張旭

摘要：我國市場經(jīng)濟體系不斷完善，新的融資服務模式不斷健全，極大地影響著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府主導融資模式已經(jīng)無法適應快速發(fā)展的時代要求，政府和社會資本合作融資模式逐漸發(fā)展起來，成為新時代發(fā)展的主流，通過分析政府和社會資本合作融資模式的特點與優(yōu)勢，引導社會資本通過銀行信貸、政策性金融工具等途徑不斷優(yōu)化融資渠道，可以有效地促進社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

關鍵詞：政府和社會資本合作融資模式;PPP融資;融資模式;社會資本

一、政府和社會資本合作模式的發(fā)展與應用

（一）政府和社會資本合作模式的發(fā)展歷程

政府和社會資本合作融資模式，即PPP融資服務模式，是近年來社會熱度較高的項目合作模式，具體來這說就是指在公共服務領域，政府采取競爭性的參與方式，選取具有投資、運營服務能力的社會資本，參與建設城市基礎設施，彼此形成合作共贏的關系，并通過簽署相關合作框架書，確定雙方權利義務與利益份額，確保合作項目順利完成，形成更好的社會價值和經(jīng)濟利益，這種服務模式可以說是在傳統(tǒng)銀行融資模式之外，開辟的化解項目融資難題的創(chuàng)新化融資途徑。

隨著我國改革開放進程的不斷推進，PPP融資模式在中國逐漸發(fā)展起來，第一批港澳臺投資商進入中國大陸市場，首先在國內(nèi)高速公路建設領域，以合資企業(yè)的形式，參與多個省市的政府合作項目，取得了良好的社會效益。2013年以后，國家財政部大力推廣PPP融資試點項目，相繼出臺各類扶持政策，為項目發(fā)展鋪平道路，民間資本大量進入相關領域，總體投資規(guī)模超過萬億元，主要集中在交通、基礎設施等公共服務領域。

（二）政府和社會資本合作融資模式的政策背景

2008年金融危機，中央為應對經(jīng)濟下行的危機，推出了4萬億元投資計劃，大部分地方政府通過債務融資來完成項目的建設，雖然短期內(nèi)取得了較好的經(jīng)濟效率，但長期來看，地方政府債務負擔逐漸增加。2013年開始，我國經(jīng)濟增速逐漸放緩，由原有的高速增長逐漸轉變?yōu)橹懈咚僭鲩L，同時期的國際形勢也不容樂觀，各主要經(jīng)濟體的復蘇較為緩慢，導致我國出口規(guī)模增幅放緩，外部需求不強。在此背景下，地方政府的債務風險逐漸顯現(xiàn)，土地財政模式無法持續(xù)，國家一方面采取債務置換，允許地方政府通過發(fā)債的形式緩解地方債務潛在風險，另一方面由于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程仍在繼續(xù)，預計2020年城鎮(zhèn)化率有望達到60%以上，由此帶來的投資需求約為45萬億元，大力推動PPP融資模式發(fā)展的時機已經(jīng)成熟，此種模式將為補充城市基礎設施建設提供大量資本金，有效緩解地方政府債務負擔。

2014年9月，國務院下發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確指出，政府希望改變原有的融資模式和平臺企業(yè)融資途徑，轉而確立新的融資方式：

一是明確舉債主體，舉債主體局限在省、自治區(qū)、直轄市政府，且均須國務院審批方可實施。

二是規(guī)范舉債方式，地方政府舉債實行限額管理，采取政府債券的方式舉債，用途局限在公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于日常經(jīng)常性支出。

三是鼓勵民間資本參與政府合作項目，政府通過公開約定利益分配的模式，采取特許經(jīng)營權、財政補貼等途徑，與社會資本共同成立特別目的公司，投資建設公益性事業(yè)項目。

此后一段時間，國務院及國家財政部門為更好地推動PPP融資模式的開展運用，將針對具體合作模式、交易結構、合同體系、示范項目、金融支持等各方面，出臺若干政策制度、指導意見和管理要求，促進政府職能轉變，建立政府和社會資本合作的基礎，為PPP項目具體實施提供保障。

（三）政府和社會資本合作模式應用的領域

PPP融資模式主要用于的領域包括公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施建設等民生領域，政府負責提供符合市場化發(fā)展要求的公共服務項目，按照項目經(jīng)營性質(zhì)，可分為三種模式。

1.盈利性項目：對于擁有一定的收費基礎，且投產(chǎn)后的經(jīng)營收入能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采取建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。目前運營較為成功的項目包括污水處理廠、城市供水服務等環(huán)保類項目，收費公路、水利設施、交通場站、城市軌道交通等運輸項目。

2.準盈利項目：對于日常經(jīng)營收入不足以覆蓋投資成本，需政府通過財政補貼或資源對接等輔助方式增加盈利空間的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接參股的形式進行運營，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式進行開發(fā)。目前主要應用的領域包括醫(yī)院、學校、體育場館、文化活動中心等民生類項目;地下管道、公租房、養(yǎng)老設施等服務性項目。

3.欠盈利項目：對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目，可通過政府購買服務的方式進行，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進，相關項目包括城市道路、河湖治理項目、市民文化廣場等公益性服務設施。

二、PPP融資服務模式面臨的問題及應對措施

（一）PPP融資服務模式面臨的問題

PPP融資服務模式作為一個新興領域，從國家到社會的參與積極性普遍較高，但不可避免地會存在一定問題，很多方面值得反思：

一是相關法律保障不健全，PPP融資服務模式從興起到具體落地實施，經(jīng)歷了較為漫長的發(fā)展過程，國家相關的法律法規(guī)也處于不斷完善的過程中，其中不乏一些因相關政策不健全而最終無法順利實施的項目。

二是政府審批決策周期長，受個體項目不同，在具體實施過程中，經(jīng)常出現(xiàn)審批流程不規(guī)范，方案設計不嚴謹?shù)葐栴}，最終導致項目從立項到審批流程長，效率低的情況出現(xiàn)。

三是政府信用風險較高，地方政府在加快當?shù)亟ㄔO的過程中，普遍存在前期調(diào)研不全面，社會效益與經(jīng)濟效益不能很好地匹配，市場需求與實際建設脫鉤的情況時有發(fā)生，導致項目建設完成后無法順利投產(chǎn)，直接危害社會資本方的利益。

四是相關配套設施未同步運營，部分PPP項目在建成投產(chǎn)前需政府配套設施一并完成后方可運營，配套項目不完善將直接導致項目無法正常產(chǎn)生經(jīng)濟效益，使得生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

五是項目收益未達到預期效果，由于部分PPP項目建設周期較長，項目建成后，原規(guī)劃使用條件發(fā)生變化或同質(zhì)化項目產(chǎn)生競爭，也會對資本方的切身利益產(chǎn)生損害。

（二）PPP融資服務模式未來發(fā)展方向

針對近年來全國各地PPP融資服務項目的開展情況，結合我國實際，建議通過以下幾個方面來破解PPP項目所面臨的問題，更好地服務社會主義現(xiàn)代化建設。

1.廣泛開展調(diào)研工作，切實把好準入關。中國改革開放40年的發(fā)展，基礎設施建設領域取得了突飛猛進的發(fā)展，政府主導的基礎設施領域引入社會資本參與建設已經(jīng)成為市場經(jīng)濟中的重要組成部分，對于具體工程項目立項前，必須做好前期調(diào)研，政府付費模式、地方政府財政支出責任占比情況、項目資本金落實情況、突發(fā)事件應急措施等方面均需要統(tǒng)籌兼顧，避免項目出現(xiàn)因規(guī)劃審批原因?qū)е潞笃跓o法投產(chǎn)運行或運營效果不達標的情況發(fā)生。

2.完善法律規(guī)章制度，保持政策的穩(wěn)定性。隨著PPP項目建設的深入開展，原有規(guī)章制度已經(jīng)無法滿足實際運行過程中項目需求，相關補充文件集中出臺，部分文件還對原有正在穩(wěn)步推進的項目進行追溯，如何更好地降低項目風險的同時，有效減少對既往項目的影響，是需要政府與社會共同努力的方向，確保在建項目政策的連續(xù)性。

3.做好政策扶持，化解項目盈利難題。未來PPP項目如何更好地引入優(yōu)質(zhì)社會資本參與，關鍵在于項目本身的盈利能力，更加合理的責任分工，能夠起到更好地優(yōu)化效果，資本提供方主要承擔項目建設周期內(nèi)完工風險及融資職責，政府主要負責項目建設運營方式及收益分配規(guī)則的制定，而運營機制的不斷優(yōu)化和提升能夠更好地應對潛在的市場風險，保證社會資本參與基礎設施建設的積極性。

4.強化專業(yè)人才的培養(yǎng)建設。項目運行需要具備系統(tǒng)性較強的專業(yè)人才作為事業(yè)發(fā)展的支撐，實現(xiàn)政府、社會資本、公共資源的相生共榮，政府需建立一套完整的PPP融資項目人才隊伍建設規(guī)劃，明確實施目的和時間表，同時將相關人才建設納入地方政府經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，建立人才發(fā)展基金，為開展創(chuàng)新攻關、經(jīng)驗交流等活動提供支持。

PPP融資模式從興起到全面開展，在中國的發(fā)展速度相當驚人，截至2018年末，新增落地項目超過3萬億元，近年來國家在金融領域去杠桿的大背景下，國有企業(yè)參與PPP項目融資總量有所減少，但為民營資本更好地參與經(jīng)濟建設提供了廣闊的市場環(huán)境，隨著國家在政策層面不斷強化監(jiān)管，無論是政府扶持力度、獎勵機制還是從拓展項目渠道、優(yōu)化職能審批部門等多方面入手，相信未來我國的公共服務領域?qū)纬筛油暾姆漳Ｊ?，更好地為社會公眾提供服務?/p>