或ROT或PFI或政府和社會資本合作模式或委托運營或管理合同或特許經(jīng)營”。全部模糊匹配，支持中英文擴展，跨庫選擇“期刊”、“博士”、“碩士”進行檢索，共檢索到文獻35 899篇，刪去與PPP內(nèi)容不相關的文獻，最終篩選得18 421篇文獻。

3.2 文獻分析

3.2.1 按時間序列分析 將符合要求的文獻按照時間順序整理在Excel表格中，獲得CNKI中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫中按年度收錄的與PPP相關的文獻情況(圖1)。

圖1 1990—2017年CNKI數(shù)據(jù)庫中PPP文獻年度數(shù)量變化

如圖1所示，在2014年以后，我國PPP模式的研究論文從1992年的1篇，增加到2017年的2 624篇。其原因是由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府債務問題突出，在財稅改革和投融資體制改革的背景下，公共事業(yè)領域資金缺口繼續(xù)增大，單純依靠財政撥款和銀行貸款的項目資金籌措方式已經(jīng)不能滿足發(fā)展的需要。同時國家發(fā)展和改革委員會、財政部等政府部門先后發(fā)布《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》《政府和社會資本合作項目通用合同指南》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合

作模式的指導意見》等，對PPP模式的發(fā)展提供了一定的法律規(guī)范，推動各類PPP項目蓬勃發(fā)展，相應的研究也逐步增多。

3.2.2 按照內(nèi)容分類分析 近些年來，由于PPP模式的研究興趣在不斷增加。比如中國 BOT 項目中的界面管理[23]、PPP 項目的人際關系管理[24]、PPP 項目的關系管理[25]以及 PPP 項目的關鍵成功因素[26]等等。YongjianKe等學者將 PPP 文獻的研究內(nèi)容分為七類：投資環(huán)境、采購、經(jīng)濟生存能力、財務計劃、風險管理、治理和綜合研究[27]。

本論文為了更好的比較我國PPP模式實踐與研究之間的聯(lián)系，對PPP模式相關研究文獻，按照行業(yè)類別進行分類(表2)，可以看出在市政工程、交通運輸、環(huán)境保護和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)方面實施PPP項目明顯多于農(nóng)業(yè)和林業(yè)項目。圖3顯示PPP項目數(shù)量和相關研究數(shù)量呈現(xiàn)明顯一致性，PPP項目數(shù)量多的行業(yè)，相關研究文獻也相對多。進一步說明，加強農(nóng)業(yè)和林業(yè)PPP項目研究的重要性和迫切性。

按行業(yè)類別分類得出的文獻篇數(shù)匯總不等于已獲取篩選得到的PPP模式研究文獻總數(shù)。

表2 中國PPP模式研究文獻分類

注：其他行業(yè)因指代不明，沒有相對應的PPP模式研究文獻。

圖2 全國PPP項目個數(shù)行業(yè)分布與研究文獻數(shù)量關系

3.2.3 農(nóng)林業(yè)專題分析 按照時間順序把農(nóng)林業(yè)PPP項目文獻整理在Excel表格中，獲得CNKI中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫中按年度收錄的與 PPP 相關的文獻情況(圖3)。圖3所示，2014年以后，農(nóng)林業(yè)與PPP模式相關的研究文獻數(shù)量翻倍增加，與總體PPP模式研究文獻變化趨勢一致。究其原因，除了共性政策原因外，還與2015年發(fā)布《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，同年將生態(tài)文明建設首度寫入國家五年規(guī)劃等有關。生態(tài)文明建設的需要，使得我們比以往任何時候都注重農(nóng)林業(yè)的健康有序發(fā)展，林業(yè)行業(yè)PPP模式項目增多，投資規(guī)模擴大，使得相關研究更具有現(xiàn)實意義和緊迫性。

圖3 1990—2017年CNKI數(shù)據(jù)庫中農(nóng)林業(yè)專題PPP文獻年度數(shù)量變化

4 農(nóng)林PPP入庫項目現(xiàn)狀分析

4.1 農(nóng)林業(yè)PPP入庫項目少

據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)，截止2018年2月28日，全國各地共有7 381個PPP項目納入全國PPP綜合信息平臺項目管理庫，入庫項目總金額約11.36萬億元[28]，涵蓋能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、市政工程、政府基礎設施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、社會保障等19個行業(yè)。各行業(yè)PPP項目數(shù)量如表2，其中市政建設、交通運輸和環(huán)境保護類項目占據(jù)前三，而農(nóng)業(yè)和林業(yè)項目分別只有60和23項，分別僅占入庫項目總數(shù)的0.8%和0.3%。

4.2 PPP項目具有顯著的區(qū)域性特點

比較青海、陜西、山東、江蘇四省份的PPP項目數(shù)量，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)PPP項目數(shù)量和資金規(guī)模都遠遠大于西部地區(qū)(表3)，東西差異明顯。雖然，農(nóng)林業(yè)PPP項目總體占比小，但東部地區(qū)仍優(yōu)于西部地區(qū)。

表3 青海、陜西、山東、江蘇等四省PPP項目行業(yè)分布

4.3 林業(yè)PPP入庫項目分布集中，執(zhí)行率低，覆蓋面小

目前我國PPP入庫項目中，林業(yè)行業(yè)總計24個，僅集中分布在七個省份，且只有25%的項目處于執(zhí)行階段，項目類型具體包括了國家儲備林質量精準提升工程、綠化工程、生態(tài)保護、園區(qū)(植物園、濕地公園等)建設、國家森林城市、生態(tài)恢復六大類(圖4)。

4.4 PPP模式的頂層設計亟待完善

林業(yè)領域的森林旅游、森林康養(yǎng)等項目因預期投資回報較好，在發(fā)展過程中正自覺自發(fā)地逐漸向PPP模式靠攏。由于林業(yè)和生態(tài)建設領域的項目往往具有前期投入大、生命周期長、投資回報率不高等特點，且由于我國土地制度、生態(tài)環(huán)境的公益權屬性、風險承擔的不確定性等原因，亟待完善特殊領域的政府和社會資本合作協(xié)議或框架，出臺適宜的具有可操作性的標準，以便對林業(yè)PPP項目進行全生命周期的管理。例如建立完善PPP模式合同文本、操作規(guī)程、風險承擔機制、投資與回報制度等，規(guī)范林業(yè)和生態(tài)建設項目PPP模式和建立樣板項目，具有重要的示范引領的意義。

圖4 林業(yè)PPP入庫項目分布省份、所處階段以及類型

5 結論

(1)通過CNKI數(shù)據(jù)庫中的18 421篇文獻篩選分析，結果顯示自進入新世紀，PPP相關研究開始增加。全國PPP項目劇增，從中央到地方，從政府到社會資本，均積極參與PPP項目建設。這與國家財稅改革和投融資體制改革及相應政策頒布密切相關。然而，伴隨地方債務問題中的融資困難、新型城鎮(zhèn)化、“一帶一路”等國家重點戰(zhàn)略項目的推進，PPP模式在經(jīng)歷規(guī)范調整之后，仍有廣闊的發(fā)展前景，PPP模式仍將是未來的研究熱點之一。

(2)PPP項目數(shù)量和對應研究文獻數(shù)量變化呈現(xiàn)一致性，項目數(shù)量和文獻數(shù)量主要集中于市政工程、交通運輸、環(huán)境保護和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)方面。且全國范圍看，實施的PPP項目數(shù)量呈現(xiàn)東部多于西部趨勢。

(3)生命周期長、投資回報率不高、風險承擔不確定性高的林業(yè)領域，PPP項目數(shù)量和研究都比較少，急需從合同文本、操作規(guī)程、風險承擔機制、投資與回報制度等方面規(guī)范和完善林業(yè)PPP項目建設。

(4)PPP模式應用于農(nóng)林業(yè)是可行的，且和傳統(tǒng)的以政府公共部門為生態(tài)建設主體相對比，社會資本的效率更高，生態(tài)建設成效顯著，多個利益相關方參與性強，但目前缺乏深度的研究成果。