趙建華，陳偉，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司上饒管理中心，江西 上饒 330025；2.深圳高速工程顧問(wèn)有限公司，廣東 深圳 518000）

一、改革背景

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)在不斷探索和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成了以項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制“四項(xiàng)制度”為核心的建設(shè)管理體制。截至2018年末，我國(guó)高速公路里程達(dá)14萬(wàn)公里，公路建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展和巨大成就。但是，隨著新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)供給側(cè)改革不斷深化，PPP、EPC等多種建設(shè)模式不斷盛行，事業(yè)單位改制和行政體制改革持續(xù)推動(dòng)，公路建設(shè)面臨法人界定不明確、監(jiān)理定位不明晰、建設(shè)管理模式待改進(jìn)等一系列問(wèn)題，亟需體制層面的改革和新的探索實(shí)踐。

2015年以來(lái)，在交通運(yùn)輸部指導(dǎo)下，江西省分別在都九、上萬(wàn)、寧安三個(gè)高速公路上試點(diǎn)了自管模式、改進(jìn)傳統(tǒng)模式、代建+監(jiān)理模式三種創(chuàng)新建設(shè)管理模式，并系統(tǒng)性地改革實(shí)踐了公路建設(shè)四項(xiàng)制度。

二、改革經(jīng)驗(yàn)

（一）落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制

項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)管理主體責(zé)任的承擔(dān)者，是項(xiàng)目建設(shè)管理的核心，是工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制的基礎(chǔ)，直接影響項(xiàng)目建設(shè)“五大”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)毫不動(dòng)搖堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制。落實(shí)項(xiàng)目法人制應(yīng)側(cè)重項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，深入強(qiáng)化項(xiàng)目法人的管理能力與管理創(chuàng)新。項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目建設(shè)管理的最終落實(shí)者，應(yīng)進(jìn)一步明確項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)僅作為項(xiàng)目法人的代表，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理工作。

（二）改革工程監(jiān)理制

一是理清傳統(tǒng)監(jiān)理工作的改進(jìn)內(nèi)容。明確監(jiān)理的新定位，明晰監(jiān)理與項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、施工單位等的職責(zé)界面；要進(jìn)一步明確監(jiān)理工作職責(zé)和工作內(nèi)容，將監(jiān)理工作的主要形式從旁站改為巡視，以質(zhì)量、安全為管理重點(diǎn)，加強(qiáng)程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評(píng)定，強(qiáng)化對(duì)隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理。二是引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。應(yīng)結(jié)合代建+監(jiān)理一體化、房建工程設(shè)計(jì)+監(jiān)理一體化等建設(shè)管理模式，對(duì)監(jiān)理轉(zhuǎn)型代建企業(yè)、全過(guò)程咨詢單位提供機(jī)會(huì)和借鑒樣本，根據(jù)市場(chǎng)需求提供高層次、多樣化的管理咨詢服務(wù)；強(qiáng)化監(jiān)理個(gè)人的執(zhí)業(yè)信用管理，著重提高監(jiān)理人員的綜合能力、專業(yè)技術(shù)水平和職業(yè)道德水平，健全監(jiān)理人員的激勵(lì)機(jī)制，維護(hù)監(jiān)理人員的合理待遇。三是積極將信息化技術(shù)運(yùn)用于監(jiān)理工作。信息化技術(shù)應(yīng)用到工程監(jiān)管后，監(jiān)理人員的工作強(qiáng)度大大降低，監(jiān)理工作的程序變得簡(jiǎn)單化，管理者能夠通過(guò)信息平臺(tái)，準(zhǔn)確了解施工現(xiàn)場(chǎng)的具體情況。

（三）完善招標(biāo)投標(biāo)制

電子招投標(biāo)有助于實(shí)現(xiàn)招標(biāo)“公平公正公開(kāi)”。推行電子化招投標(biāo)，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)手段的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能有效實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)工作一大保密（即投標(biāo)人信息保密）、二項(xiàng)公開(kāi)（即投標(biāo)人業(yè)績(jī)?nèi)藛T等信息網(wǎng)上公開(kāi)、最高投標(biāo)限價(jià)及清單子目單價(jià)公開(kāi)）、三個(gè)自動(dòng)（即投標(biāo)文件業(yè)績(jī)等信息自動(dòng)調(diào)用、投標(biāo)文件自動(dòng)評(píng)審、評(píng)標(biāo)專家自動(dòng)抽?。?、四大隨機(jī)（即隨機(jī)分配所投子類別、隨機(jī)抽取所投標(biāo)段、隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)辦法、隨機(jī)抽取相關(guān)參數(shù)）。“電子招投標(biāo)+信用結(jié)果應(yīng)用”能初步形成“擇優(yōu)選擇”機(jī)制。全面推行電子招投標(biāo)能有效凈化市場(chǎng)環(huán)境，招投標(biāo)市場(chǎng)更加透明、高效，參與度、活躍度也明顯提升，是“擇優(yōu)”選擇的基礎(chǔ)。通過(guò)“同級(jí)得分，信用優(yōu)先”等做法，可有效防止惡意低價(jià)搶標(biāo)，促進(jìn)企業(yè)信用的提升，有利于實(shí)現(xiàn)“擇優(yōu)”的目的。

（四）強(qiáng)化合同管理制

強(qiáng)化合同管理制可以通過(guò)完善合同管理體系和強(qiáng)化合同履約實(shí)現(xiàn)。在完善合同管理體系建設(shè)方面，應(yīng)通過(guò)理順政府合同監(jiān)管職能，明確建設(shè)項(xiàng)目的政府主管部門(mén)是合同管理的監(jiān)管方；要落實(shí)合同管理的各級(jí)主體及權(quán)責(zé)，進(jìn)一步明晰項(xiàng)目法人是合同管理的主要責(zé)任方和主體地位，將一般設(shè)計(jì)變更、工程量清單和項(xiàng)目投標(biāo)限價(jià)等非重點(diǎn)審批權(quán)限下放至項(xiàng)目法人手中。在強(qiáng)化合同履約執(zhí)行方面，應(yīng)注重完善信用評(píng)價(jià)規(guī)則，不斷細(xì)化合同違約扣分標(biāo)準(zhǔn)，加大合同違約的處罰力度，提高信用評(píng)價(jià)和信用積分應(yīng)用的市場(chǎng)調(diào)控地位，以此促進(jìn)合同履約、監(jiān)督和管理產(chǎn)生良好成效；在完善信用評(píng)價(jià)規(guī)則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大合同違約查處力度，運(yùn)用違約處罰、約見(jiàn)法人、投標(biāo)限制等手段，提高違約方的違約成本，強(qiáng)化各方的合同履約意識(shí)。

三、存在問(wèn)題

（一）項(xiàng)目法人責(zé)任制難以實(shí)行

交通運(yùn)輸部《若干意見(jiàn)》提出了項(xiàng)目建設(shè)管理法人的概念，但從目前執(zhí)行情況看，存在以下困難和問(wèn)題：一是設(shè)置項(xiàng)目建設(shè)管理法人的法律依據(jù)不足，特別是企業(yè)作為出資人的項(xiàng)目；二是將項(xiàng)目出資人和項(xiàng)目建設(shè)管理法人分列，兩者之間職責(zé)界面難以劃分，也使落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制存在困難，在執(zhí)行中容易產(chǎn)生誤解，即認(rèn)為代建單位即為項(xiàng)目建設(shè)管理法人，或者認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)即為項(xiàng)目建設(shè)管理法人；三是在國(guó)家減少行政許可、資格認(rèn)定的大趨勢(shì)下，開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)管理法人資格認(rèn)定或管理能力審核存在困難。

（二）工程監(jiān)理制改革存在困難

一是監(jiān)理人員的配置和費(fèi)用合理確定的問(wèn)題。按照監(jiān)理規(guī)范7500萬(wàn)元/年投資配置一位監(jiān)理工程師，在小項(xiàng)目而工程內(nèi)容專業(yè)化卻多樣的情況下，如何配置監(jiān)理人員；監(jiān)理政府指導(dǎo)價(jià)取消后，如何確定合理的監(jiān)理費(fèi)用；部分項(xiàng)目招標(biāo)選擇了檢測(cè)監(jiān)理（第三方檢測(cè)單位），如何確定施工監(jiān)理與檢測(cè)監(jiān)理費(fèi)用比例。二是引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。政府運(yùn)用政策指導(dǎo)等方式，促進(jìn)監(jiān)理企業(yè)向全過(guò)程咨詢公司、代建管理服務(wù)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致盲目轉(zhuǎn)型問(wèn)題。

（三）招投標(biāo)制存在問(wèn)題

一是打擊招投標(biāo)活動(dòng)中的違法活動(dòng)，以及存在的查證難等問(wèn)題。二是公路工程項(xiàng)目電子化招標(biāo)暫無(wú)相關(guān)法律法規(guī)和政策支持，在擴(kuò)大推行和規(guī)范推行上存在一定難度。

（四）合同管理制不夠完善

一是解決審計(jì)結(jié)果、合同約定、司法鑒定等判定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一引起的工程價(jià)款爭(zhēng)議問(wèn)題。二是進(jìn)一步完善信用評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前信用評(píng)價(jià)體系不完善，信息收集難度高，信息重復(fù)利用率低，無(wú)法與預(yù)期的誠(chéng)信體系相適應(yīng)。

四、相關(guān)建議

（一）明確項(xiàng)目法人的責(zé)任與地位

進(jìn)一步明確項(xiàng)目法人的主體責(zé)任與地位，強(qiáng)化項(xiàng)目法人建設(shè)管理能力，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)、人員配置、能力要求，明確項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人單位的權(quán)責(zé)界面，完善項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

（二）實(shí)行工程監(jiān)理制的改革

深入研究公路項(xiàng)目監(jiān)理人員配置與費(fèi)用合理確定問(wèn)題，改變目前監(jiān)理費(fèi)計(jì)算主要以監(jiān)理人員數(shù)量為單一依據(jù)的方式，監(jiān)理合同細(xì)化為清單子目，使監(jiān)理服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)偢侠怼⒏珳?zhǔn)。同時(shí)，建議監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)先要科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)和轉(zhuǎn)型升級(jí)方向，根據(jù)自身實(shí)際情況和潛在能力合理確定市場(chǎng)定位和可行的實(shí)現(xiàn)路徑。

（三）完善招投標(biāo)制度和程序設(shè)計(jì)

為保障公路工程電子化招標(biāo)的有效推行，交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好相關(guān)招投標(biāo)制度和程序設(shè)計(jì)，打造公路工程國(guó)家級(jí)電子招標(biāo)交易平臺(tái)。

（四）建立信用評(píng)價(jià)制度

建立項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人等主要人員信用評(píng)價(jià)制度，建議交通信息平臺(tái)信息與全國(guó)信用信息平臺(tái)共享，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)企業(yè)、個(gè)人綜合信用信息共享，健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，構(gòu)建“一處失信，處處受限”的信用體系，以誠(chéng)信帶動(dòng)履約。