何強(qiáng) 高天慧

（青島理工大學(xué)商學(xué)院 山東省青島市 266033）

能源高質(zhì)量發(fā)展有賴于財(cái)稅政策的有利支撐

能源高質(zhì)量發(fā)展，意味著能源高質(zhì)量的供給、能源高質(zhì)量的配置、能源高質(zhì)量的投入產(chǎn)出。目前中國(guó)水力、風(fēng)能、太陽能、生物能等產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度不斷加快，但化石能源產(chǎn)業(yè)占比能源產(chǎn)業(yè)份額較高，能源資源利用效率較低，上下游協(xié)調(diào)發(fā)展不足，與高質(zhì)量發(fā)展的要求存在著一定的差距。為推動(dòng)能源行業(yè)全面升級(jí)、實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，打造清潔低碳、經(jīng)濟(jì)高效、安全可靠的現(xiàn)代能源系統(tǒng)尤為重要。這離不開政府的宏觀調(diào)控，財(cái)稅政策是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有效手段。我國(guó)能源消費(fèi)總量多年位居世界前列，但能源供需結(jié)構(gòu)不合理，面臨的能源問題丞待解決。同時(shí)，能源產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)大、回收周期長(zhǎng)，能源行業(yè)市場(chǎng)易失靈，為規(guī)范能源市場(chǎng)運(yùn)行秩序，需要政府財(cái)稅政策的介入。財(cái)稅政策通過對(duì)資源進(jìn)行合理配置，加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)及各地區(qū)資源供給，能夠促進(jìn)社會(huì)公平及經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。目前我國(guó)處在提高能源效率，轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式的關(guān)鍵時(shí)期，正大力鼓勵(lì)支持可再生能源產(chǎn)業(yè)與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但其利用技術(shù)尚不成熟，公共品的特征也不具備價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此只有利用財(cái)稅政策對(duì)能源實(shí)行減稅降費(fèi)、政策補(bǔ)貼等有利的措施，新能源與可再生能源才有良好的市場(chǎng)發(fā)展前景。

我國(guó)能源財(cái)稅政策現(xiàn)狀與主要問題

如今能源財(cái)稅政策的改革在世界上方興未艾，中國(guó)正緊跟時(shí)代步伐。政府高度重視能源財(cái)稅體制建設(shè)，陸續(xù)出臺(tái)一系列規(guī)章制度，對(duì)能源行業(yè)的引導(dǎo)力不斷增強(qiáng)，為能源發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持。

我國(guó)能源財(cái)稅政策現(xiàn)狀

財(cái)政政策為加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系做出有力貢獻(xiàn)。20世紀(jì)90年代后，能源問題凸顯，國(guó)家開始重視能源財(cái)政政策的作用。2003年開始將排污費(fèi)資金納入財(cái)政預(yù)算，到2006年我國(guó)不僅頒布《可再生能源法》及能源建設(shè)法案法規(guī)，而且設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，還專門設(shè)立了“資源節(jié)約與綜合利用”的財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。面對(duì)化石能源短缺問題我國(guó)重視程度越來越高。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，煤炭方面推進(jìn)其清潔高效的開發(fā)利用，加強(qiáng)其儲(chǔ)備應(yīng)急能力建設(shè)，有效的提高能源安全保障。致力于能源清潔增效的同時(shí)，加強(qiáng)可再生能源發(fā)展力度，對(duì)能源節(jié)約項(xiàng)目給予一定貸款補(bǔ)貼，如在個(gè)人購(gòu)買新能源汽車時(shí)政府給予一定補(bǔ)貼優(yōu)惠。我國(guó)十分重視可再生能源的發(fā)展，通過對(duì)可再生能源進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，加速光伏、風(fēng)力發(fā)電行業(yè)以及新能源汽車產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)消費(fèi)等環(huán)節(jié)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)能源行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。

從改革稅收政策入手，引導(dǎo)能源高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)行資源稅稅率不斷調(diào)整，稅制陸續(xù)進(jìn)行改革，如將從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征以適應(yīng)稀缺資源開采利用的需要。消費(fèi)稅將不可再生和替代的石油類消費(fèi)品（如汽油、柴油等）和摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實(shí)木地板等納入了征收范圍，低污染排放達(dá)標(biāo)的汽車可減征消費(fèi)稅。我國(guó)嚴(yán)格限制了高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，并給內(nèi)資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)購(gòu)置節(jié)能環(huán)保設(shè)備一定優(yōu)惠，在一定范圍內(nèi)對(duì)環(huán)保產(chǎn)品設(shè)備免征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。2019年發(fā)布資源稅綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策，對(duì)煤層氣還抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退。稅收政策還實(shí)施了根據(jù)乘用車排氣量調(diào)整有關(guān)稅率、提高成品油消費(fèi)稅稅率、購(gòu)置并使用合乎規(guī)定的節(jié)能環(huán)保設(shè)備可抵免一定稅額等措施，進(jìn)一步彰顯了我國(guó)減稅降費(fèi)的決心。

我國(guó)推行的營(yíng)改增政策有力地推動(dòng)能源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。2016年我國(guó)發(fā)布《關(guān)于全面推開營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》，全面推行營(yíng)業(yè)稅改增值稅政策，能源企業(yè)被納入試點(diǎn)范圍。其中不動(dòng)產(chǎn)被納入扣除范圍，對(duì)能源企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模提高生產(chǎn)以及降低賦稅具有重大意義。增值稅中對(duì)部分能源生產(chǎn)產(chǎn)品實(shí)行稅費(fèi)減半、即征即退、先征后退等措施，很大程度上鼓勵(lì)了能源節(jié)約。符合營(yíng)改增條件的企業(yè)則可以通過完善增值稅的抵扣鏈條，降低整個(gè)集團(tuán)的稅負(fù)成本，為能源產(chǎn)業(yè)向服務(wù)支持領(lǐng)域發(fā)展提供了有利條件。稅負(fù)的減輕使政府在一定程度上減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼補(bǔ)助，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展也帶來補(bǔ)益。

在對(duì)外貿(mào)易合作中，“一帶一路”能源財(cái)稅政策日益凸顯其重要作用。“一帶一路”是對(duì)我國(guó)乃至世界能源發(fā)展具有積極作用的國(guó)家級(jí)頂層戰(zhàn)略。能源合作是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支柱，我國(guó)秉承“共商、共建、共享”的原則，高度重視稅收政策對(duì)“一帶一路”建設(shè)的影響，致力于完善“一帶一路”稅收服務(wù)體系。我國(guó)出臺(tái)落實(shí)一系列的“一帶一路”稅收優(yōu)惠政策，實(shí)施零稅率、出口退稅、所得稅抵免及稅收協(xié)定等措施，對(duì)“走出去”企業(yè)提供支持。稅收是全球經(jīng)濟(jì)治理的重要組成部分，對(duì)消除跨境投資障礙、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)發(fā)揮著重要作用。2018年“一帶一路”沿線50多個(gè)國(guó)家聯(lián)合通過了《“一帶一路”稅收合作倡議》，對(duì)盡快建立良好的稅收營(yíng)商環(huán)境，解決稅收難題提供政策支持。

財(cái)稅政策主要問題

客觀來說我國(guó)的能源財(cái)稅體制距高質(zhì)量的能源財(cái)稅體制尚有差距，與國(guó)際相比經(jīng)驗(yàn)尚淺，仍有很長(zhǎng)的路要走。我國(guó)能源規(guī)劃體系在實(shí)施過程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和銜接配合能力仍有待提高，中央宏觀調(diào)控與能源開發(fā)方式需要進(jìn)一步優(yōu)化。固然我國(guó)在能源高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域里的財(cái)稅政策并不完善，但不可否認(rèn)，財(cái)政政策鼓勵(lì)和支持全社會(huì)參與到能源建設(shè)中，能源效率水平有所提升，對(duì)能源高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。

我國(guó)能源財(cái)稅政策體系缺乏系統(tǒng)性，缺少中長(zhǎng)期的政策支持。我國(guó)能源政策與發(fā)展戰(zhàn)略仍不成熟，有些政策僅僅停留在理論層面，仍未實(shí)施或者實(shí)施過程中存在種種問題。隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，現(xiàn)今利用稅收優(yōu)惠政策吸引外資的效果減弱。其次兩稅合并政策使外商易選擇獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不利于本地企業(yè)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)及經(jīng)營(yíng)管理。“一帶一路”戰(zhàn)略的財(cái)稅政策中就存在缺失：由于沿線國(guó)家稅制具有差異性，稅收管轄權(quán)存在沖突，會(huì)形成兩個(gè)國(guó)家雙重征稅，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。另外稅收機(jī)關(guān)稅收服務(wù)質(zhì)量、納稅人稅收信息繁雜，征管效率與稅收風(fēng)險(xiǎn)很高。

財(cái)政體制有一定弊端，能源稅收征管存在漏洞、缺位。能源企業(yè)承擔(dān)的稅收種類多達(dá)19個(gè)，稅負(fù)高，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理。營(yíng)改增雖然可以降低稅負(fù)，但在某些行業(yè)如煤炭行業(yè)中，當(dāng)前稅收環(huán)境下很難實(shí)現(xiàn)。營(yíng)改增還在一定程度上改變了稅權(quán)，凸顯了中央與地方稅收矛盾，使得稅收管控負(fù)擔(dān)加重。2018年實(shí)施的環(huán)境保護(hù)稅法將環(huán)保稅收入全部作為地方收入，與地方政府政策變得密切相關(guān)，可能導(dǎo)致納稅成本高于以前的排污費(fèi)，不利于企業(yè)能源高質(zhì)量發(fā)展。其次，汽車燃料稅、噪音稅稅種在我國(guó)沒有設(shè)立，消費(fèi)稅沒有把煤炭和主要大氣污染源納入征收范圍，確定稅率時(shí)沒有完全考慮消費(fèi)所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。而資源稅稅率低，收取資源補(bǔ)償費(fèi)的范圍相對(duì)狹小，并且收取力度不夠，容易導(dǎo)致自然資源的濫用與浪費(fèi)。

能源管理與監(jiān)管體制改革滯后。征管部門定位不清、權(quán)責(zé)交錯(cuò)，特別是政策手段單一，實(shí)踐中更多依賴行政強(qiáng)制措施，比如對(duì)排放污水超標(biāo)的企業(yè)罰款。但同時(shí)環(huán)境保護(hù)工作在行政權(quán)力方面有所限制, 專業(yè)性監(jiān)管力量不足，實(shí)際的處罰額度并不高。服務(wù)方面在電力行業(yè)，新能源及可再生能源行業(yè)能源的問題尤為嚴(yán)重，能源信用體系建設(shè)仍需加強(qiáng)。我國(guó)“三北”地區(qū)棄風(fēng)、棄光、限電問題嚴(yán)峻，還有部分地區(qū)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目相關(guān)費(fèi)用結(jié)算不及時(shí)可以看出，可再生能源的發(fā)展強(qiáng)烈依賴于政府財(cái)稅政策的現(xiàn)狀實(shí)際上不利于自身發(fā)展。

能源資金投入欠缺。我國(guó)對(duì)部分能源投入資金相比較少，，能源項(xiàng)目資金投入與財(cái)政預(yù)算不符。2017年在能源工業(yè)固定資產(chǎn)投資中，我國(guó)電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資近300萬億元，但增速仍舊回落?？梢钥闯龆愂占?lì)效果不佳，財(cái)政投入不到位。單靠政府投資的力度是不夠的，能源資本出資有一定的法律障礙，況且對(duì)新型能源行業(yè)的未來現(xiàn)金流量缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致諸多不確定性。

現(xiàn)行節(jié)能措施不足，創(chuàng)新力度不夠?，F(xiàn)今節(jié)能低碳的財(cái)稅政策體系尚未完善，利于能源保護(hù)的稅種少，沒有能夠形成節(jié)約能源的稅收體系。對(duì)企業(yè)來說節(jié)能投資成本遠(yuǎn)高于原來生產(chǎn)模式，社會(huì)成本高于懲罰力度，因此節(jié)能自覺性不高。加之能源稅收政策調(diào)控力度與支持力度不足，在限制低能效產(chǎn)業(yè)與高耗能產(chǎn)業(yè)方面財(cái)稅政策力度不夠，也缺乏對(duì)個(gè)人節(jié)能行為的獎(jiǎng)勵(lì)措施。中國(guó)能源研究會(huì)提出，創(chuàng)新成為能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。雖然我國(guó)能源創(chuàng)新領(lǐng)域有了顯著突破，但是仍然缺乏核心技術(shù)，與國(guó)際能源創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)相比還有一定差距。

我國(guó)能源高質(zhì)量發(fā)展財(cái)稅政策調(diào)整思路與建議

我國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí),更加重視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的增長(zhǎng)。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展離不開財(cái)稅政策的支持，而實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)包括三個(gè)方面：能源發(fā)展質(zhì)量變革、能源發(fā)展效率變革、能源發(fā)展動(dòng)力變革。財(cái)稅政策也圍繞這三點(diǎn)調(diào)整方向。

推進(jìn)能源發(fā)展質(zhì)量、效率、動(dòng)力變革。2017年中國(guó)生產(chǎn)能源占世界能源的23.2%，能源利用效率僅占世界平均值的65%。能源消費(fèi)組成中煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的60%以上，而清潔能源消費(fèi)量?jī)H占能源消費(fèi)總量的20.8%，由此看來轉(zhuǎn)變粗放型能源生產(chǎn)消費(fèi)模式以提高能源發(fā)展質(zhì)量是制定財(cái)稅政策的一個(gè)重點(diǎn)。

我國(guó)正加快完善能源財(cái)稅政策體系，推動(dòng)能源發(fā)展效率變革，推進(jìn)煤炭?jī)?yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放，利用財(cái)稅政策推進(jìn)新能源發(fā)展。在當(dāng)前能源高質(zhì)量發(fā)展的大形勢(shì)下，提高能源發(fā)展效率需要側(cè)重提高可再生能源發(fā)展效率。深化電力體制機(jī)制改革，促進(jìn)電力行業(yè)改革創(chuàng)新，提高能源監(jiān)管效率，降低棄電率，對(duì)于提高能源效率十分重要。我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)目前正平穩(wěn)發(fā)展，風(fēng)電的技術(shù)水平不斷提升，裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展成熟，加之風(fēng)電環(huán)保效益高，稅收支持體系不斷完善，因地制宜利用風(fēng)電是提高效率的有效手段。

能源發(fā)展動(dòng)力變革需要進(jìn)一步深化能源體制改革，財(cái)稅政策正鼓勵(lì)積極發(fā)展新興能源產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。近年來我國(guó)一系列的稅收優(yōu)惠政策陸續(xù)出臺(tái)，增加了可再生能源與新能源研發(fā)、推廣以及使用力度，調(diào)整了水電、風(fēng)電、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉吹南M(fèi)比重，財(cái)稅政策還努力逐步降低煤炭消費(fèi)比重、逐步降低能源消費(fèi)對(duì)煤炭的依賴。在可再生能源領(lǐng)域大力進(jìn)行投資并提高消費(fèi)補(bǔ)貼，消費(fèi)稅、資源稅等稅收政策的實(shí)施使能源不斷向清潔高效方向發(fā)展。

統(tǒng)籌規(guī)劃好可再生能源與其他能源的關(guān)系。實(shí)施可再生能源與其他能源的財(cái)稅政策需要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，建立長(zhǎng)期的財(cái)稅政策體系。有重點(diǎn)有側(cè)重的發(fā)展不同種類的能源。我國(guó)可再生能源、非常規(guī)油氣和深海油氣資源開發(fā)潛力大，要加大對(duì)開采、利用等所需技術(shù)的投資支持力度，建設(shè)項(xiàng)目資金。將扶貧政策與發(fā)展清潔能源相結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)落后、交通不便但自然資源豐富的地方加大資金支持力度。利用當(dāng)?shù)氐乩?、人力條件，建設(shè)能源項(xiàng)目，減少煤炭、天然氣等非可再生能源的使用，促進(jìn)廢棄能源、自然資源循環(huán)利用，如秸稈氣化、光伏發(fā)電，不僅可以節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境，而且能助力當(dāng)?shù)孛撠氃鍪?。加大能源供?yīng)投資力度，也要注意安排不同能源的不同資金投入，在國(guó)內(nèi)多打造像雄安新區(qū)“零碳智慧綠色能源體系”的試驗(yàn)田，跟緊全球潮流的同時(shí)走中國(guó)特色的可再生能源發(fā)展道路。

處理好財(cái)政政策和市場(chǎng)機(jī)制、行政政策之間的關(guān)系。加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行工作的宏觀調(diào)控是實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異，能源利用現(xiàn)狀不一，為此需要政府提供技術(shù)資金支持，因地適宜發(fā)展能源。從地理與技術(shù)水平等方面考慮到煤炭、石油企業(yè)在開采條件方面存在的差異性,需要制定針對(duì)性、差異性的工作標(biāo)準(zhǔn)。可再生能源方面可以在我國(guó)滇、川、粵地區(qū)引領(lǐng)水電發(fā)展，“三北”地區(qū)引領(lǐng)風(fēng)電發(fā)展，帶領(lǐng)一些地方成為可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)頭軍。行業(yè)方面工業(yè)、建筑、交通等是提高能源利用效率的重點(diǎn)，發(fā)揮好政府財(cái)稅政策在這些領(lǐng)域的作用，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。

財(cái)稅政策需要讓能源朝著清潔低碳、安全高效、創(chuàng)新發(fā)展三個(gè)方向并進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，不僅要建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，還要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新方面需要完善創(chuàng)新體制機(jī)制，對(duì)現(xiàn)代電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等熱點(diǎn)問題做重點(diǎn)分析，實(shí)現(xiàn)能源科技創(chuàng)新技術(shù)大規(guī)模推廣與適用?？萍紕?chuàng)新推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展，技術(shù)層面改革創(chuàng)新，不僅可以緩解能源緊缺、浪費(fèi)狀況，還能降低能源企業(yè)稅收稅額。但是國(guó)家資金投入有限，需要建立標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，對(duì)能源技術(shù)創(chuàng)新情況進(jìn)行篩選，有側(cè)重、有約束的投入資金。

明確管理責(zé)任和強(qiáng)化管理激勵(lì)約束。財(cái)稅政策實(shí)施同時(shí)對(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行人員進(jìn)行考核評(píng)估。我們要重視創(chuàng)新能源管理和監(jiān)管方式，利用大數(shù)據(jù)與線下相融合，提高監(jiān)管能力和效率。在財(cái)稅政策起到督促約束作用的同時(shí)，需要國(guó)家工作人員提高政治責(zé)任感，切實(shí)落實(shí)好各項(xiàng)政策，濫用職權(quán)，鉆法律的漏洞是不可為不可行的。違紀(jì)違法的行為必須嚴(yán)懲，嚴(yán)重者開除黨籍和公職，這也為如何選拔合格的能源管理者敲響了警鐘。

能源高質(zhì)量發(fā)展與建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明和打造美麗中國(guó)息息相關(guān)，為節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，推進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展時(shí)不我待。財(cái)稅政策堅(jiān)持鼓勵(lì)與限制并舉的原則，體現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮財(cái)稅政策宏觀調(diào)控的作用，防止能源市場(chǎng)資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面失控，完善現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系，促進(jìn)我國(guó)能源可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。政府發(fā)布的財(cái)稅政策隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化不斷完善，確實(shí)有效的加快了能源高質(zhì)量發(fā)展的步伐。因此，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，利用財(cái)稅政策實(shí)現(xiàn)能源的高質(zhì)量發(fā)展是必不可少的。我們最終需要的是提高能源的利用率，轉(zhuǎn)變?cè)蟹绞?，擺脫對(duì)傳統(tǒng)能源生產(chǎn)消費(fèi)方式的依賴，逐步讓非化石能源成為日后能源的主力軍，讓藍(lán)天白云重歸人類的懷抱。