陳昱潤 高帥兵

[摘 要]近年來，我國政府投資基金發(fā)展迅速，制度日益完善，作用也日漸凸顯，為我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了很大益處。但是，各地政府投資基金在運行過程中仍然存在許多問題，制約了基金穩(wěn)定發(fā)展，對我國經(jīng)濟發(fā)展有很大影響。因此，本文以問題為導向，堅持從實際出發(fā)，深刻剖析了我國政府投資基金面臨的問題，并提出相應對策方案。

[關(guān)鍵詞]政府投資基金;經(jīng)濟;發(fā)展

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.057

[中圖分類號]F832.48;F276.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）24-0-02

1 ? ? 政府投資基金基本現(xiàn)狀

1.1 ? 發(fā)展概況

20世紀80年代初，在改革開放初期，我國政府投資基金開始起步，后續(xù)10年間，各地政府開始借鑒國外先進經(jīng)驗，開啟了我國產(chǎn)業(yè)投資政策的探索道路。1995年，國家計委首次對“產(chǎn)業(yè)投資基金”進行定義。在此后的時間里，逐步對產(chǎn)業(yè)投資基金進行試點探索，規(guī)范化運行，直到2011年后全面推行發(fā)展。2015年，政府引導基金根據(jù)頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》，改名為政府投資基金。近5年來，從政府引導基金逐步擴大規(guī)模、逐漸增強引導作用、愈加完善的運作模式等方面，較之前來看，都有了長足發(fā)展。

1.2 ? 政府投資基金發(fā)展速度較快

如圖1所示，中國政府基金設立數(shù)量逐年增多，2014年，我國政府引導基金數(shù)量僅200余支，但在2015-2016年，引導基金數(shù)量急速增長至1 000支以上，增速達90%以上。近年來，雖然我國基金數(shù)量增速有所減緩，但總體仍處于增長階段，截至2018年底，國內(nèi)共成立1 500余支政府引導基金。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，政府投資基金的數(shù)量也大幅增加，說明政府投資基金在我國經(jīng)濟經(jīng)發(fā)展中起著重要作用，通過數(shù)據(jù)可以預測，我國政府投資基金的數(shù)量在未來幾年里仍會有所增加，但增加速度會逐漸降低。

1.3 ? 政府投資基金運行模式多樣化

政府投資基金采用市場化運作方式，政府部門不直接參與投資基金的日常經(jīng)營管理和投資決策。各出資方以“利益共享，風險共擔”為原則進行損益分擔。主要有5種運作模式，分別是參股、跟進投資、風險補助、投資擔保和融資擔保。

1.3.1 ? 參股

參股也叫階段參股，目前是引導基金的主要運作模式，指政府引導基金作為母基金按事先約定的條件和規(guī)定的期限，向子基金或具體企業(yè)、項目進行股權(quán)投資，并在約定的時間內(nèi)退出。以發(fā)起設立新的創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)（即子基金）來引導社會資本進行投資，從而擴大投資總量為主要目的。在此過程中，創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)（即子基金）的日常管理不歸母基金管控，政府引導基金以“參股不控股”為原則參股創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)，參股比例不超過全部股份的20%～30%，且不能成為第一大股東。

1.3.2 ? 跟進投資

跟進投資指政府投資基金通過與創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)（即子基金）共同向社會需要發(fā)展的或政府重點扶持的產(chǎn)業(yè)領域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資，以此降低子基金的投資風險。通常情況下低于子基金投資總額的30%～50%，是母基金可向該目標企業(yè)進行投資的額度。子基金在母基金的委托下對其投資所獲股權(quán)進行管理，委托期間所產(chǎn)生的管理費和效益獎勵將由母基金按照投資收益的一定比例向子基金提供。

1.3.3 ? 風險補助

風險補助指母基金為了增強子基金抵御風險的能力，降低投資風險，對已投資創(chuàng)業(yè)初期的中小型科技企業(yè)的子基金給予一定補助，該補助一般是在子基金已經(jīng)投資完成后自行向母基金申請的。

1.3.4 ? 投資保障

投資保障指子基金對正在進行高新技術(shù)研發(fā)且有投資潛力但有一定風險的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)進行投資的同時，母基金為解決子基金的風險顧慮問題而對該企業(yè)再給予二次補助。這對于科技企業(yè)孵化器等中小型創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)非常適用。

1.3.5 ? ?融資擔保

融資擔保是政府投資基金在對創(chuàng)投企業(yè)進行投資前，對信用度進行調(diào)查，對信用度較高的企業(yè)，以融資擔保的方式，支持其通過債權(quán)融資提高投資能力。但由于我國信用體系不健全，融資擔保模式在實踐中并不常用。

2 ? ? 政府投資基金現(xiàn)存問題

2.1 ? 基金使用效率低下

近年來，中國政府投資基金發(fā)展迅速，有數(shù)十億資金涌入，但從運營結(jié)果來看，使用效率尚未達到預期。這主要是因為地方政府投資基金普遍將大部分份額投資在本地，但許多本地工業(yè)和金融環(huán)境不足以支持這么大的基金規(guī)模。此外，政府投資基金存在分布不均勻的情況，我國大部分投資資金分布在東南沿海及華北華東等經(jīng)濟發(fā)達城市，亟須政府投資基金注入以激活市場的西南、西北等欠發(fā)達地區(qū)較少。由此造成供給與需求互不匹配，政府投資基金的使用效率低下。

2.2 ? 管理制度混亂

目前，我國政府投資基金的管理制度依舊不完善。在同一政府投資基金管理單位，不同部門職能重復、管理交叉現(xiàn)象仍然存在，造成各部門職能不清，日常工作互相推諉，出了問題互相推卸責任的狀況。此外，還會造成決策周期過長、基金使用效率低下等問題，同時，在基金如何實現(xiàn)統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一考核、協(xié)同推進等方面也會對各地政府造成不小的困難。

2.3 ? 投資基金落地困難

在政府投資基金運作過程中，政府除了面臨不可避免的市場風險外，還將面臨更加復雜的運作模式風險。我國政府投資基金的大部分運作模式是基金托管人委托專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)管 在這種模式下，逆向選擇和道德風險無法消除，但政策目標與利潤目標之間的沖突放大了這種運作模式所固有的風險。雙方都有不同的側(cè)重點。如果政府占主導地位，就會削弱社會資本的盈利能力，無法充分調(diào)動社會資本的積極性，各級政府設立的產(chǎn)業(yè)投資基金最終無法落地;如果社會資本占主導地位，財政資金安全和資金政策目標實現(xiàn)必然會受影響。

3 ? ? 政府投資基金對策探析

3.1 ? 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)投資方向

有效整合社會資源，實現(xiàn)政策目標是政府投資基金的主要目的，目標實現(xiàn)離不開不同投資機構(gòu)及多個管理部門的協(xié)同配合，單單依靠某個部門是行不通的。為提高政府投資基金運作效率，要建立完善的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，避免資金使用過于碎片化。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)投資方向，針對有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)進行投資，不得拘泥于“肥水不流外人田”，避免近水樓臺先得月，提高政府投資基金的使用效率。

3.2 ? 因地制宜規(guī)劃投資

目前，同質(zhì)化現(xiàn)象在各地政府投資基金中屢見不鮮。例如，國家要重點扶持某個行業(yè)或領域，各地政府投資基金就會將資金紛紛投放該行業(yè)或領域，而有些地方根本不具備發(fā)展該行業(yè)或領域的條件，不合理地投放資金只會導致使用效率低下。要想解決這個問題，必須根據(jù)當?shù)氐臈l件制定發(fā)展戰(zhàn)略。政府投資基金政策目標的確立應著眼于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。不僅如此，后期包括管理團隊選擇、運營模式設計、管理機制制定、投資領域限定等，都應根據(jù)目標進行投資規(guī)劃。同時，當?shù)靥厥饨鹑诃h(huán)境、相關(guān)財政稅收政策等客觀因素也應在統(tǒng)籌考慮的范圍，通過各方面各行業(yè)所形成的合力實現(xiàn)既定目標。

3.3 ? 加大市場化管理

目前，仍有許多政府投資基金管理采用行政管理方式，市場化程度不高。許多基金都設立了管理委員會（理事會）。由于涉及部門較多，制定相關(guān)決策等均要協(xié)調(diào)各部門的利益，資金運行效率低下，同時市場化程度也比較低。因此，政府應簡政放權(quán)，提高政府投資基金的市場化程度，靈活使用多種管理模式，特殊問題特殊處理，形成單線、垂直的管理機制，縮短決策周期，提高決策效率，加快政府投資基金切實落地。

4 ? ? 結(jié) 語

在全面深化改革和轉(zhuǎn)變政府職能的新形勢下，政府投資基金的發(fā)展與改革對國家經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，應大力完善我國政府投資基金管理制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地政府基金投放比例，加快政府投資基金管理部門內(nèi)部改革，簡政放權(quán)，提高市場參與度，因地制宜，靈活投資，提高政府投資基金使用效率。同時，可利用財政資金的杠桿作用，對社會資本投向進行有效引導，形成合力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

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