張榮剛 劉嵐治昊

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要帶動(dòng)貧困戶穩(wěn)定脫貧，就得從產(chǎn)業(yè)發(fā)展入手。二元結(jié)構(gòu)模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾，也是農(nóng)村貧困和落后的重要原因，如何增強(qiáng)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力，找到農(nóng)村發(fā)展的新模式，增強(qiáng)農(nóng)村的吸引力，縮窄農(nóng)村與城市之間的距離，打破城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)模式，離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)的推動(dòng)和促進(jìn)。

產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展要求

（一）扶貧發(fā)展路徑。產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展已經(jīng)從最開(kāi)始的精準(zhǔn)扶貧到產(chǎn)業(yè)扶貧，未來(lái)將順利過(guò)渡銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”。2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)精準(zhǔn)脫貧提出了新要求。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中央關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的新要求，一方面能夠促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)措施實(shí)施精準(zhǔn)對(duì)接，另一方面重點(diǎn)要關(guān)注涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)政策落實(shí)情況。最終確保脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段性成果和政策目標(biāo)的高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的脫貧致富，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）高質(zhì)量發(fā)展要求對(duì)標(biāo)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。新的歷史發(fā)展方位要求我們準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的階段性特征，著力破解發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，奮力決勝全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，高質(zhì)量在產(chǎn)業(yè)扶貧中的要求體現(xiàn)如圖所示。

產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)現(xiàn)狀及差距分析

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)現(xiàn)狀。

1.工作背景。目前，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)的主要依據(jù)有，2004年《關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見(jiàn)》、2016年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》等，法律制度建設(shè)明顯不完善?！掇r(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》第四十七條明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。”但我國(guó)財(cái)政扶貧資金審計(jì)制度依然不夠完善，主要以一般性審計(jì)法律法規(guī)作為審計(jì)依據(jù)，而在法律層面的專項(xiàng)審計(jì)立法基本上處于空白狀態(tài)。

2.工作方向。據(jù)了解。目前產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)的主要審計(jì)方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，包括：項(xiàng)目實(shí)施情況，通過(guò)審計(jì)工作對(duì)項(xiàng)目跟進(jìn)保障情況進(jìn)行調(diào)查;產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理使用情況，投資收益情況，以及相關(guān)重要事項(xiàng)的延伸審計(jì)。①產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目：從項(xiàng)目申報(bào)到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理再到扶貧項(xiàng)目監(jiān)管。例如：試點(diǎn)縣區(qū)推薦以及省供銷集團(tuán)審核選定的部分龍頭企業(yè)不符合產(chǎn)業(yè)化扶貧試點(diǎn)企業(yè)推薦要求等問(wèn)題。②產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理：調(diào)查有無(wú)資金閑置或使用效率不高、核對(duì)項(xiàng)目票據(jù)真實(shí)性，嚴(yán)格審核龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況。③產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目投資收益：考評(píng)扶貧項(xiàng)目效益情況，例如：有些村實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧需要進(jìn)行考評(píng);有些村選擇投資合作社，合作社盈利虧損情況，風(fēng)險(xiǎn)及收益均不明確;進(jìn)三成項(xiàng)目或多或少存在致富作用不明顯、帶動(dòng)人數(shù)少或帶動(dòng)效益不高的情況。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)與產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)在需求差距。

1.審計(jì)監(jiān)管力度不充足。我國(guó)于2013年、2015年組織開(kāi)展了兩次扶貧項(xiàng)目資金的分配、管理、使用、效益等規(guī)范性的系列審計(jì)工作，扶貧項(xiàng)目資金包括政府財(cái)政投入、金融扶貧貸款、國(guó)際性機(jī)構(gòu)支持扶貧資金以及其他民生項(xiàng)目中涉及到的扶貧資金。同時(shí)，2010年以后，陜西也加強(qiáng)了對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，開(kāi)展的審計(jì)內(nèi)容包括項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)執(zhí)行、專項(xiàng)資金的管理使用情況等。但審計(jì)發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管不力，基層政府實(shí)施者為追尋自身利益最大化或僅為完成扶貧項(xiàng)目規(guī)劃任務(wù)，存在套取財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)象，“生產(chǎn)性扶貧”資金嚴(yán)重不足。

2.審計(jì)區(qū)域范圍不全面。近年來(lái)，為促進(jìn)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)組織按照資金流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，深入貧困村、走訪貧困戶、查看產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目真正建設(shè)情況，從總體看審計(jì)比例依然較低，還不能做到全覆蓋。且專項(xiàng)扶貧資金管理使用及項(xiàng)目實(shí)施中依然存在資金管理不嚴(yán)格等各種問(wèn)題，甚至在審計(jì)揭露的情況下扶貧資金的違規(guī)比例仍居高不下，產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)實(shí)施未能充分發(fā)揮遏制、預(yù)防作用。

績(jī)效審計(jì)與產(chǎn)業(yè)扶貧的契合性分析

（一）績(jī)效審計(jì)范圍包含產(chǎn)業(yè)扶貧。

1.國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目。主要是指由財(cái)政性資金（財(cái)政撥款或財(cái)政融資）投資的各種建設(shè)項(xiàng)目。在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，大規(guī)模的扶貧工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園及各園區(qū)覆蓋的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)均由財(cái)政撥款進(jìn)行建設(shè)。雖然有些項(xiàng)目并不全部是由國(guó)有資金投入的，但只要是屬于政府審計(jì)管轄范圍內(nèi)的投資項(xiàng)目都可以進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。進(jìn)而言之產(chǎn)業(yè)扶貧資金應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

2.其他各種專項(xiàng)公共資金的使用。專項(xiàng)資金是指財(cái)政預(yù)算安排的或有關(guān)部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財(cái)政性資金。比如農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金等。審計(jì)單位有權(quán)利、有義務(wù)對(duì)此類資金使用情況進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

（二）績(jī)效審計(jì)與產(chǎn)業(yè)扶貧基本邏輯一致。

產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)希望能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧從"輸血式"扶貧，到"造血式"開(kāi)發(fā)，離不開(kāi)對(duì)扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行監(jiān)督。績(jī)效審計(jì)的效率性是指一定的投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，即一定的投入是否得到最大的產(chǎn)出。產(chǎn)業(yè)扶貧資金能否得到最大化的利用，能否真正造福于貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)對(duì)扶貧效率的關(guān)注。效果性則是指被審計(jì)單位預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，為防止扶貧結(jié)束后，出現(xiàn)大規(guī)模貧困戶返貧問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)必須關(guān)注扶貧的效果，對(duì)扶貧效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。且效果評(píng)價(jià)不應(yīng)僅僅局限于當(dāng)前一兩年的扶貧效果，更應(yīng)該放眼于未來(lái)十年、二十年的產(chǎn)業(yè)扶貧效果評(píng)估。

總而言之，績(jī)效審計(jì)能夠?qū)Ρ粚徲?jì)單位是否經(jīng)濟(jì)、高效或有效執(zhí)行有關(guān)政策進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)檢查，維護(hù)和保障產(chǎn)業(yè)扶貧政策的貫徹落實(shí)情況能夠發(fā)現(xiàn)并分析審計(jì)對(duì)象在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在問(wèn)題的跡象或績(jī)效不佳的領(lǐng)域，以幫助被審計(jì)單位進(jìn)行整改，以便及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧工作，實(shí)現(xiàn)扶貧效果最大化。能對(duì)被審計(jì)單位和審計(jì)對(duì)象實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進(jìn)行報(bào)告，為決策機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，幫助改善和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧效果。

（三）績(jī)效審計(jì)特點(diǎn)對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)扶貧需求。

1.服務(wù)民生建設(shè)?？?jī)效審計(jì)融入產(chǎn)業(yè)扶貧中，以資金、項(xiàng)目、政策為主線，關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧政府制定的政策和投入資金的運(yùn)行情況，充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性評(píng)價(jià)，確保關(guān)乎民生的產(chǎn)業(yè)扶貧政策和措施落實(shí)到位，資金用到人民最需要的地方。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府績(jī)效審計(jì)主要是以政府投資項(xiàng)目和財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)為實(shí)務(wù)中心。在產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)中，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性審計(jì)，查出產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中存在的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)行為，杜絕有的地方“三保障”未實(shí)現(xiàn)，就宣布脫貧，產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)。杜絕不從實(shí)際出發(fā)盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)人數(shù)少或帶動(dòng)效益不高的情況。從績(jī)效審計(jì)角度推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量。

3.推動(dòng)法制進(jìn)程。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并要求領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)決策、依法行政、上更加注重績(jī)效，確保規(guī)范、廉政、依法、民主、有序地運(yùn)用人民賦予的權(quán)力為人民謀利。同時(shí)，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和違法行為人進(jìn)行對(duì)接，即提高了資金的使用效率，還對(duì)相關(guān)責(zé)任人起到權(quán)利的威懾作用，保障產(chǎn)業(yè)扶貧政策健康、有效運(yùn)行。

產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效審計(jì)開(kāi)展思路

（一）依法合規(guī)審計(jì)。為全面貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》及審計(jì)署辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》等文件有關(guān)扶貧審計(jì)工作的重要指示精神，必須深刻認(rèn)識(shí)到扶貧審計(jì)工作的重要性，確保扶貧資金流轉(zhuǎn)的安全合規(guī)。要高度重視產(chǎn)業(yè)扶貧的合法合規(guī)審計(jì)，聚焦深度貧困，提高脫貧質(zhì)量，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定好的基礎(chǔ)。通過(guò)合法合規(guī)審計(jì)，能夠控制違紀(jì)違規(guī)違法問(wèn)題數(shù)量和問(wèn)題涉及金額、注重資金管理和政策執(zhí)行問(wèn)題、加大對(duì)問(wèn)題的整改力度，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)基本做到整改同步跟進(jìn)，對(duì)責(zé)任人的追責(zé)問(wèn)責(zé)面更寬、力度更大。

（二）“3E”審計(jì)。據(jù)了解，目前產(chǎn)業(yè)扶貧方面的審計(jì)存在的問(wèn)題已經(jīng)由上年資金管理和政策執(zhí)行問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐毧?jī)效問(wèn)題為主。部分項(xiàng)目扶貧績(jī)效不明顯，扶貧幫扶措施不精準(zhǔn)，在某些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，政府向農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)撥付產(chǎn)業(yè)扶持資金，至今仍無(wú)具體帶動(dòng)措施，有些項(xiàng)目不僅未見(jiàn)收益，而且造成了損失在經(jīng)濟(jì)性方面，要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用的節(jié)約性，經(jīng)濟(jì)性審計(jì)值得重視;某些合作社、互助協(xié)會(huì)成立后未及時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，資金效益難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧購(gòu)置的農(nóng)機(jī)、電腦等設(shè)備長(zhǎng)期閑置。在效率性審計(jì)方面，應(yīng)注重促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率，將投入產(chǎn)業(yè)資源發(fā)揮最大的價(jià)值;在效果性審計(jì)方面，據(jù)了解某縣2個(gè)光伏電站項(xiàng)目建成后并網(wǎng)發(fā)電容量40千瓦，僅為設(shè)計(jì)容量的10%;電站建成后發(fā)電收入距年收入預(yù)期收益相差甚遠(yuǎn)，績(jī)效審計(jì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧在效果性方面應(yīng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧行動(dòng)朝著既定目標(biāo)，為達(dá)到或者超過(guò)原定產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)為目的。

（三）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。隨著脫貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段，產(chǎn)業(yè)扶貧問(wèn)題逐漸暴露。面對(duì)不斷增加的審計(jì)人、財(cái)、物的投入，如果能夠重視風(fēng)險(xiǎn)研判，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向思維展開(kāi)審計(jì)，將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)滲透在審計(jì)工作展開(kāi)的各個(gè)階段。利用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向方式，對(duì)不用的產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)重點(diǎn)展開(kāi)不同的審計(jì)。例如：對(duì)扶貧政策的落實(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)分析后，對(duì)亟需重視的地區(qū)政策落實(shí)情況展開(kāi)跟蹤審計(jì)，對(duì)扶貧項(xiàng)目取得的成效通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，不同貧困程度地區(qū)的扶貧項(xiàng)目投入不同審計(jì)成本，進(jìn)行合理的人員配置，合理利用審計(jì)資源。如此才能增加扶貧工作的效益，發(fā)揮我國(guó)政府審計(jì)作為我國(guó)治理體系的“免疫系統(tǒng)”的作用，為更好的實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)添磚加瓦。以高質(zhì)量發(fā)展要求為指引，聚焦扶貧攻堅(jiān)階段表征，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，更好地提升、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。

（四）資金安全管理審計(jì)。產(chǎn)業(yè)扶貧資金安全管理審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，存在出借產(chǎn)業(yè)扶貧資金收取高額利息及借款手續(xù)不全等問(wèn)題;投資協(xié)議簽訂不規(guī)范，存在一定風(fēng)險(xiǎn);違規(guī)購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品;違規(guī)擔(dān)保，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社投資企業(yè)之間相互擔(dān)保，擔(dān)保形同虛設(shè);有些龍頭企業(yè)用產(chǎn)業(yè)扶貧資金歸還企業(yè)借款或分紅;有些龍頭企業(yè)財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，甚至未建立健全賬簿及報(bào)表等財(cái)務(wù)資料;有些企業(yè)中存在股東未按投資協(xié)議約定出資等種種問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)扶貧資金的安全管理是保障產(chǎn)業(yè)扶貧工作順利開(kāi)展的重要條件之一，也是績(jī)效審計(jì)中的先決條件。

（作者單位：西北政法大學(xué)商學(xué)院）