□ 張子良

歷史表明，社會(huì)大變革、大轉(zhuǎn)型時(shí)期往往會(huì)提出巨大的人才需求，同時(shí)，也會(huì)對(duì)人才發(fā)展格局提出新的要求。確實(shí)，上海改革開放40年歲月伴隨著人才高地的生長(zhǎng)與崛起。坐落在江海交匯處的上海，基本上沒有地理意義上的高地，平均海拔不到4米，但“人才高地”的品牌享譽(yù)海內(nèi)外，目前正在向“人才高峰”挺進(jìn)。上海人才高地已成為一張亮麗的城市名片，召喚著海內(nèi)外人才近悅遠(yuǎn)來(lái)。

一、從傳統(tǒng)人事管理走向現(xiàn)代人才資源開發(fā)與管理

改革開放的迅猛態(tài)勢(shì)，使得傳統(tǒng)的人事管理制度不合時(shí)宜，改革人事制度，開發(fā)人才資源，這也是進(jìn)入改革開放新時(shí)期上海人才隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵命題。

（一）從大一統(tǒng)的干部管理走向科學(xué)的分類管理

改革開放以前，上海和全國(guó)一樣，實(shí)行的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的人事管理制度。對(duì)所有人才實(shí)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理，無(wú)論是機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的人員，還是企事業(yè)單位的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，統(tǒng)稱為干部，由國(guó)家統(tǒng)一錄用、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，各行各業(yè)干部的工資福利，也由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。隨著社會(huì)發(fā)展，這樣的人事管理缺乏科學(xué)分類，用人與治事相脫節(jié)，妨礙了人才資源的有效開發(fā)。

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，干部人事制度改革被提上議程。上海抓住這一時(shí)機(jī)，著力進(jìn)行人事制度改革，重點(diǎn)是下放干部管理權(quán)限，擴(kuò)大用人單位人事自主權(quán)。其中一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)是，當(dāng) 1987年中央正式提出實(shí)行干部分類管理，建立公務(wù)員制度的總體思路后，上海加快改革步伐，根據(jù)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位不同特點(diǎn)，逐步建立起科學(xué)的人事分類管理體制。

分類管理體制推進(jìn)的重心，就是根據(jù)不同類型單位及人員的特點(diǎn)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)制度。同時(shí)，由單項(xiàng)改革、綜合試點(diǎn)到全面推進(jìn)，逐步展開和深化。如1987年上海在全國(guó)率先進(jìn)行了專業(yè)技術(shù)人員管理體制改革，研究提出職稱改革等七個(gè)配套文件。文件出臺(tái)前，選擇條件不同的單位進(jìn)行試點(diǎn)，驗(yàn)證方案的可行性。改革文件陸續(xù)出臺(tái)后，注意加強(qiáng)宣傳教育，積極做好全面推行工作。在全面推行中，抓住重點(diǎn)進(jìn)行突破。在重點(diǎn)突破的同時(shí)，又注意搞好配套，使改革有計(jì)劃、有節(jié)奏地協(xié)調(diào)推進(jìn)。這樣，既能使人事制度改革保持較快推行速度，又能避免和減輕社會(huì)震動(dòng)。

特別是20世紀(jì)90年代隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，上海審時(shí)度勢(shì)，以點(diǎn)帶面，統(tǒng)籌規(guī)劃，全方位推進(jìn)人事制度改革，各行各業(yè)管理體制發(fā)生了根本性的變化，率先建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的人事制度基本框架。突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是建立起適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度。1987年起《上海市專業(yè)技術(shù)人員聘用合同制暫行辦法》等七個(gè)配套文件相繼出臺(tái)后，事業(yè)單位在職稱改革、工資改革和用人制度改革方面取得了重要突破。在國(guó)家宏觀調(diào)控下，依據(jù)教育、科研、衛(wèi)生等各類事業(yè)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)，賦予了相應(yīng)的人事管理自主權(quán)，特別是《上海市事業(yè)單位聘用制干部管理暫行辦法》等政策出臺(tái)后，事業(yè)單位根據(jù)規(guī)定自主聘用人員，實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。1999年，上海的事業(yè)單位全面推進(jìn)全員聘用合同制。

二是建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)制度要求相適應(yīng)的企業(yè)人事制度。黨的十四屆三中全會(huì)明確提出“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，它必然要求企業(yè)人事制度也要進(jìn)行根本性的變革。1992年，為適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的需要，上海出臺(tái)了《深化企業(yè)勞動(dòng)人事制度綜合配套改革的試行意見》，提出了破除干部職務(wù)終身制等一系列試行意見。1996年出臺(tái)了《關(guān)于適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度深化企業(yè)人事制度改革的若干意見》，在試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行了以崗位管理為基礎(chǔ)的企業(yè)人事管理制度改革，以逐步建立企業(yè)人才開發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

三是建立公務(wù)員制度。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)后，上海率先推行公務(wù)員制度。公務(wù)員錄用，實(shí)行面向社會(huì)、公開考試、嚴(yán)格考核、擇優(yōu)錄用；公務(wù)員晉升，打破“論資排輩”，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，注重工作實(shí)績(jī)，擇優(yōu)選拔。2005年4月《公務(wù)員法》頒布后，強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的依法管理，普遍建立起職責(zé)規(guī)范的工作責(zé)任制，進(jìn)一步推動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍精干、高效和廉潔。

可以做出這樣一個(gè)基本判斷：20世紀(jì)末，上海已基本擺脫了傳統(tǒng)人事管理模式，建立起“三個(gè)制度”和“三個(gè)體系”的管理框架?！叭齻€(gè)制度”：分類管理的人事制度、科學(xué)管理的工資分配制度和多層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度?！叭齻€(gè)體系”：人事宏觀管理體系、人才市場(chǎng)體系和人事法規(guī)體系。

（二）為整體性人才資源開發(fā)提供人事制度保障

人事與人才不可分。改革人事制度，主要著眼于整體性人才資源開發(fā)，充分發(fā)揮政策法規(guī)的導(dǎo)向調(diào)控功能，抓好預(yù)測(cè)與規(guī)劃、培養(yǎng)與使用、配置與管理三個(gè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)人才工作的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，形成以用人制度、評(píng)價(jià)制度、流動(dòng)制度、分配制度、保障制度等為主要內(nèi)容的制度體系，激發(fā)人才資源開發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力，催生各類人才的涌現(xiàn)。

20世紀(jì)90年代關(guān)于人事制度改革方面的重要舉措，經(jīng)過(guò)歷史檢驗(yàn)，稱得上是濃墨重彩的大手筆，以下幾個(gè)案例可以充分說(shuō)明：

如國(guó)有企業(yè)按照公司制和非公司制兩種類型，分別建立起新型的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織結(jié)構(gòu)形式，企業(yè)用人有了自主權(quán)。公司制企業(yè)按公司法建立起由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層組成的法人治理結(jié)構(gòu)。非公司制企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，中層管理人員由廠長(zhǎng)（經(jīng)理）按國(guó)家規(guī)定任免，專業(yè)技術(shù)人員和其他人員均實(shí)行聘用制和勞動(dòng)合同制。

又如全面實(shí)行體現(xiàn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位不同特點(diǎn)的工資分配制度。機(jī)關(guān)實(shí)行職級(jí)工資制，建立起正常晉級(jí)增資機(jī)制。事業(yè)單位實(shí)行能夠體現(xiàn)不同類型、不同行業(yè)特點(diǎn)的工資制度，根據(jù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，對(duì)全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型的事業(yè)單位，實(shí)行不同的分配辦法。企業(yè)根據(jù)工資總額增長(zhǎng)低于經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)、職工平均工資增長(zhǎng)低于勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的原則，實(shí)行與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的多種分配形式。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，客觀上要求創(chuàng)造一個(gè)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的用人環(huán)境，這就需要以人事制度的先進(jìn)性和系統(tǒng)性，推動(dòng)觀念更新、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新。40年的歷程，可以做出這樣一個(gè)歷史性判斷：上海在人事人才制度改革方面勇于創(chuàng)新，先行先試，已基本建立起以黨政人才、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才為主體的人才隊(duì)伍建設(shè)的基本管理制度，以及人才開發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的重要制度，率先形成了競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制、激勵(lì)保障機(jī)制、評(píng)價(jià)約束機(jī)制，為整個(gè)社會(huì)人才資源的系統(tǒng)性開發(fā)提供了較為完善的制度體系。

二、從物力資本優(yōu)先走向人力資本優(yōu)先

隨著國(guó)門的開啟，上海的開放型經(jīng)濟(jì)總體上呈現(xiàn)出商品國(guó)際化、產(chǎn)業(yè)國(guó)際化、人才國(guó)際化的不同階段。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，必然會(huì)對(duì)人才工作提出新的要求，只有超前規(guī)劃人才戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才有可能獲得新的機(jī)遇和動(dòng)力。

（一）時(shí)代呼喚新的發(fā)展模式

改革開放初期，從上海的實(shí)踐來(lái)看，主要圍繞“物力資本”做文章，注重引進(jìn)外資，依靠投資推動(dòng)，總體上走的還是以資金和資源大規(guī)模投入為主的總量擴(kuò)張道路。事實(shí)上，投資與出口成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素，取得了矚目的成就，對(duì)上海的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。

當(dāng)然，物力資本優(yōu)先也離不開人才的作用。20世紀(jì)80年代前后，剛從封閉走向開放，面對(duì)人才不足的困境，上海把握住海外人才開始向國(guó)內(nèi)流動(dòng)、國(guó)內(nèi)外人才交流增加的趨勢(shì)，利用重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（如寶鋼建設(shè)項(xiàng)目等），嘗試分批次、有計(jì)劃地引進(jìn)部分海外高端人才，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中高層次人才匱乏的問題。這一時(shí)期，人才引進(jìn)仍然在原有的計(jì)劃體制框架內(nèi)進(jìn)行，以政府為主導(dǎo)，主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需的重點(diǎn)人才、高端人才，引進(jìn)人才規(guī)模較小，還沒有開始從思想上、體制上探索突破人才流動(dòng)的政策。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身的規(guī)律。1990年浦東開發(fā)開放的號(hào)角吹響，上海亦已成為中國(guó)面向世界對(duì)外開放的重要門戶，以開放促改革，以改革促發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城市復(fù)興與再生。特別是1992年小平南方談話后，上海保持了連續(xù)十多年的經(jīng)濟(jì)兩位數(shù)增長(zhǎng)：從工業(yè)化后期向后工業(yè)化早期轉(zhuǎn)化，從市域經(jīng)濟(jì)向都市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心向國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)化[1]。原有的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼，特別是人均GDP突破1萬(wàn)美元后，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨瓶頸，急需重塑動(dòng)力機(jī)制，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)形態(tài)，構(gòu)建未來(lái)發(fā)展新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)上海城市等級(jí)的跨越。

當(dāng)時(shí)，上海真正的“資源”優(yōu)勢(shì)只有兩種：即土地級(jí)差優(yōu)勢(shì)和人才資源優(yōu)勢(shì)。土地級(jí)差優(yōu)勢(shì)只會(huì)越用越少，從20世紀(jì)90年代開始，已經(jīng)開發(fā)了數(shù)十年，優(yōu)勢(shì)的“第一桶金”基本上快掘光了。而人才資源優(yōu)勢(shì)只要開發(fā)得當(dāng)，會(huì)越用越多。任何“高地”（包括工業(yè)高地）建設(shè)，首先是人才高地建設(shè)。人才是上海最大的資本，上海必須做出新的戰(zhàn)略抉擇：從依靠物力資本驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向依靠人才、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。抓人才是上海構(gòu)筑戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)、打造戰(zhàn)略品牌、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的第一選擇和最優(yōu)路徑。

（二）吹響構(gòu)筑上海人才高地的進(jìn)軍號(hào)

上海率先實(shí)行人力資本積累優(yōu)先戰(zhàn)略的主要標(biāo)志就是，1994年明確提出了“構(gòu)筑上海人才高地”的戰(zhàn)略構(gòu)想（所謂人才高地，就是人才數(shù)量多、素質(zhì)優(yōu)、結(jié)構(gòu)好、效益高的區(qū)域）。人才高地建設(shè)作為一項(xiàng)跨世紀(jì)工程，開始成為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎、新動(dòng)力。

最為典型的是開展了以“構(gòu)筑上海人才資源高地”為命題的對(duì)策研究，從戰(zhàn)略高度，對(duì)上海人才資源開發(fā)的體制、機(jī)制、政策、結(jié)構(gòu)布局等方面進(jìn)行了深入研究，提出了人才高地建設(shè)的指標(biāo)體系、目標(biāo)系統(tǒng)與戰(zhàn)略部署。經(jīng)過(guò)從理論到實(shí)踐的精心運(yùn)作，人才高地概念深入人心，家喻戶曉，并很快進(jìn)入全面實(shí)施階段。

從1992年南方談話至2001年我國(guó)加入WTO，十年間，上海人才高地迅速生長(zhǎng)。在全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高級(jí)化、國(guó)際化的同時(shí)，大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與人才開發(fā)的無(wú)縫對(duì)接，使高層次人才成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，更成為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要推手。十年間，上海積極探索政策創(chuàng)新，出臺(tái)的主要政策如表1所示：

表1 政府出臺(tái)的吸引海外人才政策一覽（1992—2002）

21世紀(jì)初，應(yīng)該說(shuō)上海已基本建成國(guó)內(nèi)人才高地，就國(guó)內(nèi)橫向比較看，上海人才高地突出體現(xiàn)為“四個(gè)高”：開放程度高、市場(chǎng)化程度高、國(guó)際化程度高、整體效用高。一個(gè)比較形象的說(shuō)法：青年人向往的地方就是人才高地。事實(shí)上，青年人才已成為上海人才隊(duì)伍的主要來(lái)源。上海于1999年率先推出大力引進(jìn)本科以上學(xué)歷優(yōu)秀青年人才的辦法。2000—2007年，高校和中等職業(yè)學(xué)校每年向上海輸送的各類人才年均增長(zhǎng)率保持在12%左右，2007年達(dá)到19.6萬(wàn)人。

（三）由國(guó)內(nèi)人才高地向國(guó)際人才高地轉(zhuǎn)化

2001年底，中國(guó)加入WTO。背靠大陸、面向大洋，上海迎來(lái)了前所未有的機(jī)遇，也面臨著難以估量的挑戰(zhàn)。上海不但要打“中華牌”，更要打“國(guó)際牌”。為此，上海開始進(jìn)行國(guó)際人才高地建設(shè)的對(duì)策研究。2004年出臺(tái)的《上海實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略行動(dòng)綱要》明確將“人才國(guó)際化”作為上海實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略的重要方向。2010年召開的上海市人才工作會(huì)議，將“建設(shè)國(guó)際人才高地”作為上海人才發(fā)展定位和方向，旨在實(shí)現(xiàn)由“國(guó)內(nèi)人才高地”向“國(guó)際人才高地”的轉(zhuǎn)化。

所謂建設(shè)國(guó)際人才高地，就是要以國(guó)際人才隊(duì)伍建設(shè)為核心，以體制機(jī)制創(chuàng)新為根本，以綜合環(huán)境優(yōu)化為保障，實(shí)現(xiàn)人才集聚度高、人才融合度好、人才創(chuàng)新度強(qiáng)、人才貢獻(xiàn)度大，人才實(shí)現(xiàn)度優(yōu)和人才開放度寬的國(guó)際人才高地的總目標(biāo)。

城市國(guó)際化的重要前提，就是人才構(gòu)成的國(guó)際化。上海之所以提出建設(shè)國(guó)際人才高地，其用意就是以國(guó)際視野聚焦上海人才發(fā)展，放眼國(guó)際人才市場(chǎng)，避免與兄弟省市在國(guó)內(nèi)進(jìn)行人才競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向在全球?qū)用嫜訑埡图鄹邔哟稳瞬?，并吸引各類?guó)際機(jī)構(gòu)向上海集聚，提高外籍人口占常住人口的比例。

上海市“十二五”人才規(guī)劃明確提出了建設(shè)國(guó)際人才高地的一組指標(biāo)，這組指標(biāo)的評(píng)估情況具體見表2：

改革開放以來(lái)，上海派出留學(xué)人員約占全國(guó)的六分之一；目前來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員約占全國(guó)的三分之一，他們中90%以上獲得了博士或碩士學(xué)位，70%來(lái)自美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，所學(xué)的專業(yè)大都是上海目前緊缺、急需的，他們中間30%有在海外企業(yè)中層以上管理工作經(jīng)驗(yàn)。另外，截至2017年，在滬工作外國(guó)人數(shù)量21.5萬(wàn)，占全國(guó)的23.7% ，居全國(guó)首位。

表2 上?！笆濉眹?guó)際人才高地建設(shè)主要指標(biāo)評(píng)估

“高地”不能缺氧，需要大力營(yíng)造良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)。2015年和2016年，圍繞建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心，上海連續(xù)出臺(tái)人才新政“20條”和“30條”，標(biāo)志著國(guó)際人才高地建設(shè)進(jìn)入“新政”境界。其中，以上海自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)、張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為改革平臺(tái)，發(fā)揮“雙自聯(lián)動(dòng)”優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建人才改革試驗(yàn)區(qū)，推進(jìn)人才政策先行先試。這一戰(zhàn)略意義非凡，“雙自”園區(qū)的交融，為創(chuàng)新政策疊加、體制機(jī)制共用、服務(wù)體系共建提供了機(jī)遇和空間。尤其是探索建立上海自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，加大海外人才引進(jìn)渠道和平臺(tái)建設(shè)力度，建立多層次的離岸創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持系統(tǒng)，探索可復(fù)制、可推廣的離岸創(chuàng)業(yè)托管模式。這一舉措將為海外人才營(yíng)造更為開放和便利的創(chuàng)業(yè)營(yíng)商環(huán)境。

三、從人才的計(jì)劃分配走向市場(chǎng)機(jī)制

40年來(lái)，人才管理體制發(fā)生了翻天覆地的變化，完成了從 “統(tǒng)包統(tǒng)配”的計(jì)劃體制向用人單位和人才個(gè)體雙向選擇的市場(chǎng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變?！叭瞬鸥叩亍笔莿?dòng)態(tài)的，而不是靜態(tài)的，它有“山”的特征，更有“水”的特性，市場(chǎng)機(jī)制是其內(nèi)在的活力。

（一）由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求從對(duì)人的單純管理轉(zhuǎn)到對(duì)人才資源開發(fā)上來(lái)；從單純的計(jì)劃、指標(biāo)管理轉(zhuǎn)到市場(chǎng)配置上來(lái)。隨著對(duì)“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)制度和企業(yè)“固定工”制度的改革，國(guó)有單位不再是求職的唯一選擇，越來(lái)越多的人才選擇私營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)、外資企業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。原先主要依靠行政手段形成的單一、有序、緊密的人才體制日益松散，非公有制領(lǐng)域成為人才集聚區(qū)的特征日漸明顯；以往在體制內(nèi)集聚人才的模式已經(jīng)不適合多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，人才開發(fā)由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變已成必然趨勢(shì)。

于是，上海在全國(guó)率先實(shí)行人才市場(chǎng)改革開放。1985年5月11日至15日，市人才交流服務(wù)處首次舉辦人才交流洽談會(huì)，作為人才交流的開端，標(biāo)志著上海人才市場(chǎng)的萌芽。1992年頒布了《上海市促進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員和管理人員流動(dòng)的暫行規(guī)定》，為人才跨行業(yè)、跨地區(qū)流動(dòng)掃除了障礙。位于浦東新區(qū)的人才交流中心，自1993年正式運(yùn)轉(zhuǎn)以來(lái)，就開始為在浦東落戶的一大批“三資”“內(nèi)聯(lián)”企業(yè)試行人事代理服務(wù)，共分代辦招聘、代辦戶口、檔案管理、人事爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等16個(gè)項(xiàng)目，促進(jìn)了人才流動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制的形成，更為一大批跨省市、跨國(guó)度經(jīng)營(yíng)的“無(wú)主管企業(yè)”提供了人才引進(jìn)、人事管理上的方便。

1994年10月，中國(guó)上海人才市場(chǎng)開業(yè)，使人才市場(chǎng)建設(shè)提高到一個(gè)新的層次，并為人事部率先在全國(guó)建立三個(gè)區(qū)域性人才市場(chǎng)做出了積極貢獻(xiàn)。從2002年起上海啟動(dòng)了人才市場(chǎng)改制，對(duì)公共服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)進(jìn)行了剝離，著力培育市場(chǎng)主體，允許社會(huì)機(jī)構(gòu)和自然法人舉辦人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著市場(chǎng)配置人才資源的機(jī)制基本形成。

2004年2月，人事部發(fā)布了《關(guān)于加快人才市場(chǎng)發(fā)展的意見》，促進(jìn)了上海人才市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入了新的重要發(fā)展時(shí)期。上海按照專業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、國(guó)際化的要求，在更高層次上進(jìn)行人才市場(chǎng)體系建設(shè)。2006年，在人事部大力支持下，上海在浦東率先探索中外合資人才中介機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革，允許外資控股人才中介機(jī)構(gòu)，其中外資股份比例最多可達(dá)到70%。2010年11月，全國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)——中國(guó)上海人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)正式揭牌運(yùn)行。

上海人才市場(chǎng)從最初的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、流動(dòng)人員檔案管理等業(yè)務(wù)起步，逐漸發(fā)展成為包括培訓(xùn)、測(cè)評(píng)、人力資源信息網(wǎng)站、高級(jí)人才尋訪、人力資源服務(wù)外包、人員派遣、人力資源管理咨詢等內(nèi)容的服務(wù)體系。從最初的政府人事部門所屬的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)端，逐步形成了公共服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)并重、有形市場(chǎng)和無(wú)形市場(chǎng)相結(jié)合的多層次、多元化的人才市場(chǎng)服務(wù)體系，無(wú)論是業(yè)務(wù)門類、規(guī)模和層次，都具有全國(guó)領(lǐng)先水平。

通過(guò)開放人才市場(chǎng)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，從國(guó)有獨(dú)辦到多元競(jìng)爭(zhēng)，逐步向多層次、多形式的方向發(fā)展。如今，《財(cái)富》世界500強(qiáng)的德科、萬(wàn)寶盛華、任仕達(dá)，全球五大獵頭公司海德思哲、光輝國(guó)際、億康先達(dá)、羅盛咨詢、史賓沙均已落戶上海。此外，國(guó)內(nèi)大型人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)均落戶上海，如上海外服、中智、北京外企、四達(dá)等國(guó)有企業(yè)；并有前程無(wú)憂、智聯(lián)招聘、中華英才網(wǎng)等大型網(wǎng)站。一組數(shù)據(jù)可以反映人才市場(chǎng)發(fā)展的速度：上海市人力資源服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)總收入從2003年的40億元增長(zhǎng)到了2017年的3658億元；服務(wù)機(jī)構(gòu)從2001年的114家，增長(zhǎng)到2017年的1500余家。人才市場(chǎng)從無(wú)到有，從萌芽、雛形到多種所有制共同發(fā)展格局的形成，見證了市場(chǎng)機(jī)制的威力及蔓延之勢(shì)。

（二）政府調(diào)控與市場(chǎng)配置相得益彰

政府制定規(guī)則，市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，這是人才競(jìng)爭(zhēng)的基本態(tài)勢(shì)。是不是人才、人才價(jià)值有多大，最終要靠市場(chǎng)說(shuō)了算。如何既發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，又大力培育市場(chǎng)主體，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，形成政府“看得見的手”和市場(chǎng)“看不見的手”的雙重調(diào)節(jié)機(jī)制，構(gòu)建整體性人才開發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制，這是40年上海人才市場(chǎng)發(fā)展的一條主線。

現(xiàn)代人才市場(chǎng)體系不是僅靠有形市場(chǎng)來(lái)支撐的，它意味著人才工作的各個(gè)方面、人才開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)人才資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。伴隨著所有制結(jié)構(gòu)生產(chǎn)方式、就業(yè)方式和分配方式的變遷，用人單位和人才自身在市場(chǎng)中的主體地位逐步確立。嚴(yán)酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)造成階層的分化和層次的落差，“階層分化的背后是組織結(jié)構(gòu)的變化，許多體制外新階層人才的職業(yè)發(fā)展和財(cái)富積累越來(lái)越傾向于依靠自身發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制，不在更多地依賴組織，傳統(tǒng)的人才開發(fā)模式無(wú)法適應(yīng)階層的變化”。[2]市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，特別是在“單位人”變成“社會(huì)人”后，系統(tǒng)性的人才開發(fā)更需要政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)“共舞”，并糾正“市場(chǎng)失靈”。上海在培育和發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制方面著力于以下幾個(gè)方面推進(jìn)：

1.以政策法規(guī)強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能

《上海市人才流動(dòng)條例》《上海市引進(jìn)海外高層次留學(xué)人員若干規(guī)定》等政策法規(guī)有力調(diào)控了人才市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。2002年出臺(tái)的上海市居住證制度暫行規(guī)定，為人才引進(jìn)開辟新的通道。2005年起，上海連續(xù)幾年推出十多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的人才開發(fā)目錄，通過(guò)政策聚焦和服務(wù)聚焦，引導(dǎo)各類人才向上海支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)集聚。同時(shí)，依托“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體系，形成面向全社會(huì)發(fā)布人才信息、介紹人才政策、提供人才服務(wù)、改善人才環(huán)境的公共平臺(tái)，促進(jìn)人才市場(chǎng)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序，并提供必要的保障。

2.推動(dòng)用人單位的人才工作向市場(chǎng)延伸

通過(guò)構(gòu)建市場(chǎng)調(diào)節(jié)、中介服務(wù)、智力流動(dòng)、項(xiàng)目聘用、契約用人等運(yùn)行模式，人才開發(fā)的市場(chǎng)空間不斷拓展；人事代理、人才援助、人才評(píng)價(jià)、人才租賃、薪酬評(píng)估等市場(chǎng)中介建設(shè)不斷完善。同時(shí)，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，依靠行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，切實(shí)擔(dān)負(fù)起社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職能。2002年，上海成立了人才服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，政府堅(jiān)持“不派員、不干預(yù)、不給錢”的原則，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范化、市場(chǎng)化運(yùn)作，有效推動(dòng)了人力資源服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展。

3.推動(dòng)政府服務(wù)職能向社會(huì)延伸

建立起面向整個(gè)社會(huì)的公共信息服務(wù)系統(tǒng)、政策咨詢服務(wù)系統(tǒng)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持系統(tǒng)、人才流動(dòng)服務(wù)系統(tǒng)、人才培養(yǎng)服務(wù)系統(tǒng)，形成均等化、多樣化的人才公共服務(wù)體系。例如，為了促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合培養(yǎng)人才，促使人才更合理地流動(dòng)，由政府牽頭，相繼建立了博士后創(chuàng)新實(shí)踐基地、研究生聯(lián)合培養(yǎng)基地、工程師研修基地、高校畢業(yè)生見習(xí)示范基地、技能人才公共實(shí)訓(xùn)基地等，為企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)建立起人才培養(yǎng)培訓(xùn)的橋梁，促進(jìn)人才資源優(yōu)化配置。

4.以重大項(xiàng)目促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制形成

一些重點(diǎn)人才項(xiàng)目，在起步階段需要政府來(lái)牽頭，目的是通過(guò)政府的引導(dǎo)和示范，帶動(dòng)全社會(huì)共同開發(fā)人才資源，最終還是要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作。如萬(wàn)名海外人才集聚工程，并不僅僅是一個(gè)操作工程，項(xiàng)目推進(jìn)與政策創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，在推進(jìn)中完善人才評(píng)價(jià)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、項(xiàng)目資助、風(fēng)險(xiǎn)投資等政策，政府逐步退出，用人單位和人才個(gè)體的主體性地位不斷凸顯，市場(chǎng)功能不斷擴(kuò)大，健全了市場(chǎng)化引才機(jī)制。

5.人才新政強(qiáng)化市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制

圖1 市場(chǎng)評(píng)價(jià)多元化

如何進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)價(jià)？上海人才新政“20條”“30條”強(qiáng)化市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、市場(chǎng)認(rèn)可、市場(chǎng)評(píng)價(jià)的引才機(jī)制，突出市場(chǎng)主體評(píng)價(jià)，注重經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)的業(yè)績(jī)水平（見圖1）。

四、從“人才高地”走向“人才高峰”

按照中央對(duì)上海的定位和要求，要加快建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心，建設(shè)卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。為此，必須加快提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)疑，高層次人才將是核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要支撐。實(shí)際上，邁入21世紀(jì)后，上海在實(shí)施人才國(guó)際化戰(zhàn)略的進(jìn)程中，以前所未有的大手筆，分三個(gè)階段，先后實(shí)施萬(wàn)名海外人才集聚工程、“千人計(jì)劃”和人才高峰工程，全力向“人才高峰”挺進(jìn)，極大地提升了上海人才高地的高度。

（一）第一階段：萬(wàn)名海外人才集聚工程

1.吹響號(hào)角：第一輪“萬(wàn)名海外留學(xué)人才集聚工程”

2003年8月發(fā)布了《關(guān)于本市實(shí)施“萬(wàn)名海外留學(xué)人才集聚工程”的意見》，計(jì)劃在3年內(nèi)，向海外留學(xué)人員提供1萬(wàn)個(gè)中高層次專業(yè)技術(shù)和管理崗位，集聚萬(wàn)名海外留學(xué)人才來(lái)滬工作。2003年8月31日，上海市政府在上海展覽中心舉行動(dòng)員大會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)，正式啟動(dòng)“萬(wàn)名海外留學(xué)人才集聚工程”。引起了熱烈反響，除上海主會(huì)場(chǎng)外，在日本東京、美國(guó)華盛頓、法國(guó)巴黎和英國(guó)倫敦都設(shè)立了分會(huì)場(chǎng)，借助網(wǎng)絡(luò)視頻傳輸?shù)膶?shí)況，眾多海外留學(xué)人員和我國(guó)駐外使館工作人員一同參加了發(fā)布會(huì)。

截至2005年11月底，上海已成功完成引進(jìn)海外留學(xué)人才10203名，歷時(shí)2年3個(gè)月，提前9個(gè)月完成預(yù)定目標(biāo)。工程啟動(dòng)前，上海平均每年只能吸引1000名左右的“海歸”。工程啟動(dòng)后，每年來(lái)上海工作的留學(xué)生迅速增加到4000人。高學(xué)歷是這些留學(xué)生的共同特點(diǎn)，他們中98%都擁有本科以上學(xué)歷，碩士生占63%，博士生占23%。

同時(shí)，配合這一工程，上海實(shí)施了一整套切實(shí)有效的措施，突破了一系列政策瓶頸：一是出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)留學(xué)人員來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》，解決了入外籍留學(xué)人員加入本市社會(huì)保險(xiǎn)的問題，入外籍留學(xué)人員子女的入學(xué)升學(xué)問題；二是實(shí)施“浦江人才計(jì)劃”，解決留學(xué)人員來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)缺乏啟動(dòng)資金的問題；三是成立海外人才服務(wù)中心，構(gòu)筑海外人才服務(wù)平臺(tái)；四是辦理《外國(guó)專家證》《上海市居住證》B證，解決來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員的入戶問題。

2.乘勢(shì)而上：第二輪“萬(wàn)名海外人才集聚工程”

2005年12月正式啟動(dòng)，引進(jìn)對(duì)象從海外留學(xué)人員擴(kuò)大到外國(guó)專家、港澳專才等，涵蓋所有海外人才。截至2007年2月第二輪集聚工程結(jié)束，上海市留學(xué)回國(guó)人員已達(dá)6.8萬(wàn)余人，創(chuàng)辦留學(xué)人員企業(yè)3600余家，注冊(cè)資金達(dá)4.6億美元;每年在滬外國(guó)專家7萬(wàn)余人次;港澳臺(tái)人員共4萬(wàn)余人。

3.長(zhǎng)效機(jī)制：第三輪“萬(wàn)名海外高層次人才集聚工程”

2007年3月正式啟動(dòng)。根據(jù)前兩輪集聚工程收集到的需求信息，結(jié)合上?！笆晃濉卑l(fā)展的需要，上海對(duì)海外高層次人才的需求重點(diǎn)集中在八大領(lǐng)域，即電子信息、文化創(chuàng)意與文化藝術(shù)、新材料、現(xiàn)代制造、金融保險(xiǎn)、醫(yī)療與生物醫(yī)藥、航運(yùn)、會(huì)展等。與前兩輪集聚工程不同，第三輪集聚工程重點(diǎn)探索市場(chǎng)引才渠道，促進(jìn)海外人才工作由規(guī)模效應(yīng)向市場(chǎng)化長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)化。

（二）第二階段：大力實(shí)施人才引進(jìn)計(jì)劃

2008年12月，國(guó)家層面的重大人才計(jì)劃的出臺(tái)。隨著這一工程的推進(jìn)，逐漸衍生了“青年千人計(jì)劃”“頂尖人才與創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”“外專千人”等子計(jì)劃。上海積極貫徹實(shí)施中央人才計(jì)劃，同時(shí)，結(jié)合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局，2010年11月，順勢(shì)推出了“上海千人計(jì)劃”，這是最早開展的為數(shù)不多的地方性“千人計(jì)劃”。2011年11月4日，160位入選上?！扒擞?jì)劃”的海外高層次人才集體亮相，參加“上海特聘專家”頒獎(jiǎng)儀式。截至2017年，上海市“千人計(jì)劃”已經(jīng)成功申報(bào)七屆。2018年7月，第八批上海市“千人計(jì)劃”申報(bào)工作正式啟動(dòng)。

在人才服務(wù)上，上海設(shè)立“千人計(jì)劃”人才生活服務(wù)專窗、科技事業(yè)發(fā)展服務(wù)專窗、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)專窗、引才專窗等服務(wù)載體，為海外高層次人才提供精細(xì)化、個(gè)性化、專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并開通了“千人計(jì)劃”網(wǎng)站，開設(shè)網(wǎng)上沙龍、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)專窗，搭建網(wǎng)上互動(dòng)交流平臺(tái)。在整個(gè)過(guò)程中，上海有關(guān)部門協(xié)調(diào)推進(jìn)浦江人才計(jì)劃、東方學(xué)者計(jì)劃、雛鷹歸巢計(jì)劃、歸谷工程等引才計(jì)劃。

近十多年，來(lái)滬的海外留學(xué)人才、外國(guó)專家每年都以10%以上的速度增長(zhǎng)，他們?cè)谏虾８鳁l戰(zhàn)線上發(fā)揮著重要作用，為磁懸浮列車、洋山深水港、大飛機(jī)、超臨界火電工程、軌道交通、上海光源工程、新能源汽車、海洋裝備等一大批國(guó)家和上海市重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目提供了積極智力支持和關(guān)鍵技術(shù)支撐，提高了人力資本、科技進(jìn)步對(duì)上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。從2012年起，上海在“外籍人才眼中最具吸引力中國(guó)城市”榜單上連續(xù)6年位列榜首。

（三）第三階段：加快實(shí)施人才高峰工程

伴隨著人才高地的崛起，上海人才工作開始步入新的境界：建設(shè)人才高峰。加快推進(jìn)人才高地基礎(chǔ)上的人才高峰建設(shè)，是上海站在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、立足國(guó)家需求、增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力、提升國(guó)家水平高度上，提出的戰(zhàn)略性、前瞻性舉措?！皣?guó)際大都市需要國(guó)際一流人才來(lái)支撐，造就一批‘可上九天攬?jiān)?的‘杰出群'，才能真正提升與上海國(guó)際大都市地位相匹配的人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?！盵3]上海要建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心，就必須對(duì)標(biāo)頂級(jí)全球城市，在一些領(lǐng)域擁有國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全球領(lǐng)先，甚至在上海率先出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新的全新領(lǐng)域，以強(qiáng)大人才優(yōu)勢(shì)提升城市核心戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

目前，在全國(guó)各地都求賢若渴，很多人把目光投向上?！鳛閭鹘y(tǒng)的人才高地，也是特別需要打造人才高峰的地方，上海會(huì)出什么大招？毫無(wú)疑問，上海依然是對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，因勢(shì)利導(dǎo)，順勢(shì)而上，堅(jiān)持全球視野，謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，站在國(guó)家戰(zhàn)略和全球競(jìng)爭(zhēng)的高度集聚海外高層次人才，尤其是頂尖人才。上海已制定了《加快實(shí)施人才高峰工程行動(dòng)方案》，突出“量身定制、一人一策”，突出“高精尖缺”導(dǎo)向，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，集聚一批能夠引領(lǐng)國(guó)際科技發(fā)展趨勢(shì)、具有全球號(hào)召力的科學(xué)家；在應(yīng)用研究領(lǐng)域，集聚一批能夠突破關(guān)鍵核心技術(shù)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍人才；在重大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，集聚一批具有國(guó)際視野的企業(yè)家和通曉國(guó)際規(guī)則的投資家，打造引領(lǐng)城市發(fā)展的“人才夢(mèng)之隊(duì)”。

真正的人才，最看重的是成長(zhǎng)的舞臺(tái)、發(fā)展的空間；真正的國(guó)際人才，全球關(guān)注，全球開發(fā)，全球爭(zhēng)奪，全球配置。面對(duì)這一態(tài)勢(shì)，要實(shí)施人才高峰工程，必須進(jìn)行大刀闊斧的人才政策改革，真正向用人主體放權(quán)，為人才松綁，把過(guò)去掌握在政府手中的人才評(píng)價(jià)權(quán)、選拔權(quán)、調(diào)配權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)下放給用人主體，大力營(yíng)造機(jī)會(huì)多、舞臺(tái)大、前景好的一流人才環(huán)境。要以釘釘子精神做好高峰人才的各項(xiàng)政策配套落實(shí)和服務(wù)工作，幫助解決居住、子女教育、醫(yī)療等人才關(guān)切的實(shí)際問題，讓上海成為各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的熱土。

科技實(shí)力和創(chuàng)新能力越來(lái)越?jīng)Q定著一個(gè)國(guó)家、一個(gè)城市在全球政治、經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的地位和尊嚴(yán)。新時(shí)代的上海要進(jìn)一步激發(fā)移民城市的活力，堅(jiān)持人才引進(jìn)的高端導(dǎo)向、人才配置的市場(chǎng)導(dǎo)向、人才發(fā)展的國(guó)際導(dǎo)向、人才服務(wù)的精準(zhǔn)導(dǎo)向，中西交匯，廣納賢才，促使海外高層次人才走向上海，特別是吸引一批具有全球影響力的大科學(xué)家、大企業(yè)家、大藝術(shù)家等高端人才，形成對(duì)全球高峰人才的“磁吸效應(yīng)”，真正在太平洋西岸矗立起一座能夠領(lǐng)略無(wú)限風(fēng)光的人才高峰。