王 鋒,張國亮

(當(dāng)陽市林業(yè)局,湖北 當(dāng)陽 444100)

1 引言

林地是森林賴以生存的基礎(chǔ)，是森林資源的一個重要組成部分，是提高森林覆蓋率、增加森林蓄積量的重要載體，也是加強(qiáng)我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障[1]。林地包含有林地、灌木地、疏林地等，是保持生態(tài)和諧的重要途徑，也是我國科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公益事業(yè)的興起、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展，都需占用大量的土地，占用林地情況也自然增多，若不科學(xué)管理，將對維護(hù)林地的完整和生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展帶來嚴(yán)重的威脅。通過對當(dāng)陽市2014～2017年征占用林地情況的調(diào)查，對該地區(qū)林地管理中存在的主要問題進(jìn)行分析，探索林地管理的一些方式，提出了加強(qiáng)林地管理的一些建議。

當(dāng)陽市地處鄂西山地向江漢平原過渡地帶，全市國土總面積322.3萬畝，林業(yè)用地128.42萬畝，占全市面積的39.84%，其中：國有林地9.66萬畝，農(nóng)村集體林地118.76萬畝。全市商品林面積95.62萬畝，公益林32.8萬畝，公益林主要分布在水源地、生態(tài)脆弱地區(qū)及石漠化地區(qū)。全市納入天然林保護(hù)48.65萬畝。林地管理任務(wù)重，難度大。

2 現(xiàn)形勢下征占用林地管理存在的主要問題

2.1 征占用林地管理難度大

征占用林地是社會建設(shè)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，項(xiàng)目多且分散，不利于監(jiān)管。對于道路建設(shè)、政府批次用地、建房等項(xiàng)目，業(yè)主按規(guī)劃一次性實(shí)施，監(jiān)管比較容易，但對于礦山企業(yè)，位置都比較偏遠(yuǎn)，在開發(fā)過程中，企業(yè)采用的是梯級開采、滾動開發(fā)方式，使用的都是現(xiàn)代化機(jī)械，開發(fā)速度快，監(jiān)管又受時間、路程、精力等各方面的影響，監(jiān)管難度大。

2.2 林業(yè)執(zhí)法執(zhí)行難度大

出現(xiàn)未批先占、少批多占等林地案件，處罰時會阻力重重，一種情況是認(rèn)為山林是他們自己的，想怎樣就怎樣，法律意識淡??；另一種情況是違法后找關(guān)系說情，想逃避法律的制裁；還有一種情況是受利益的驅(qū)使，明知違法也去做，如礦山企業(yè)，現(xiàn)市場行情很好，少數(shù)業(yè)主不批手續(xù)或批一點(diǎn)手續(xù)大量開采，林業(yè)部門發(fā)現(xiàn)后對其處罰，行政處罰決定書下達(dá)后，罰金一般都能如數(shù)上繳，但植被恢復(fù)卻不能到位，對未批先占或多占的林地不能按期恢復(fù)，業(yè)主不能從根本上認(rèn)識違法占用林地的危害，案件執(zhí)行不到位，就不能起到防微杜漸的作用，對周邊其它的違法案件也不能起到震攝的作用。

2.3 林地管理未形成合力

一個項(xiàng)目的審查，需要各個部門的審核，征占用林地只是其中一個管理環(huán)節(jié)，而在管理過程中，各部門未站在全局的角度考慮，只管自己的范圍內(nèi)的職責(zé)，全市未形成一盤棋。如辦理采石采礦企業(yè)，國土部門只管在有礦山的地方辦理采礦許可證，但礦山大部分都涉及到林地，有的礦山礦界落在生態(tài)公益林和天然林保護(hù)區(qū)域，按照相關(guān)法律法規(guī)的管理規(guī)定，生態(tài)公益林、天然林保護(hù)區(qū)域是嚴(yán)禁采石采礦的，不能辦理征占用手續(xù)，這無形中增加了企業(yè)的工作難度，造成了企業(yè)主對相關(guān)部門的成見，影響了政府行政管理單位的公信力。

3 解決征占用林地難的問題初步探討

3.1 科學(xué)規(guī)劃，合理安排布局

林地管理是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的社會系統(tǒng)工程，僅靠林業(yè)一個部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，各部門形成齊抓共管的合力，共同管理林業(yè)用地[2]。林地管理牽涉到發(fā)改、國土、環(huán)保、水利、規(guī)劃、公檢法等各部門，對使用林地實(shí)行總規(guī)劃一張圖，即由政府牽頭，制定一個時期林地征占用規(guī)劃，并上圖，各部門在規(guī)劃的框架下，行使職能并對征占用林地實(shí)行預(yù)審制度[3]。若涉及到一個使用林地的項(xiàng)目，就需各個部門對項(xiàng)目進(jìn)行論證，出具相關(guān)的意見，最后由主管部門形成決議項(xiàng)目是否可行，科學(xué)的安排項(xiàng)目的選址。

3.2 預(yù)安定額，調(diào)整年度指標(biāo)

依據(jù)發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)情況，對全市擬占用林地的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)安排，即每年對全年需占用林地的項(xiàng)目進(jìn)行一個預(yù)測，預(yù)訂林地份額。通過“當(dāng)陽市征占用林地占地性質(zhì)明細(xì)表”可以看出，近四年來當(dāng)陽市共辦理使用林地手續(xù)77宗228.5094 hm2，其中永久占地38宗122.3922 hm2，占53.56%，臨時占地39宗106.1172 hm2，占46.44%。通過這些數(shù)據(jù)可推測，本市每年占地臨時和永久的比例相當(dāng)，且辦理林地使用手續(xù)面積不超過150 hm2，在向上爭取林地定額時能有的放矢(表1)。

表1 當(dāng)陽市征占用林地占地性質(zhì)明細(xì)

3.3 分類指導(dǎo)，合理安排占地類型

根據(jù)近4年來當(dāng)陽市征占用林地項(xiàng)目統(tǒng)計得知，當(dāng)陽市征占用林地項(xiàng)目主要涉及3方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目，如348國道、276省道、鄉(xiāng)村道路、政府批次用地等，二是礦產(chǎn)開采類，如石灰石、高嶺土、頁巖、石英砂等，三是養(yǎng)殖業(yè)及其它項(xiàng)目，如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、臨時取土等。通過“征占用林地用途明細(xì)表”可知4年來當(dāng)陽市大力支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共辦理林地手續(xù)29宗92.1498 hm2，占宗地數(shù)的37.66%，占使用林地總面積的40.33%；為開采礦山共辦理36宗115.9695 hm2，占宗地數(shù)的46.75%，占使用林地總面積的50.75%；為支持養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，共辦理使用林地12宗20.3901 hm2，占宗地數(shù)的15.59%，占使用林地總面積的8.92%(表2)。根據(jù)政府的發(fā)展方向及占地用途，安排下年度的占地比重和指標(biāo)，留足國家大型項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目用地指標(biāo)，合理考慮礦產(chǎn)開采等項(xiàng)目的用地指標(biāo)，適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，工作中需分門別類的加強(qiáng)指導(dǎo)。

表2 征占用林地用途明細(xì)

3.4 科學(xué)監(jiān)管，主動服務(wù)

征占用林地項(xiàng)目需通過初審、審查、審核多個程序，林業(yè)部門的監(jiān)管也分事前、事中、事后，為了保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，當(dāng)陽市林業(yè)部門展開介入式服務(wù)。

(1) 強(qiáng)化宣傳，提高使用林地法律、程序及職責(zé)的知曉度。當(dāng)陽市通過宣傳牌、宣傳單、廣播等方式面向全社會大力宣傳林地保護(hù)的重要性和相關(guān)的法律法規(guī),增強(qiáng)人們保護(hù)林地的意識,同時告知辦理使用林地手續(xù)的相關(guān)程序和審批環(huán)節(jié)，并配合業(yè)主單位或企業(yè)收齊資料，逐級申報，確保項(xiàng)目動工前辦好使用林地手續(xù)，還要大力強(qiáng)調(diào)違法使用林地后業(yè)主不僅要承擔(dān)時間、名譽(yù)、資金等方面損失，而且還要受到法律處罰，讓業(yè)主遵紀(jì)守法，主動辦理相關(guān)手續(xù)。

(2) 加強(qiáng)巡查，科學(xué)監(jiān)管，杜絕違法占地行為。林業(yè)部門加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)的管理，森林公安、林政稽查隊(duì)及各林業(yè)管理站加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)的巡查，強(qiáng)化事前巡查，對發(fā)現(xiàn)的違法使用林地的行為及時制止，把違法使用林地的現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)；強(qiáng)化事中監(jiān)管，對已經(jīng)批準(zhǔn)使用的林地，及時打上界樁，定上邊界，利用現(xiàn)代先進(jìn)的設(shè)備，如GPS、林調(diào)通、無人機(jī)等，對使用林地的邊界進(jìn)行精準(zhǔn)定位，讓企業(yè)知道具體辦證的位置，避免出現(xiàn)違法占地行為；強(qiáng)化事后督促，對使用林地已到期的項(xiàng)目，督促其迅速恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，定植苗木恢復(fù)植被。

(3) 嚴(yán)厲打擊違法占地的行為，做到查處一起，震攝一方。對發(fā)生的未批先占林地或超范圍經(jīng)營的案件，加大案件執(zhí)法力度，杜絕人情案，把案件辦實(shí)，辦到位，同時利用新聞媒體、報紙、雜志等媒體曝光違法案件，并在湖北市場主體信用信息共享交換平臺上錄入相關(guān)的違法信息，降低企業(yè)的誠信度，從而影響企業(yè)的信譽(yù)度，達(dá)到促進(jìn)企業(yè)遵紀(jì)守法的目的。

4 探索效果

近幾年來，通過科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、科學(xué)監(jiān)測等管理方式，使林地管理工作上有了一定的成效，辦理林地使用手續(xù)從2014年的17宗到2017年的30宗，項(xiàng)目的總數(shù)量逐年在增加，非法占用林地的案件數(shù)從2014年的9起到2017年的3起，面積從2014年的1.31 hm2到2017年的0.3 hm2，呈逐年下降趨勢。合理利用林地，既保障了當(dāng)陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展需拓展的空間，又合理地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，加快了實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的目標(biāo)。