李金鳳

（華北理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，河北 唐山 063210）

在2019年6月19日國務(wù)院總理李克強主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議指出要以政府與社會資本合作等方式吸引社會力量參與供水設(shè)施建設(shè)運營。公私合作伙伴關(guān)系（PPP）是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)是項目成功的決定性因素之一，合理的風(fēng)險分擔(dān)能降低項目失敗的風(fēng)險，加速農(nóng)村人口的飲水問題的解決。

一、農(nóng)村供水項目PPP模式風(fēng)險分擔(dān)研究的必要性

（一）在實踐中，商業(yè)和談判實力較強的一方在風(fēng)險分擔(dān)談判中占據(jù)絕對優(yōu)勢，在這種情況下，實力較強的一方將過多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給實力較弱的一方，最終實力強的一方承擔(dān)了最小的風(fēng)險。這種情況不會產(chǎn)生有效的風(fēng)險分配和有效的風(fēng)險管理。向?qū)嵙^強的一方轉(zhuǎn)移的風(fēng)險太小，會對實力較弱的一方造成潛在風(fēng)險，而向?qū)嵙^弱的一方轉(zhuǎn)移風(fēng)險太多，可能會導(dǎo)致項目的失敗，對于社會資本來說可能不具有足夠的吸引力。

（二）供水基礎(chǔ)設(shè)施是資本密集型的，需要大量的沉沒投資。因此，供水行業(yè)對于私人投資者來說是一個高風(fēng)險的投資。風(fēng)險分配不合理可能導(dǎo)致合同重新談判，甚至是項目失敗，合同終止。而且，合同重新談判的代價是昂貴的。風(fēng)險管理能力應(yīng)該是PPP合同風(fēng)險分配的關(guān)鍵決定因素。根據(jù)各方的風(fēng)險管理能力來分配風(fēng)險，可以確保各方真正分擔(dān)處理風(fēng)險后果的責(zé)任，參與風(fēng)險管理，解決風(fēng)險分配不當(dāng)?shù)膯栴}。

（三）PPP項目的風(fēng)險分配大多是取決于決策者的意見和偏好，決策者的風(fēng)險感知能力和對風(fēng)險的態(tài)度很大程度上決定了風(fēng)險分配的結(jié)果。且政府方與私人資本方對于風(fēng)險臨界性和風(fēng)險管理能力的看法往往不一致。而多數(shù)人的風(fēng)險偏好和意見可能不會產(chǎn)生有效的風(fēng)險分配。

二、農(nóng)村供水項目的特點

（一）農(nóng)村供水不同于城市，城市居民較為集中，供水范圍是成片區(qū)的；而農(nóng)村居民則是分散分布的，居民居住地之間距離較遠，對于非平原地帶的農(nóng)村居民還存在居住地高低不一的情況?；谵r(nóng)村居民居住地的分布特點，與城市供水相比，農(nóng)村供水的輸送距離更長，施工難度更高，成本也會更高。

（二）農(nóng)村居民對于飲用水水質(zhì)的要求較低，大多數(shù)沒有通自來水的農(nóng)村地區(qū)都是飲用井水，而非飲用水大多來自于小溪和池塘。農(nóng)村對于收費的自來水需求比城市低得多。

（三）不同的地區(qū)水資源條件不同，有的地方水源充足，有的地方極度缺水，在極度缺水地區(qū)，供水水源比較難確定。

（四）在農(nóng)村供水設(shè)備更容易損壞，特別是路邊的供水管道，農(nóng)民正常生產(chǎn)經(jīng)營活動、牲畜踩踏都容易導(dǎo)致供水管道破裂。從而導(dǎo)致水資源浪費，維護成本增高。

三、農(nóng)村供水項目PPP模式風(fēng)險分擔(dān)原則

（一）風(fēng)險評估準確性原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險的一方，必須能夠較準確的評估相關(guān)的風(fēng)險因素，并且保證風(fēng)險評估結(jié)果在未來不會發(fā)生太大的偏差，尤其是對不利因素的評估，對于社會資本方來說尤為重要。風(fēng)險評估結(jié)果偏高可能導(dǎo)致項目無法進行，而太低可能導(dǎo)致未來社會資本方無法承受實際發(fā)生的風(fēng)險，最終導(dǎo)致項目失敗。

（二）事先控制原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險的一方，必須在風(fēng)險未發(fā)生前做好對風(fēng)險的監(jiān)測和控制，盡量避免或者減少風(fēng)險因素的發(fā)生。對于農(nóng)村供水類項目，政府方和社會資本方能事先控制的領(lǐng)域不同。

（三）成本最小原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險的一方，在控制風(fēng)險時的成本應(yīng)當(dāng)比未承擔(dān)風(fēng)險一方小。這要求政府方和社會資本方清楚自身控制風(fēng)險的優(yōu)勢所在，實力較強的一方不能直接將較多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給實力較弱的一方承擔(dān)。應(yīng)從整體風(fēng)險控制承擔(dān)成本出發(fā)，合理的承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

（四）風(fēng)險分散原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險的一方應(yīng)該能夠分散相應(yīng)的風(fēng)險，能夠承受相應(yīng)風(fēng)險因素帶來的后果。

四、農(nóng)村供水項目PPP模式風(fēng)險分擔(dān)建議

（一）不論是政府方還是社會資本方，應(yīng)當(dāng)對風(fēng)險進行預(yù)測與評估，嚴格把控風(fēng)險評估的準確性原則，對評估結(jié)果進行充分的研究。明確于自身而言哪些風(fēng)險是可控的，哪些風(fēng)險是不可控的；明確不可控風(fēng)險發(fā)生的后果是否在可承受范圍內(nèi)。

（二）針對農(nóng)村供水類項目，政府方和社會資本方都應(yīng)在風(fēng)險發(fā)生前主動采取相應(yīng)措施，從而減少相關(guān)風(fēng)險發(fā)生的概率。例如，政府方可以在項目確定前調(diào)動公眾積極性，廣泛參考公眾意見。

（三）風(fēng)險承擔(dān)與成本的相關(guān)性較強，風(fēng)險承擔(dān)能力大的一方，往往能以較低的成本去控制風(fēng)險。政府與社會資本方應(yīng)當(dāng)共同分擔(dān)風(fēng)險，而不是實力較強的一方將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給實力較弱的一方，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險才能將風(fēng)險控制的成本降到最低。

（四）政府方和社會資本方對于不同風(fēng)險，其分散風(fēng)險的能力不同，風(fēng)險的分擔(dān)應(yīng)與其分散風(fēng)險的能力相匹配。例如，在土地征用方面，政府能完全控制這種風(fēng)險。

（五）政府方承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)是與政府公信力相關(guān)，在承擔(dān)風(fēng)險的同時最好能提升政府公信力，吸引更多的社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；社會資本承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險應(yīng)該能提升農(nóng)村供水服務(wù)的運作效率，提高自身聲譽。風(fēng)險的分配最終能夠減少整個項目的風(fēng)險。

五、小結(jié)

農(nóng)村供水項目的風(fēng)險應(yīng)由政府和社會資本共同承擔(dān)，不應(yīng)將某一特定風(fēng)險直接全部轉(zhuǎn)移給某一方。政府和社會資本方都應(yīng)積極地采取措施減少整個項目的風(fēng)險，確保項目的成功運營，為農(nóng)村居民解決飲水供水問題。