■ 賈廣葆

一、積極調(diào)整土地政策，支持城市商業(yè)生活服務(wù)業(yè)發(fā)展

土地政策的調(diào)整，對我國城市餐飲、農(nóng)貿(mào)、生鮮等生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有一定的促進作用。當(dāng)前，應(yīng)著重抓好以下三方面：

一是生活服務(wù)業(yè)用地規(guī)劃、指標(biāo)要有一定的優(yōu)先和傾斜。先天不足就要靠后天補養(yǎng)，在獲得土地資源方面，我國一些城市生活服務(wù)業(yè)明顯處于劣勢，許多城市新開發(fā)建設(shè)的小區(qū)小餐館、小吃店、便民商鋪、農(nóng)貿(mào)市場、生鮮市場等方便居民生活的服務(wù)業(yè)設(shè)施供地規(guī)劃不到位、分布不均衡，以至于一些城市土地性質(zhì)為居住、規(guī)劃性質(zhì)為住宅的底層房屋被“住改商”，違反規(guī)定開設(shè)小餐飲、菜市場等服務(wù)業(yè)。這就要求在生活服務(wù)業(yè)獲得土地資源上，需要更多實質(zhì)性、可操作性的優(yōu)先傾斜支持政策，具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，在土地總體規(guī)劃上，要有更大比例的土地資源用于生活服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，尤其是亟待需要大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)一些新興發(fā)展中型城市。另一方面，在建設(shè)用地指標(biāo)安排上，有限考慮大、中型生活服務(wù)項目，重點優(yōu)先安排新建住宅小區(qū)底層小餐館、小吃店、農(nóng)貿(mào)市場、生鮮市場、菜市場等開發(fā)到哪里，這些小店小鋪就分布到哪里。

二是土地用途定性政策上，要有一定靈活性和前瞻性。面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)融合的趨勢和我國一些新型城市餐飲、農(nóng)貿(mào)市場、蔬菜市場等生活服務(wù)業(yè)在價格、分布、業(yè)態(tài)等方面顯著落后于一些經(jīng)濟發(fā)達和老城市，決定了我國一些新興發(fā)展城市現(xiàn)有土地用途定性政策要有一定的靈活性和前瞻性，大刀闊斧的進行調(diào)整：一方面，做好建設(shè)用地的分類，明確住宅、非住宅用地規(guī)模之間的比例，而非住宅的產(chǎn)業(yè)用地，具體用于何種產(chǎn)業(yè)，主要服從市場選擇。土地所有者的選擇和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的約束。另一方面，在當(dāng)前，需要大力推進生活服務(wù)業(yè)發(fā)展，在生活服務(wù)業(yè)需要重點適度增加一些新建住宅小區(qū)的生活服務(wù)業(yè)土地用途，規(guī)劃明確新建住宅小區(qū)一些底層作為生活服務(wù)業(yè)用地范圍，并在規(guī)劃詳規(guī)條件中，一一注明，以增加住宅小區(qū)小餐飲、小吃店、生鮮市場、農(nóng)貿(mào)市場、蔬菜市場、便民小店等生活服務(wù)業(yè)門面用地，杜絕住宅小區(qū)“住改商”現(xiàn)象。

三是土地供應(yīng)調(diào)控上，要不斷優(yōu)化，優(yōu)先保障生活服務(wù)業(yè)發(fā)展用地需求。為了解決生活服務(wù)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)“爭地”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)在合理配置土地資源的基礎(chǔ)上，完善政府有形之手，綜合選用土地規(guī)劃、年度計劃等調(diào)控手段，不斷優(yōu)化、優(yōu)先保障和支持生活服務(wù)業(yè)發(fā)展用地需求。一方面，在土地利用總體規(guī)劃中，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃生活服務(wù)業(yè)用地，合理、規(guī)范確定生活服務(wù)業(yè)用地的規(guī)模、布局和范圍，為城市各區(qū)域、各住宅小區(qū)板塊生活服務(wù)業(yè)加快發(fā)展預(yù)留出用地空間。另一方面，在分配和下達新增建設(shè)用地指標(biāo)時，應(yīng)對生活服務(wù)業(yè)用地指標(biāo)予以單列，并具體落實到每個地產(chǎn)項目住宅小區(qū)建筑容積率內(nèi)，確保新增建設(shè)用地指標(biāo)能及時、具體轉(zhuǎn)化為生活服務(wù)業(yè)項目用地。

二、進一步完善土地出讓制度，積極探索生活服務(wù)業(yè)用地定向招拍掛供應(yīng)政策

一是餐飲、農(nóng)貿(mào)、蔬菜市場、生鮮店、零售、便利店、娛樂、健身、休閑等為主要的商業(yè)地產(chǎn)業(yè)態(tài)用地出讓制度，既不同于單一工業(yè)土地出讓制度，也不同于住宅用地出讓制度；既不能為了吸引資金，“低價”或“零地價”供應(yīng)土地，也不能競標(biāo)“價高者得”，拍出“天價”土地。

二是應(yīng)積極探索按商業(yè)地產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)各種類型（如包括各種餐飲類、農(nóng)貿(mào)生鮮蔬菜市場類、洗浴理發(fā)日用百貨生活類、各種生活業(yè)態(tài)的便利店）用地定向招拍掛供應(yīng)政策，采取不同于工業(yè)用地、住宅用地一次繳清40年、70年土地出讓金政策，推行商業(yè)地產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)用地年租制（按年收取土地出讓金）等差別化供地政策，并在生活服務(wù)業(yè)用地年租金上給予適當(dāng)優(yōu)惠，比如第一年免土地租金，第二年免50%土地租金，不斷降低服務(wù)業(yè)發(fā)展的投入成本。

三是鼓勵經(jīng)營者買房或者租房進行生活服務(wù)業(yè)經(jīng)營，降低服務(wù)業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營成本，從土地的成本、土地年租金制實行、經(jīng)營成本三方入手，加上稅費等其它優(yōu)惠，生活服務(wù)業(yè)的總體成本將大大降低，將有效改變城市餐飲、蔬菜等關(guān)系居民生活的生活服務(wù)業(yè)銷售價格也將隨之降低，居民生活成本、生活質(zhì)量將大為改觀。

四是在土地出讓過程中，根據(jù)企業(yè)性質(zhì)和企業(yè)、經(jīng)營者生命周期特征，采取以租賃方式的土地供應(yīng)，以降低服務(wù)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險和運行成本，同時，研究制定商業(yè)生活服務(wù)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟激勵措施，如對相關(guān)契稅進行適當(dāng)減免，以緩解服務(wù)業(yè)運行初期的投入成本。

信息不對稱指信息相關(guān)的雙方對信息的獲取不均衡、不對稱。即市場交易中交易雙方有人獲得有人未獲得信息的差異。信息不對稱理論包括信息質(zhì)量不對稱、信息失真、信息動態(tài)不完全等三方面含義[1]。信息質(zhì)量不對稱指信息在質(zhì)和量上的不對等。信息失真和信息動態(tài)不完全則是由于傳送機制不完善或者信息源不確定引起的信息質(zhì)量問題和信息不全。信息不對稱使交易雙方不能公平公正的進行競爭，導(dǎo)致市場上出現(xiàn)一些投機倒把人員，也在一定程度上加大了工程項目的成本和風(fēng)險。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)存量土地用途變性處置政策，建立完善存量低效用地盤活支持保障生活服務(wù)業(yè)用地的政策體系

借鑒上海、廣州“三舊”改造的成功經(jīng)驗，創(chuàng)新城市存量土地用途變性處置政策，在存量土地利用開發(fā)建設(shè)生活服務(wù)業(yè)設(shè)施上，大膽創(chuàng)新、勇于突破。

一是對低效利用國有建設(shè)用地開發(fā)涉及存量建設(shè)用地用途變性為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)允許土地使用權(quán)人以補辦出讓、補交出讓金的方式或國有土地租賃的方式依法程序辦理相關(guān)用地性質(zhì)變更手續(xù)。但不得進行分割銷售、分割轉(zhuǎn)讓或分割辦理土地、房屋權(quán)證。

二是鼓勵企業(yè)、單位、原劃撥土地的土地使用權(quán)人，對低效土地、空余土地、閑置廠房進行改造，在保持建設(shè)用地使用權(quán)人不變、土地登記用途不變、建筑物不變的前提下，通過征收土地年租金的形式臨時改變?yōu)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)功能使用，開辦農(nóng)貿(mào)市場、生鮮果品市場、蔬菜批發(fā)市場、日用品綜合市場、小吃“一條街”等。

三是允許各市場主體或擁有資金的自然人，在不涉及土地用途性質(zhì)改變及從事房地產(chǎn)開發(fā)的前提下，通過土地使用權(quán)收購或聯(lián)營或合作或入股或重組或股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，經(jīng)依法變更土地登記后，以新的土地使用權(quán)人為主體申請組織開辦各種類型的生活服務(wù)業(yè)設(shè)施。

四是提倡城市周邊適合開辦農(nóng)貿(mào)、蔬菜、果品等市場的工業(yè)企業(yè)對原工業(yè)用地或閑置廠房、倉庫進行改造，分別發(fā)展大、中型生活服務(wù)業(yè)基地或批發(fā)市場，用地性質(zhì)仍柯保持工業(yè)用地性質(zhì)不變，不另行增收土地價款。

五是廣泛利用城市拆遷后仍未開發(fā)或資金斷裂推遲開發(fā)或辦各種許可證待開發(fā)的空余土地，可加蓋活動板房等臨時建筑，開辦各種形式的方便居民生活的小餐飲、小吃店等服務(wù)業(yè)。

六是在符合城市交通、衛(wèi)生的前提下，利用社區(qū)馬路周邊、廣場等，開辦早市、夜市，街道、城建、工商免收場地費、管理費、衛(wèi)生費，進一步活躍市場，降低經(jīng)營成本，讓利、惠利于廣大居民。

七是探索大、中型住宅小區(qū)周邊集體土地上，在保證集體土地性質(zhì)不變、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益不受損的前提下，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，或租用或合作或入股，開辦各種類型的大、中、小型商業(yè)服務(wù)業(yè)，按年或一次性繳納土地租金。

八是進一步盤活存量，充分利用城市城區(qū)區(qū)域內(nèi)老廠房、老倉庫、老舊住宅、老大樓、老建筑以及存量工業(yè)倉庫，通過轉(zhuǎn)型、合作、改造二次開發(fā)等方式，建設(shè)一些市場需求、居民需要的商業(yè)生活服務(wù)業(yè)功能載體，推動全國商業(yè)生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

四、房屋管理上，充分發(fā)揮直管、自管公有住房和私人產(chǎn)權(quán)房在發(fā)展生活服務(wù)業(yè)方面的作用

城市發(fā)展生活服務(wù)業(yè)設(shè)施，開設(shè)各類大大小小、方便居民生活的農(nóng)貿(mào)、生鮮、果品、蔬菜、日用品市場以及小餐飲、小吃店、便民店等，離不開直管、自管以及私房的參與支持，而發(fā)揮這些房屋的作用，改革、創(chuàng)新現(xiàn)有房屋管理、經(jīng)營機制和制度，尤其重要。

一是把直管、自管公有住房納入城市住房保障系統(tǒng)，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理，有利于保障住戶權(quán)益、有利于公有住房保值增值、有利于生活服務(wù)業(yè)設(shè)施的開展。由于公有住房具備同政策性住房一樣，都是劃撥土地興建的住房，卻帶有明顯的政策性、福利性特征：實行低租金，保障低收入家庭居??；都是為了國有、單位資金保值增值，保持住房質(zhì)量的需要。因此，把公有住房統(tǒng)一納入住房保障系統(tǒng)，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一養(yǎng)護，有利于老舊住宅置換、收購、合作、回租，最大限度利用老舊公有住房，開展商業(yè)生活服務(wù)業(yè)設(shè)施，合理確定租金和經(jīng)營者的收益，降低經(jīng)營成本，惠及廣大居民。

二是在住戶自愿的基礎(chǔ)上，對適合開辦小餐飲、小吃店、便民店等生活服務(wù)業(yè)設(shè)施，采取以下幾種方式：（1）采取協(xié)議置換：按同類區(qū)域、同類性質(zhì)，參照原面積、戶型、樓層、朝向等房屋調(diào)劑因素予以置換，選擇不同類區(qū)域、不同樓層的，按市場價給予面積補差或貨幣化補償。（2）采取貨幣收購：由公房管理單位對擬收購的房屋委托第三方機構(gòu)進行房屋評估，按市場價格一次性支付補償費，補償標(biāo)準(zhǔn)一般略高于同區(qū)域房屋征收標(biāo)準(zhǔn)。（3）采取回租方式：公有住房出租給第三人居住的，由房管部門根據(jù)實際出資回租房屋并簽訂協(xié)議。協(xié)議租用年限雙方協(xié)商，一般不低于10年；公有住房出租他人或自己開辦商業(yè)經(jīng)營的，按協(xié)議約定，在收取原居住租金后，再收取一定比例的協(xié)議租金。（4）采取合作聯(lián)合：房屋管理部門，使用權(quán)利人住房共同合作，將房屋出租他人進行生活服務(wù)業(yè)的，三方協(xié)議確定經(jīng)營利潤分成比例。

三是加強公有房屋管理。按照住房建設(shè)部城市公有房屋管理有關(guān)規(guī)定，承租人有下列情形之一的，出租人有權(quán)終止租賃合同，收回公有房屋，并可索賠損失：

1.擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、交換和改變用途的；2.損壞房屋結(jié)構(gòu)和設(shè)施的；3.無正當(dāng)理由拖欠租金累計六個月以上的；4.無正當(dāng)理由閑置房屋六個月以上的；5.利用房屋進行違法活動，損害公共利益的；6.租賃期滿未簽訂租賃合同的；7.其他違反房地產(chǎn)管理規(guī)定，妨礙公有房屋租賃合同正常履行的。

出租人收回公有房屋應(yīng)向承租人發(fā)出期限騰退房屋通知書，逾期不騰退的，按侵占公有房屋處理。

公有房屋收回的，適合開辦商業(yè)生活服務(wù)業(yè)的，優(yōu)先提供，可由市場公開招標(biāo)，確定適合的租金，限定最高租金，大力減少經(jīng)營者經(jīng)營成本。

四是對已確定的老舊直管、自管住房進行統(tǒng)一整治、統(tǒng)一改造，其中直管公房整治改造資金，由市財政統(tǒng)一全額撥付；自管公房整治改造資金由區(qū)級財政按實際發(fā)生款項支付?，其余部分由單位支付；私有老舊住房整治改造資金，由區(qū)級財政按實際發(fā)生款項支付?，其余由私房個人支付。在老舊住房整治改造基礎(chǔ)上，精心選擇適合開辦商業(yè)生活服務(wù)經(jīng)營店鋪的房屋，以進一步降低房管部門及經(jīng)營者的前期投入，減少經(jīng)營者支付成本，進一步活躍市場，方便群眾，惠及居民。

五是充分利用各城市星羅密布的直管、自管公房和私房，開辦各種特色、方便群眾、穿插于樓宇和道路之間，酒店賓館與停車場周邊、行進于地鐵口公交站與廣場交通要道邊，或拐角或停留或辦事都能遇到或大或小、或“土”或“洋”的各式各類便利店，使便利店這種多功能、多用途的新興業(yè)態(tài)的觸角伸進城市、鄉(xiāng)村的大街小巷，深入群眾日常生活點滴，伸到人們內(nèi)心深處，真正扎根于所在城市，讓公有房屋和私房發(fā)揮更大的作用。