沈航 張納 袁銘俊

近幾年來，生態(tài)問題日益嚴(yán)峻，已經(jīng)成為我國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)大問題，同時(shí)也嚴(yán)重影響人民生活水平，更是威脅民族長(zhǎng)遠(yuǎn)生存的一大隱患。于是，環(huán)境問題成了政府和社會(huì)公眾不得不關(guān)心得一個(gè)重大問題。本文從我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀中剖析存在的問題，提出一些針對(duì)我國(guó)當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀和問題的解決方法。

一、引言

2016年，審計(jì)署在《2016至2020年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出：“對(duì)重要自然資源開發(fā)利用及保護(hù)情況，重點(diǎn)領(lǐng)域行業(yè)，重點(diǎn)地區(qū)污染防治情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)山水田湖等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)情況進(jìn)行審計(jì)”。 國(guó)務(wù)院在環(huán)境保護(hù)問題中曾經(jīng)提出，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該對(duì)自己管理的區(qū)域的資源環(huán)境負(fù)責(zé)，實(shí)行責(zé)任制，將我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境履行情況加入了審計(jì)工作的工作范圍內(nèi)。如今，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任中也提出，在審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注與經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的項(xiàng)目的環(huán)境效益，這一問題的提出，明確將審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍擴(kuò)大，將其對(duì)資源環(huán)境的管理包含在審計(jì)范疇。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)現(xiàn)狀

（一）政府審計(jì)現(xiàn)狀

在當(dāng)今，領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)根據(jù)審計(jì)法律規(guī)章制度，是以領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)限作為審計(jì)對(duì)象。在地區(qū)，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源環(huán)境管理與開發(fā)進(jìn)行決策和管理。而執(zhí)行與落實(shí)則是由其下屬部門或者是招商單位進(jìn)行的，在領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的審計(jì)過程中，當(dāng)審計(jì)出領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境管理失策或不當(dāng)，對(duì)于出現(xiàn)不當(dāng)?shù)脑?，可能有政府部門的決策不當(dāng)導(dǎo)致，或是執(zhí)行管理不當(dāng)而導(dǎo)致，決策者，管理者，執(zhí)行者的歸責(zé)是一個(gè)十分難以說清的問題，由于政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系的復(fù)雜性，在資源環(huán)境審計(jì)的過程中，歸責(zé)問題是很難處理的一個(gè)重大問題。

（二）審計(jì)法律法規(guī)現(xiàn)狀

當(dāng)今，我國(guó)的法律在對(duì)于資源環(huán)境審計(jì)這一塊甚是缺乏，所以在審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)，經(jīng)常遇到阻礙，第一，很少會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)干部積極支持與配合審計(jì)人員的工作，甚至某些領(lǐng)導(dǎo)干部十分抵制審計(jì)人員對(duì)其所管理的資源環(huán)境進(jìn)行審計(jì)。第二，審計(jì)人員很難收集到足夠的審計(jì)資料和審計(jì)證據(jù)，得到的信息也是少之又少，這使得審計(jì)工作的難度加大。第三，在審計(jì)人員對(duì)審計(jì)過程及結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)時(shí)，由于沒有專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和法律規(guī)范，使得審計(jì)人員只能使用經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)審計(jì)的準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)，但是這些法律規(guī)章準(zhǔn)則并不完全適合資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的審計(jì)研究。這樣一來，審計(jì)結(jié)果只能通過審計(jì)人員自身的職業(yè)判斷而缺少合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，影響大眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的信服度。

（三）審計(jì)研究現(xiàn)狀

在審計(jì)署04年到15年的報(bào)告中顯示：“環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告數(shù)量嚴(yán)重不足（圖一），圖一中綠色的部分為環(huán)境審計(jì)的數(shù)量，在整體審計(jì)公告總數(shù)中，所占比例不超過10%。并且從公告來看，對(duì)于資源環(huán)境的審計(jì)并沒有做到對(duì)資源和環(huán)境審計(jì)，而是以資源環(huán)境的資金使用進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，沒有對(duì)其合理性，合規(guī)性，績(jī)效性等進(jìn)行單獨(dú)審計(jì)。并且對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)重點(diǎn)放在了自然資源和水資源，土地、海洋、生物、大氣資源等審計(jì)數(shù)量并不多。在審計(jì)署發(fā)布的公告看，環(huán)境審計(jì)多年來進(jìn)步并不大，每年都有相同的問題重復(fù)發(fā)生。當(dāng)今我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)的發(fā)展并不成熟，所以不管是在審計(jì)方式，審計(jì)內(nèi)容，審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而言，都不完善。所以在審計(jì)方面的研究，我們需要做的事情任重而道遠(yuǎn)。

圖2 審計(jì)署 2004—2015 年度環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告

三、領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)存在的問題

（一）自然資源資產(chǎn)信息不完整、責(zé)任界定不清晰

當(dāng)今，我國(guó)的土地，礦產(chǎn)，海洋等資源都是由各地政府領(lǐng)導(dǎo)干部授權(quán)管理，政府相關(guān)部門及研究所和一些社會(huì)團(tuán)體對(duì)于我國(guó)資源的分布、開發(fā)使用及面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)的潛力進(jìn)行負(fù)責(zé)，每年，政府相關(guān)部門及研究所和一些和社會(huì)團(tuán)體都會(huì)花費(fèi)大量的人力及物力對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行開發(fā)，花費(fèi)大量的時(shí)間與金錢對(duì)一些資源資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。然而這些單位在一定程度上并不會(huì)很好的溝通，這樣使得對(duì)于資源資產(chǎn)的信息搜集的數(shù)據(jù)難以匯合整理，使得資源資產(chǎn)采集的信息誤差大，數(shù)據(jù)也不完整，也沒有專業(yè)的組織對(duì)其進(jìn)行管理，在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)中，由于數(shù)據(jù)不完整且錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)于審計(jì)取證工作十分艱難，對(duì)于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與估評(píng)，不能給出確定數(shù)據(jù)，使得審計(jì)工作的進(jìn)行更加舉步維艱。

（二）立法存在缺陷：執(zhí)法和維法力度不夠

當(dāng)今，從理論上來講，資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的法律依據(jù)不足的一個(gè)原因是因?yàn)殛P(guān)于資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)理論少，但從實(shí)際出發(fā)，我國(guó)關(guān)于資源環(huán)境的法律依據(jù)主要還是立法存在缺陷，立法機(jī)制和理論機(jī)構(gòu)沒有得到好的發(fā)展。首先理論上來說，立法的理論前提即是領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境績(jī)效理論，當(dāng)今，政府部門對(duì)于審計(jì)的觀點(diǎn)、作用、基本原則、審計(jì)主體、客體、范圍、方法程序、方法等都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這些嚴(yán)重影響了立法工作的開展與進(jìn)行。

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的處理中存在大量的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法未究的現(xiàn)象，執(zhí)法與違法力度完全不夠，這種現(xiàn)象的大量存在，主要是因?yàn)榄h(huán)境責(zé)任審計(jì)現(xiàn)階段立法理論還尚未發(fā)展完善，法律法規(guī)依據(jù)的不足使得審計(jì)無法可依。

（三）資源環(huán)境審計(jì)方式、方法落后

目前，我國(guó)資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)通常是審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在一些環(huán)境問題較嚴(yán)重，或出現(xiàn)重大事故及一些關(guān)于資源資產(chǎn)的大型項(xiàng)目，比如一些嚴(yán)重的水污染專項(xiàng)審計(jì)、大氣污染專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)資源資產(chǎn)這一方面，對(duì)一些大型的資源資產(chǎn)的開發(fā)利用進(jìn)行審計(jì)。其次，我國(guó)的資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)屬于事后審計(jì)，這種審計(jì)方式使得審計(jì)人員的審計(jì)工作十分的被動(dòng)，只能對(duì)已經(jīng)發(fā)生完成的資源環(huán)境存在的問題進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，喪失了審計(jì)的監(jiān)督職能。并且事后審計(jì)的期限比較短，審計(jì)人員的專業(yè)性和職業(yè)判斷能力不強(qiáng)，這種審計(jì)方式下的審計(jì)結(jié)果很難具有權(quán)威性。

四、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的探索

（一）正確劃分政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于資源環(huán)境責(zé)權(quán)

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》中指明：“地方黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境資源負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在在其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)工作之前，可以先對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分與界定，使得其可以在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后承擔(dān)自己所負(fù)責(zé)的部分，像因?yàn)閭€(gè)人決策問題，個(gè)人利益問題而導(dǎo)致環(huán)境出現(xiàn)重大問題或犧牲資源為代價(jià)的，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)厲處分。將領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)的問題計(jì)入個(gè)人檔案中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的依據(jù)，將資源環(huán)境責(zé)任加入領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核中，與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核共同作為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，這樣可以促使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資源及環(huán)境負(fù)責(zé)，使得經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）建立環(huán)境資源審計(jì)的法律法規(guī)：格執(zhí)法、嚴(yán)懲維法

在我國(guó)，雖然現(xiàn)在已經(jīng)有一部分關(guān)于資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)都存在滯后性，很多已經(jīng)存在的法律法規(guī)并沒有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展而發(fā)展，很多的法律法規(guī)的內(nèi)容在如今早已經(jīng)用不上，出現(xiàn)的很多新問題也沒有相應(yīng)的法律條文來規(guī)范，為了審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)工作有符合當(dāng)時(shí)實(shí)情的法律可依，我們應(yīng)該加快資源環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則法律法規(guī)的建立與實(shí)施。

在審計(jì)披露后，對(duì)于某些領(lǐng)導(dǎo)干部因犧牲資源環(huán)境而獲取利益的行為，進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法后，樹立起違法必究榜樣。對(duì)于維法與執(zhí)法可以使用刑事處罰或者經(jīng)濟(jì)仲裁，在對(duì)某領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境進(jìn)行審計(jì)披露后，將審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題上報(bào)上級(jí)，由上級(jí)政府組織專門人員進(jìn)行調(diào)查。

（三）優(yōu)化審計(jì)工作及方式

領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)涉及到各地政府各單位及一些相關(guān)社會(huì)團(tuán)體，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，協(xié)調(diào)的難度較大，審計(jì)機(jī)關(guān)可以建立有效工作機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)可以加大宣傳，將領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的意義和重要性全面宣傳，使得政府部門充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)工作的重要性，這樣才可以營(yíng)造好的工作氛圍，使得審計(jì)工作更好地進(jìn)行。

經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督與資源環(huán)境審計(jì)監(jiān)督綜合就是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，這樣來，審計(jì)人員可以綜合二者，合并審計(jì)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境合并，這樣受托責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)更加詳細(xì)，也可以減少審計(jì)工作量并且在一定程度上提高工作效率。我們可以將資源環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合開展，也就是資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)。這樣可以減少重復(fù)審計(jì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)事中審計(jì)與事后審計(jì)的融合，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)質(zhì)量。

五、結(jié)語

為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，一直都是看重經(jīng)濟(jì)，忽略資源環(huán)境，為了改善環(huán)境被破壞問題，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的研究是不可缺少且十分迫切的。（作者單位：湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

基金：【項(xiàng)目】：湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)，項(xiàng)目： 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究。

課題編號(hào)：湘社平〔2017〕8號(hào)429號(hào) （階段性成果）