■ 王 領 婁智永

2017年6月13日，河南省開封市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）在全省18個地級市中率先掛牌成立。一亮相就驚艷省內外。

體制機制

環(huán)保、交通、應急等部分工作納入城管

學習借鑒各地城市管理和綜合執(zhí)法先進經驗，開封市委、市政府確定了“大城管格局、大系統(tǒng)整合、大體系管理”的改革思路。

開封市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）編制45名。其主要職責是：市政公用設施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；以及與城市管理密切相關、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作；集中行使住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權及相應的行政強制措施，環(huán)境保護管理方面、工商管理方面、交通管理方面、水務管理方面、食品藥品監(jiān)管方面部分行政處罰權及相應的行政強制措施。

開封市城市管理執(zhí)法支隊受市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）委托，具體承擔全市城市執(zhí)法工作的指導、監(jiān)督、考核，跨區(qū)域及重大復雜違法違規(guī)案件的查處，市區(qū)機動車、非機動車停車場的規(guī)劃實施、建設管理和停車秩序的管理等工作。

中央電視臺第一頻道政論專題片《依法行政》曾介紹該市城市執(zhí)法體制改革情況，得到上級領導的積極評價。在后來的全國片區(qū)會和全省現場會上，該局被當作典型作了經驗交流，為河南省的城市執(zhí)法體制改革工作起到了樣板和表率作用。

“三個必須整合”

“三個必須整合”的原則，即：屬于城市管理規(guī)定職責范圍內的事權必須整合；涉及城市管理事權交叉、職責不清、推諉扯皮的事項必須整合；以往無人管理、管理效果差以及群眾反映強烈的城市管理事項必須整合。建立了市委書記掛帥，市長牽頭，常務副市長、分管領導負責的工作推進機制。先后召開市委常委會、市委深改領導小組會、市政府常務會、市長議事會等，專題研究城市執(zhí)法體制改革的難點和重點，明確凡是確定劃轉整合的事項，該調用的人員，該征用的場地，該劃轉的編制，各級各部門一律不打折扣、不搞變通，毫不動搖地貫徹執(zhí)行。

該市將住建領域全部及環(huán)保、工商、公安交通、食藥監(jiān)、水務等方面的部分行政處罰權及相關的行政強制措施，統(tǒng)一整合到市城市管理綜合執(zhí)法局，相對應的執(zhí)法力量一并劃轉，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，有效整合執(zhí)法資源。

對區(qū)城管局實行雙重管理

開封市對區(qū)城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）實行“以區(qū)為主，雙重管理”，領導班子由市城市管理局與區(qū)政府共同考核，其主要領導的任命需征得市城市管理局同意；對城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)實行派駐，設立開封市城市綜合執(zhí)法局城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)分局。同時，將開封市城管監(jiān)察支隊、城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察支隊、住房和建設監(jiān)察隊三支正科級事業(yè)單位執(zhí)法編制和人員進行整合，成立開封市城市管理執(zhí)法支隊，確定為副縣級參公單位，對符合條件人員身份全部轉為參公管理。市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）相應調增機關行政編制10名和領導職數1名，增設執(zhí)法協(xié)調科、監(jiān)督考核科，同時成立正科級參公管理的停車場管理辦公室。

強化力量保障

開封市及各縣按照城市常駐人口萬分之六的比例標準配備城市管理執(zhí)法人員。市級按不低于1∶1、 區(qū)級按不低于1∶1.5的比例配備協(xié)管人員，執(zhí)法人員服裝及設備費用由市財政統(tǒng)一承擔。自執(zhí)法體制改革以來，新增人員1244人，其中正式人員569人，協(xié)管675人；市縣區(qū)先后投入2400余萬元，新購執(zhí)法車輛64臺、執(zhí)法記錄儀778部、執(zhí)法服裝1914套，新增辦公用房面積8760平方米。為強化司法保障，市公安局一名副局長兼任市城管局（城市綜合執(zhí)法局）副局長，同時在市公安局行政警察執(zhí)法大隊加掛城市綜合執(zhí)法保障大隊牌子，增加政法專項編制，籌劃成立城管巡回法庭。

完善制度標準

相繼出臺了《開封市城市綜合執(zhí)法工作聯席會議制度》《開封市城市管理執(zhí)法督察暫行辦法》《重大行政處罰案件集體討論制度》等文件。建立了執(zhí)法運行監(jiān)督、信息互聯共享、執(zhí)法協(xié)作機制。推行了執(zhí)法公示、執(zhí)法適用規(guī)則和裁量基準、辦案評議考核、執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法合法性審核制度，確保規(guī)范執(zhí)法，文明執(zhí)法。

形成開封經驗

河南省住建廳下發(fā)《關于轉發(fā)住房城鄉(xiāng)建設部等六部門〈關于印發(fā)城市管理執(zhí)法部門集中行使5方面16項行政處罰權試點工作方案的通知〉的通知》（豫建城督〔2018〕8號）后，該局及時組織相關人員研究，并征求相關單位意見，報市政府研究出臺了《開封市人們政府關于印發(fā)城市管理執(zhí)法部門集中行使5方面16項行政處罰權的實施方案的通知〉》（汴政〔2018〕16號）。他們按照文件要求，對環(huán)境保護管理、工商管理、水務管理、食品藥品監(jiān)管4方面14項行政處罰權（公安交通執(zhí)法除外）劃轉到城市綜合執(zhí)法局集中行使。交通管理方面的行政處罰權，待時機成熟后再進行劃轉。經市委全面深化改革領導小組明確，監(jiān)管權歸屬原有監(jiān)管部門。

改革成效

經過一年多的工作與實踐，開封市城市綜合執(zhí)法的管理體制基本理順，工作機制基本建立，執(zhí)法力量、執(zhí)法效能、執(zhí)法保障等方面都取得了明顯成效。截至目前，該局共收到轉辦件240余件，退回22件，立案118件，辦結91件，共處罰金2730余萬元。拆除臨時市場3個，面積6000多平方米。拆除違規(guī)門頭牌匾及廣告3300余處，面積達3萬余平方米。拆除違法建設1300余處，面積10余萬平方米。

一是責任主體更加明確，解決了“推”的問題。城市管理綜合執(zhí)法領域原有監(jiān)管責任主體較多，導致執(zhí)法交叉、重疊，各自為政、各自執(zhí)法的矛盾比較突出。推行城市綜合執(zhí)法后，隨著同一領域執(zhí)法職責和行政處罰權的相對集中，以前由多個部門監(jiān)管執(zhí)法的事項，現在由一支隊伍集中綜合執(zhí)法，原由單個部門執(zhí)法力度受限、多個部門聯合執(zhí)法協(xié)調困難的問題迎刃而解，多頭管、管不全的頑疾有效破除。

二是執(zhí)法力量得以強化，解決了“弱”的問題。城市管理綜合執(zhí)法領域原有執(zhí)法隊伍眾多，機構編制規(guī)模普遍偏小，導致執(zhí)法力量分散。推行城市綜合執(zhí)法后，實行一個領域一支執(zhí)法隊伍，將五個手指攥成一個拳頭，提高了執(zhí)法隊伍的整體素質，有效解決了執(zhí)法力量不足不強的問題。

三是監(jiān)管范圍不斷擴大，解決了“窄”的問題。以前城市管理綜合執(zhí)法領域各部門執(zhí)法隊伍力量較為薄弱，日常巡查走馬觀花，偏遠地段（城鄉(xiāng)結合部、背街小巷等）只能是被動接受投訴。實施城市綜合執(zhí)法后，通過整合部門派駐力量，下移執(zhí)法重心，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處守土有責的監(jiān)管責任和配強執(zhí)法協(xié)管員，變單打獨斗為合力攻堅，實施監(jiān)管關口前移和執(zhí)法力量下沉，由被動監(jiān)管向主動出擊轉變，由集中式整治向日常性高壓轉變，由單一工作創(chuàng)新向系統(tǒng)體制機制創(chuàng)新轉變，有效破解了“看得見的管不了，管得了的看不見”的難題。

四是執(zhí)法效能和社會滿意度明顯提升，解決了“慢”和“怨”的問題。城市綜合執(zhí)法工作實施以后， 通過市、 縣 （區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）三級監(jiān)管體系的建立和完善，盡可能把各類違法行為遏制在萌芽狀態(tài)，城市管理綜合執(zhí)法領域違法問題發(fā)生的頻率明顯下降，違法問題總體數量明顯減少。加上執(zhí)法流程優(yōu)化和監(jiān)管方式創(chuàng)新，群眾投訴舉報得到較好解決，執(zhí)法擾民現象基本消失，形成了社會參與、政社聯動共唱“同一首歌”的良好局面，實現了執(zhí)法效能和社會效果的“雙提升”。

尚存問題

開封市城管局的班子對自身的成績有較為清醒的認識，認為改革雖然取得了階段性成效，但離上級的要求和群眾的期待尚有很大差距。

一是城市管理綜合執(zhí)法立法工作滯后。目前《開封市城市管理綜合執(zhí)法條例》尚未出臺，非住建領域的行政復議主體尚不明確。

二是改革配套政策有待深化。劃轉的行政處罰權與原行業(yè)主管部門行政管理權執(zhí)法邊界不清，造成工作運轉流程不暢。

三是隊伍建設亟待加強。存在著執(zhí)法人員工資待遇偏低、素質能力有待提高、服務意識有待加強等問題。

四是改革試點的政策還需進一步明確。根據國務院的機構改革方案，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃和風景名勝區(qū)管理職責劃入自然資源部；要整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責和隊伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍；要整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。規(guī)劃、風景名勝區(qū)以及工商、食藥監(jiān)、環(huán)保、水利等方面部分行政處罰權怎么劃轉，還需進一步明確。

城市管理工作任重而道遠。開封市城市管理局會正在積極探索“有困難、找城管”的全民城管模式，構建更為符合古城特點、更為開放兼容的城市管理法制體系，像“繡花”一樣精細精致管理城市，促進城市運行高效有序，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。