韓晨光

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創(chuàng)業(yè)公共管理：概念的提出及研究框架的初構(gòu)

韓晨光

（北京聯(lián)合大學(xué)招生就業(yè)處，北京，100101）

從創(chuàng)業(yè)價(jià)值的二重性出發(fā)，創(chuàng)業(yè)管理具有基于經(jīng)濟(jì)性和公共性的雙重屬性。當(dāng)前國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略的提出使得創(chuàng)業(yè)公共管理具有研究的緊迫性，創(chuàng)業(yè)公共管理是政府及其他相關(guān)公共組織，為了創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展效益最大化而綜合性、創(chuàng)新性地運(yùn)用各項(xiàng)理論及方法，行使法律認(rèn)可下的公權(quán)力，根據(jù)創(chuàng)業(yè)的需要來調(diào)配資源，制定執(zhí)行創(chuàng)業(yè)政策，承擔(dān)創(chuàng)業(yè)公共事務(wù)的內(nèi)部管理責(zé)任，與外界合作共擔(dān)管理職能等，并在行使管理職能的全過程接受社會(huì)調(diào)查，為其管理績效負(fù)責(zé)。其理論基礎(chǔ)是治理理論、委托代理理論及交易成本理論，在研究框架上則由政策、責(zé)任、合作、績效、技術(shù)等關(guān)鍵部分組成。

創(chuàng)業(yè)；公共管理；治理；概念

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”逐漸成為國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施路徑。2017年2月國家科技部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國已累計(jì)有7 700多個(gè)創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)，僅2016年就服務(wù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)近40萬家，帶動(dòng)就業(yè)超過180萬人[1]。各級政府對創(chuàng)業(yè)的投資也逐步加大。在國家發(fā)改委編寫的《2015年中國大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新發(fā)展報(bào)告》中稱，截至2015年末我國共成立780支政府引導(dǎo)基金，已經(jīng)披露的基金總規(guī)模達(dá)到21 834億元[2]。在此背景下，理論界對于創(chuàng)業(yè)管理的認(rèn)識仍停留在企業(yè)管理的范疇，對政府等公共管理機(jī)構(gòu)管理創(chuàng)業(yè)事業(yè)領(lǐng)域缺乏深入的研究。

一、創(chuàng)業(yè)公共管理的提出及發(fā)展

“創(chuàng)業(yè)公共管理”概念主要是從創(chuàng)業(yè)價(jià)值的雙重屬性而來。在國外公共政策成為創(chuàng)業(yè)公共管理研究的主要內(nèi)容，同時(shí)中國開展相關(guān)研究的條件已經(jīng)成熟。

（一） 對創(chuàng)業(yè)管理雙重屬性的認(rèn)識

“創(chuàng)業(yè)”概念從廣義的角度來看并非等同于創(chuàng)辦企業(yè)。從漢語詞義來說創(chuàng)業(yè)即“創(chuàng)辦事業(yè)”，《辭?！穼?chuàng)業(yè)解釋為“創(chuàng)立基業(yè)”[3]。近來對創(chuàng)業(yè)的解釋出現(xiàn)了由側(cè)重承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、獲取盈利向創(chuàng)新、創(chuàng)造與價(jià)值的轉(zhuǎn)向?？挤蚵饡?huì)認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)是對原有的東西進(jìn)行革新并產(chǎn)生新的價(jià)值[4]。個(gè)體通過創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提高各類經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展?jié)摿?，通過強(qiáng)化新興工業(yè)與服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，提升組織與個(gè)人的創(chuàng)新能力和競爭能力，保持社會(huì)積極進(jìn)取的發(fā)展活力，以此達(dá)到社會(huì)發(fā)展高效性與公平性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于創(chuàng)業(yè)本質(zhì)具有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)獲得盈利和提升社會(huì)公共價(jià)值的二象性，因此對創(chuàng)業(yè)管理的認(rèn)識也就具有雙重屬性。

以創(chuàng)業(yè)行為的經(jīng)濟(jì)性作為邏輯起點(diǎn)，創(chuàng)業(yè)管理研究主要聚焦于創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)過程的管理。這也是當(dāng)前創(chuàng)業(yè)研究對創(chuàng)業(yè)管理的主流觀點(diǎn)。早期杰弗里?蒂蒙斯（J. A. Timmons）將創(chuàng)業(yè)管理定義為在面對不確定環(huán)境下尋找有效的資源整合方式，最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)，以使得創(chuàng)業(yè)各階段能順利開展的管理過程[5]。張帆、姚福喜總結(jié)了西方主流學(xué)者從管理學(xué)視角對創(chuàng)業(yè)問題的研究，認(rèn)為創(chuàng)業(yè)管理學(xué)研究的重點(diǎn)是作為一個(gè)創(chuàng)業(yè)者如何取得創(chuàng)業(yè)成功[6]。張玉利提出，創(chuàng)業(yè)管理的要素是機(jī)會(huì)、資源、管理行為、行為動(dòng)因。創(chuàng)業(yè)管理的主要任務(wù)是識別有可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)的不同領(lǐng)域和機(jī)會(huì)所處的內(nèi)外部環(huán)境；機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)間短暫，因此要快速行動(dòng)；資源需求具有較大的不確定性和隨機(jī)性，資源控制是非正式、短期的，有利于企業(yè)迅速轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略定位；創(chuàng)業(yè)管理行為上強(qiáng)調(diào)集中決策和非正式控制，而行為的動(dòng)因是追求效率、個(gè)人成功和價(jià)值創(chuàng)造[7]。鄭棋等人認(rèn)為創(chuàng)業(yè)管理的核心要素是機(jī)會(huì)、團(tuán)隊(duì)和資源，屬于創(chuàng)新過程的特殊形式[8]。

以創(chuàng)業(yè)行為的社會(huì)性作為邏輯起點(diǎn)，創(chuàng)業(yè)管理研究就有必要拓展到公共管理的范疇。公共管理（Public Management）是從政治學(xué)中分化出來的，林尚立認(rèn)為脫胎于政治學(xué)的公共管理的使命十分明確：如何在資源稀缺的條件下，創(chuàng)造使人們的無限欲求得到最大滿足的有序的公共生活[9]。有序的公共生活是人們創(chuàng)造財(cái)富的基礎(chǔ)，同時(shí)也是財(cái)富得以積累的根本保障。從這一層面推演，創(chuàng)業(yè)管理研究就應(yīng)該跳出企業(yè)管理、戰(zhàn)略管理的工商管理范疇，向政府管理、教育經(jīng)濟(jì)管理、科技管理的公共管理領(lǐng)域不斷拓展。

（二） 創(chuàng)業(yè)公共管理在國外的發(fā)展

公共管理及其前身——公共行政對創(chuàng)業(yè)的管理由來已早，在創(chuàng)業(yè)概念沒有得到充分詮釋的早期，其表現(xiàn)形式為經(jīng)濟(jì)自由主義與政府干預(yù)主義的博弈。20世紀(jì)30 年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，宣告了斯密傳統(tǒng)的古典經(jīng)濟(jì)自由主義的終結(jié)。此時(shí)，干預(yù)學(xué)派的學(xué)者們認(rèn)為政府對市場的“守夜人”角色到了重新審視的時(shí)候，為避免經(jīng)濟(jì)遭遇雪崩式、不可挽回的境遇，政府應(yīng)該主動(dòng)對市場進(jìn)行管理。在這種時(shí)代背景下，傳統(tǒng)公共管理理論得到了迅速發(fā)展。這也是創(chuàng)業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)行為納入公共管理的歷史背景。

西方主要發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)80年代開啟行政改革。一些新的公共管理理論在這場改革實(shí)踐當(dāng)中發(fā)展成熟。這些理論和方法從傳統(tǒng)的政治學(xué)向經(jīng)濟(jì)學(xué)延伸，科層式的管理方法被視為阻礙，經(jīng)濟(jì)管理、企業(yè)管理的方法和分析理論則受到重視。在這場變革當(dāng)中，創(chuàng)業(yè)的公共政策作為創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域公共管理的載體，開始進(jìn)入國外創(chuàng)業(yè)研究者的視閾。

蘭德斯托姆和斯蒂文森（Lundstrom & Stevenson）的創(chuàng)業(yè)公共政策理論框架是當(dāng)前該領(lǐng)域研究的代表性成果。通過對多個(gè)國家和地區(qū)的分析，他們認(rèn)為創(chuàng)業(yè)公共政策的實(shí)施是為了得到更多的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，這些創(chuàng)業(yè)行為從短期來看可以通過制造新的就業(yè)機(jī)會(huì)來緩解失業(yè)壓力，從長期來看可以強(qiáng)化生產(chǎn)部門自我發(fā)展的動(dòng)力，最終促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體的增長。

（三） 創(chuàng)業(yè)公共管理在國內(nèi)發(fā)展的條件

1. 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在政府主導(dǎo)下成為國家戰(zhàn)略

政府推動(dòng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，就是要促使高素質(zhì)青年憑借其創(chuàng)新思維和知識優(yōu)勢，日漸發(fā)展成為國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的主體，并擔(dān)當(dāng)起帶動(dòng)一般勞動(dòng)力就業(yè)的歷史重任。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度考慮，國家正在由傳統(tǒng)的制造大國，向以空間技術(shù)、生物技術(shù)、深海探索等超級工程為代表的信息化技術(shù)型強(qiáng)國之路邁進(jìn)。這個(gè)轉(zhuǎn)型的過程需要大量的創(chuàng)新創(chuàng)意人才儲(chǔ)備。政府通過政策制定、財(cái)政撥款、高等院校、科技專項(xiàng)、孵化器建設(shè)等一系列措施主導(dǎo)了這場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，而目前創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國家信息化、技術(shù)化的發(fā)展訴求，大量的高學(xué)歷創(chuàng)業(yè)者與一般勞動(dòng)力爭奪具有技術(shù)含金量的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，但其創(chuàng)業(yè)的思路仍停留在就業(yè)的層面而非基于開創(chuàng)事業(yè)，這樣的創(chuàng)業(yè)結(jié)構(gòu)是與國家發(fā)展戰(zhàn)略嚴(yán)重不符的。如何扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，保證各個(gè)層面創(chuàng)業(yè)的良性發(fā)展，考驗(yàn)著政府創(chuàng)業(yè)公共管理的 水平。

2. 創(chuàng)業(yè)的公共社會(huì)價(jià)值愈加凸顯

從社會(huì)發(fā)展的更深處挖掘創(chuàng)業(yè)的價(jià)值，可以看到其與社會(huì)穩(wěn)定及社會(huì)公平之間不可分割的聯(lián)系。近幾十年中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為核心，以調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)為主線，一方面通過城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程來實(shí)現(xiàn)居民公共服務(wù)水平均等化，分享改革開放發(fā)展的成果以保持社會(huì)福利；另一方面則力求提高各類經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展?jié)摿?，通過強(qiáng)化新興工業(yè)與服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，提升組織與個(gè)人的創(chuàng)新能力和競爭能力，保持社會(huì)積極進(jìn)取的發(fā)展活力，以此達(dá)到社會(huì)發(fā)展高效性與公平性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但目前來看社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的速度和穩(wěn)定性存在不小差距。以城鄉(xiāng)收入分配差距為例，考察2005-2016年來我國收入分配差距的基尼系數(shù)（見圖1），可以看到均處于公認(rèn)為警戒線的0.40以上且2016年略有上揚(yáng)，表明我國由收入分配差距過大而引起了社會(huì)發(fā)展失衡的情況。

圖1 2005—2016年中國大陸地區(qū)基尼系數(shù)變動(dòng)圖

（注：本圖數(shù)據(jù)由國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)計(jì)算得出）

在收入差距擴(kuò)大方面，盡管國家對腐敗、稅收和公共財(cái)政體制不當(dāng)形成的問題正在下大力整頓和調(diào)整，但是部分地區(qū)在發(fā)展道路、體制和政策上鼓勵(lì)“做大做強(qiáng)”的思路仍有慣性的延續(xù)，在管制和收費(fèi)體制以及企業(yè)導(dǎo)向性的政策方面相對忽視微型和中小企業(yè)的發(fā)展，造成群眾深層次的收入差距拉大。從這一角度考慮大力支持小微企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)者依靠自己的創(chuàng)意開展創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，制定符合微型和中小企業(yè)發(fā)展方向和規(guī)律的戰(zhàn)略、體制和政策，可以在未來的發(fā)展中造就一批相當(dāng)數(shù)量的中等收入者，解決分配差距方面的問題。

二、創(chuàng)業(yè)公共管理概念提出

創(chuàng)業(yè)公共管理的理論基礎(chǔ)是治理理論、委托代理理論和交易成本理論。創(chuàng)業(yè)公共管理的目的是為了創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展效益最大化，其與基于工商管理的創(chuàng)業(yè)企業(yè)管理的差異是明顯的。

（一） 創(chuàng)業(yè)公共管理的理論基礎(chǔ)

1. 治理理論

20世紀(jì)90年代以后，公共管理發(fā)展重要的成果是“治理”價(jià)值的發(fā)掘及實(shí)現(xiàn)。治理的理念與創(chuàng)業(yè)公共管理關(guān)系密切。格里?斯托克（Gerry Stoker）對目前流行的各種治理概念作了梳理后總結(jié)出五種主要的觀點(diǎn)，分別是①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。②治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。④治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)[10]。

從治理的觀點(diǎn)出發(fā)，創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的公共管理應(yīng)考慮以下問題，①創(chuàng)業(yè)公共管理的規(guī)則。治理涉及建立結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)和問責(zé)的方式[11]。無論公共管理主體有何變化，政府的主體地位并未動(dòng)搖。政府對創(chuàng)業(yè)事業(yè)的管理是通過規(guī)則——政策的制定來實(shí)現(xiàn)的。②創(chuàng)業(yè)公共管理的責(zé)任。俞可平在探討善治概念時(shí)認(rèn)為，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[12]。創(chuàng)業(yè)（狹義）本身是市場行為，創(chuàng)業(yè)公共管理以釋放政府以外的社會(huì)力量和企業(yè)力量為目標(biāo)，真正讓創(chuàng)業(yè)精神和創(chuàng)業(yè)行為在市場經(jīng)濟(jì)中扎根。③創(chuàng)業(yè)公共管理的績效。任何管理行為必將引出績效評估的問題。尚虎平認(rèn)為基于治理行動(dòng)起來之后不可能放任自流，這就需要用既能考核工具性追求，又能考察價(jià)值性追求的績效評估作為工具理性與價(jià)值理性的雙重導(dǎo)評估方式，來把握治理管理的績效[13]。從公共管理的多元合作、責(zé)任共擔(dān)、強(qiáng)調(diào)結(jié)果的發(fā)展潮流來看，績效考評將貫穿創(chuàng)業(yè)公共管理的全過程。④創(chuàng)業(yè)公共管理的技術(shù)。竺乾威在探討從新公共管理到整體性治理的問題時(shí)，認(rèn)為21世紀(jì)以來英美等國流行的整體性治理理念，在一定程度上是從信息技術(shù)的角度來理解的[14]。事實(shí)上安徽等地方政府部門也已經(jīng)開展創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)的云平臺建設(shè)試驗(yàn)，由此可以認(rèn)為數(shù)字治理對創(chuàng)業(yè)公共管理的深刻影響才剛剛開始。

2.委托代理理論和交易成本理論

委托代理理論解釋公共管理的內(nèi)部責(zé)任。政府組織由公眾創(chuàng)建為了公共利益而生存并對公眾負(fù)責(zé)。政府和公民之間的關(guān)系可被視為另一種“委托代理關(guān)系”。參考?xì)W文?休斯（Owen Hughes）的主張，創(chuàng)業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)范疇的事務(wù)，政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理責(zé)任可以通過以下四種工具實(shí)現(xiàn)：第一是供應(yīng)，即政府通過財(cái)政預(yù)算提供商品與服務(wù)，例如各地依托財(cái)政預(yù)算建立并維持運(yùn)行的創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)；第二是補(bǔ)助金，當(dāng)政府需要某種商品或服務(wù)而自身不宜直接生產(chǎn)或提供的時(shí)候，政府就會(huì)要求私人企業(yè)或社會(huì)組織為其提供并付出相應(yīng)的補(bǔ)貼。例如在中國，人社系統(tǒng)將針對創(chuàng)業(yè)者的培訓(xùn)服務(wù)交給具有培訓(xùn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，考核驗(yàn)收后對達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)按照培訓(xùn)人數(shù)提供培訓(xùn)補(bǔ)助；第三是生產(chǎn)，政府出于市場銷售的目的生產(chǎn)商品和服務(wù)；第四是管制，是指政府運(yùn)用國家的強(qiáng)制性權(quán)力許可或禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些活動(dòng)。例如為保護(hù)新創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展，大多數(shù)國家都有一些競爭政策或反托拉斯立法，目的在于強(qiáng)化市場的競爭。

交易成本理論解釋公共管理中政府與其他組織（社會(huì)組織、企業(yè)等）的合作問題。市場上的交易會(huì)產(chǎn)生成本，這一點(diǎn)放在公共管理領(lǐng)域同樣成立。如果采用契約外包的方式，那么交易成本會(huì)大大降低，并可以降低行政成本，提供競爭的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，創(chuàng)業(yè)孵化器的建設(shè)與管理長期以來也是政府主導(dǎo)下的公共管理行為。在現(xiàn)階段政府青睞以購買服務(wù)或共建的方式建設(shè)眾創(chuàng)空間為創(chuàng)業(yè)者提供孵化平臺，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，政府通過評估會(huì)給予平臺某個(gè)級別（國家級、省級、地市級等）的稱號，并許以相應(yīng)配套補(bǔ)貼政策。

（二） 創(chuàng)業(yè)公共管理的內(nèi)涵

1. 創(chuàng)業(yè)公共管理的定義

回溯公共管理的內(nèi)涵，胡德（Hood, C.）認(rèn)為公共管理即國家的藝術(shù)，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問題，以及政府行政部門的細(xì)微工作[15]。隨著理論發(fā)展，公共管理的主體也從單一的政府?dāng)U展到承擔(dān)相應(yīng)管理責(zé)任的社會(huì)團(tuán)體。

創(chuàng)業(yè)公共管理就是政府及其他相關(guān)公共組織，為了創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展效益最大化而綜合性、創(chuàng)新性地運(yùn)用各項(xiàng)理論及方法，行使法律認(rèn)可下的公權(quán)力，根據(jù)創(chuàng)業(yè)的需要來調(diào)配資源，制定執(zhí)行創(chuàng)業(yè)政策，承擔(dān)創(chuàng)業(yè)公共事務(wù)的內(nèi)部管理責(zé)任，與外界合作共擔(dān)管理職能等，并在行使管理職能的全過程接受社會(huì)調(diào)查，為其管理績效負(fù)責(zé)。在這樣的前提下，依據(jù)黃健榮對公共管理特質(zhì)的認(rèn)識，可以認(rèn)為創(chuàng)業(yè)公共管理的主體就是以政府為核心所形成的企業(yè)、高校、社會(huì)組織等多元統(tǒng)一的協(xié)同治理體系[16]。創(chuàng)業(yè)公共管理的對象就是協(xié)同治理體系為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)發(fā)展而提供的各類公共資源，創(chuàng)業(yè)公共管理的原則在于效益與公正的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。

創(chuàng)業(yè)公共管理作為研究方向應(yīng)該解決的幾項(xiàng)問題是，雙創(chuàng)時(shí)代如何規(guī)范政府行使創(chuàng)業(yè)管理的權(quán)力及職責(zé)范圍；如何在正義、公正、公平三者之間取舍或?qū)で笃胶恻c(diǎn)來服務(wù)創(chuàng)業(yè)者；理清創(chuàng)業(yè)公共資源的來源和表現(xiàn)形式，設(shè)計(jì)良善制度以保證將正確的資源高效配置給需要的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域和創(chuàng)業(yè)者；以何種方式最大限度統(tǒng)籌非政府資源來解決創(chuàng)業(yè)問題，在協(xié)調(diào)好創(chuàng)業(yè)資源的同時(shí)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)更廣泛的公共利益；如何創(chuàng)新地采用觀念和技術(shù)提升創(chuàng)業(yè)公共管理的水平，實(shí)現(xiàn)低成本下的精準(zhǔn)性、靶向性、高效性創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

2. 創(chuàng)業(yè)公共管理的邊界

和關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值的創(chuàng)業(yè)管理（工商管理）相似，作為公共管理的創(chuàng)業(yè)管理也是在面臨新機(jī)會(huì)時(shí)綜合地運(yùn)用各種資源，依托團(tuán)隊(duì)創(chuàng)造性地通過產(chǎn)品或服務(wù)解決問題從而獲得收益的過程。但兩者之間的差別也是明顯的（見表1），需要引起創(chuàng)業(yè)學(xué)者的 重視。

三、創(chuàng)業(yè)公共管理的理論框架

基于對創(chuàng)業(yè)公共管理概念的理解，并且結(jié)合其特征與理論基礎(chǔ)，本文提出一個(gè)初步的創(chuàng)業(yè)公共管理理論研究框架（見圖2）。其中，創(chuàng)業(yè)公共管理需要以各項(xiàng)政策作為管理載體得以實(shí)現(xiàn)，其具體的職能可以劃分為內(nèi)部職能與外部職能兩大部分。所有管理活動(dòng)過程及結(jié)果均需要績效評價(jià)進(jìn)行評判，并借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)工具實(shí)時(shí)反饋管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)公共管理的精準(zhǔn)化。

表1 兩種創(chuàng)業(yè)管理的部分區(qū)別

圖2 創(chuàng)業(yè)公共管理理論框架模型

（一） 創(chuàng)業(yè)公共管理的載體

創(chuàng)業(yè)公共政策可理解為，各級政府機(jī)構(gòu)為增加創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對創(chuàng)業(yè)者及初創(chuàng)企業(yè)提供權(quán)益保障，提高其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，所制定實(shí)施的政策法規(guī)體系。這些政策法規(guī)既包括有關(guān)創(chuàng)業(yè)方面的國家及地方行政部門出臺的行政決定和意見，也包括立法機(jī)構(gòu)通過的有關(guān)創(chuàng)業(yè)的法律、法規(guī)等法律條文。目前國家對創(chuàng)業(yè)事業(yè)的公共管理主要是通過政策的制定、執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)的。其中，政策的制定考驗(yàn)創(chuàng)業(yè)公共管理的科學(xué)性，政策的實(shí)施考驗(yàn)創(chuàng)業(yè)公共管理的有效性。因此，創(chuàng)業(yè)政策體系可以被理解為創(chuàng)業(yè)公共管理的載體。

蘭德斯托姆和斯蒂文森在對多個(gè)國家的情況進(jìn)行研究之后將創(chuàng)業(yè)公共政策框定為六個(gè)方面：創(chuàng)業(yè)促進(jìn)（Entrepreneurship promotion）、創(chuàng)業(yè)教育（entrepreneurship education）、啟動(dòng)環(huán)境（environment for start-ups）、啟動(dòng)期與種子期融資（start-up and seed capital financing）、啟動(dòng)期的商業(yè)支持措施（business support measures for start-ups）、目標(biāo)群體戰(zhàn)略（target group strategies）[17]。這些公共政策的目標(biāo)主要是為了降低企業(yè)創(chuàng)建的門檻，減小創(chuàng)業(yè)早期的資金壓力，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的商業(yè)服務(wù)，培育創(chuàng)業(yè)者精神和培養(yǎng)潛在的創(chuàng)業(yè)者群體，以及增加特定目標(biāo)群體的創(chuàng)業(yè)率。從創(chuàng)業(yè)公共政策的發(fā)展邏輯來看，首先要分析創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入與退出的政策，這解決能否創(chuàng)業(yè)的問題。之后要提供創(chuàng)業(yè)的資金支持和商業(yè)服務(wù)支持，這解決創(chuàng)業(yè)的條件問題。最后要分析創(chuàng)業(yè)的教育政策，這是解決培育創(chuàng)業(yè)者的問題。在不同的歷史階段創(chuàng)業(yè)公共政策的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)不同，而創(chuàng)業(yè)促進(jìn)則貫穿創(chuàng)業(yè)政策制定與實(shí)施的始終。

（二） 創(chuàng)業(yè)公共管理的內(nèi)部職能

在公共管理部門內(nèi)部無論是政策的制定還是執(zhí)行都基于公共管理者對責(zé)任的認(rèn)識。政府對創(chuàng)業(yè)事業(yè)負(fù)有的內(nèi)部管理責(zé)任，一般意義上可以分成如下幾個(gè)部分，第一是提供制度框架。政府負(fù)有提供確保創(chuàng)業(yè)發(fā)展正常運(yùn)轉(zhuǎn)的體制、規(guī)則和制度安排的責(zé)任。政府要建立起一套符合國情與世界通行規(guī)則的經(jīng)濟(jì)制度，包括對物權(quán)的界定與保護(hù)，合同的履行，貨幣與匯率、度量衡、公司準(zhǔn)入與管理、企業(yè)清算破產(chǎn)、知識權(quán)利等法律和秩序的建立與維護(hù)。第二是提供公共物品或服務(wù)。政府提供公共物品，將為創(chuàng)業(yè)者提供基本的穩(wěn)定環(huán)境和相對便利的生存環(huán)境，而采用直接供應(yīng)或補(bǔ)貼的方式發(fā)展例如繼續(xù)教育等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則可以提升創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)，創(chuàng)造潛在的人力價(jià)值。第三維護(hù)良性的競爭。創(chuàng)業(yè)行為是市場行為，不可避免地會(huì)產(chǎn)生糾紛與競爭，政府有責(zé)任干預(yù)以確保新創(chuàng)企業(yè)的正常發(fā)展。創(chuàng)業(yè)對利潤的追求也需要政府適當(dāng)糾偏，保護(hù)經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體，使其免遭強(qiáng)勢群體的侵害。政府可以通過就業(yè)保護(hù)、勞動(dòng)糾紛、社會(huì)保險(xiǎn)等來實(shí)現(xiàn)公平。第四維持經(jīng)濟(jì)與自然的和諧。市場經(jīng)濟(jì)總是出現(xiàn)周期性的市場波動(dòng)，遇到經(jīng)濟(jì)低潮期，政府應(yīng)該通過財(cái)政預(yù)算、貨幣政策以及對工資與物價(jià)的調(diào)控等行為來緩解。創(chuàng)業(yè)行為是對資源的利用過程，在這個(gè)過程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生成本或浪費(fèi)。政府負(fù)有防止資源浪費(fèi)、保護(hù)自然環(huán)境免遭惡化，以及確保后代的長遠(yuǎn)利益不致受損的責(zé)任。

（三） 創(chuàng)業(yè)公共管理的外部職能

在供給側(cè)改革的背景下創(chuàng)業(yè)公共管理體現(xiàn)出一種共享開放的趨勢。一方面為了降低管理成本實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，創(chuàng)業(yè)尤其是孵化領(lǐng)域的公共管理更多采用公私合作的服務(wù)外包形式；另一方面，妥善處理公共關(guān)系成為新時(shí)期創(chuàng)業(yè)公共管理的外部責(zé)任，處理得當(dāng)，媒體和公眾可以給公共管理帶來好處，甚至可能成為管理的無形資本。

1. 創(chuàng)業(yè)公共管理中的公私合作伙伴關(guān)系

在創(chuàng)業(yè)公共管理領(lǐng)域，適宜采用公私合作模式（下文簡稱PPP）的項(xiàng)目特征是投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目具有定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特征，在創(chuàng)業(yè)公共管理中目前主要表現(xiàn)為創(chuàng)業(yè)孵化活動(dòng)。需要考慮以下內(nèi)容：①要有明確的合作參與者，PPP模式主要涉及兩方或多方，至少有一方為政府機(jī)構(gòu)，其他為提供諸如創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)的私營企業(yè)。②是持續(xù)性的合作關(guān)系，政府應(yīng)該意識到創(chuàng)業(yè)孵化器在企業(yè)創(chuàng)辦之初為其提供各類需求促進(jìn)企業(yè)的成長，最終會(huì)繁榮地方經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。③分享有價(jià)值的資源，當(dāng)前一些私人孵化器積累了較好的孵化資源，政府希望通過合作導(dǎo)流這些資源按需為孵化企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)增值的服務(wù)，企業(yè)則需要政府提供權(quán)威公信力、財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠的孵化政策、良好的聲譽(yù)。④共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，創(chuàng)業(yè)孵化管理不僅僅是硬件設(shè)施建設(shè)與管理，更是面對一個(gè)個(gè)鮮活創(chuàng)業(yè)者與不確定市場價(jià)值的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的服務(wù)，這就為創(chuàng)業(yè)孵化的績效帶來更多的復(fù)雜性和不確定性。各方應(yīng)基于共同的價(jià)值和利益，建立風(fēng)險(xiǎn)解決機(jī)制。⑤鼓勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)不是一般意義上的福利性服務(wù)，政府有投入資金的績效訴求，合作企業(yè)有產(chǎn)生市場價(jià)值的利益訴求。這種合作的基礎(chǔ)，是政府對創(chuàng)業(yè)者提供的持續(xù)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。⑥關(guān)注成本與收益，政府不僅資助初創(chuàng)企業(yè)，也直接資助孵化器企業(yè)本身，但是資助孵化器收入的一部分必須與初創(chuàng)企業(yè)的成功與否直接掛鉤，從而調(diào)動(dòng)了孵化器合作企業(yè)的服務(wù)意識與孵化責(zé)任。⑦平衡績效要求和廉潔要求，創(chuàng)業(yè)孵化管理是對經(jīng)濟(jì)體的管理，出于自身的屬性特點(diǎn)和自我保護(hù)的需要，政府作為購買服務(wù)和提供補(bǔ)助的一方必然要有廉潔的要求。

2. 創(chuàng)業(yè)公共管理中的公共關(guān)系處理

可以從4個(gè)方面歸攏創(chuàng)業(yè)公共管理涉及公共關(guān)系處理。①當(dāng)前我國政府的首要目的是建設(shè)創(chuàng)新型政府。創(chuàng)新型政府對于創(chuàng)業(yè)者來說發(fā)生了理念和行為上的轉(zhuǎn)變，政府開始專注于創(chuàng)業(yè)者需求的回應(yīng)。這種回應(yīng)公共行政和創(chuàng)業(yè)者需求導(dǎo)向確實(shí)給公共管理文化帶來了挑戰(zhàn)，但各級政府要認(rèn)識到，如果“創(chuàng)業(yè)者導(dǎo)向”的觀點(diǎn)能在政策過程的早期被加以考慮，并能夠?qū)⑦@種改變及時(shí)、準(zhǔn)確地傳達(dá)給公眾和創(chuàng)業(yè)群體，那么創(chuàng)業(yè)公共管理過程的質(zhì)量提升將具有明顯的優(yōu)勢。②僅有信息的公開是不夠的，政府還要對信息進(jìn)行解讀與宣傳。首要任務(wù)是及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地公開法律不禁止的數(shù)據(jù)信息，以此完成創(chuàng)業(yè)資訊的傳播，宣傳政府對創(chuàng)業(yè)事業(yè)的價(jià)值主張，并獲得創(chuàng)業(yè)者的意見反饋。③創(chuàng)業(yè)公共管理中，特殊性事件的出現(xiàn)往往和經(jīng)濟(jì)形勢的波動(dòng)及對政策的頒布及執(zhí)行的疑問相關(guān)。在面臨特殊事件時(shí)宜疏不宜堵，因?yàn)閯?chuàng)業(yè)活動(dòng)對于特殊事件背后的政策調(diào)控非常敏感，因此創(chuàng)業(yè)者除了主動(dòng)開辟各種渠道以獲得各種相關(guān)資訊外，還會(huì)對特殊事件所造成的直接影響及潛在影響通過信息的散播和評價(jià)進(jìn)行印證，從而調(diào)整自己的決策。一旦信息疏導(dǎo)不暢，創(chuàng)業(yè)者難免會(huì)做出否定性評價(jià)進(jìn)而調(diào)整對政策和市場的預(yù)期，導(dǎo)致正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響；④重視第三方智庫在創(chuàng)業(yè)管理中的功能。外部專家可以站在相對客觀的立場，采用專業(yè)的調(diào)查方法，為各項(xiàng)創(chuàng)業(yè)制度的可行性提供論證，對管理的執(zhí)行與效果進(jìn)行評價(jià)。當(dāng)前采用外部評價(jià)服務(wù)需要重視的是保證第三方工作的獨(dú)立性不受干擾，不得以政府權(quán)威、經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)、人事關(guān)系等對第三方智庫施加影響，以保證工作結(jié)果的真實(shí)可靠。

（四） 創(chuàng)業(yè)公共管理績效的評價(jià)

所有創(chuàng)業(yè)公共管理行為最終的結(jié)果都需要實(shí)施評價(jià)，以此判斷公共管理的目標(biāo)完成到何種程度，創(chuàng)業(yè)公共社會(huì)價(jià)值的效益是否得到優(yōu)化，以及實(shí)施管理的制度與方法是否需要修正。

創(chuàng)業(yè)公共管理的實(shí)踐，包括了組織內(nèi)部管理及與外部管理合作的雙重意義。創(chuàng)業(yè)公共管理的內(nèi)部績效管理包括績效計(jì)劃與實(shí)施、創(chuàng)業(yè)公共管理績效考核、公共管理績效反饋與改進(jìn)等三大的流程。外部智庫機(jī)構(gòu)作為第三方，在創(chuàng)業(yè)公共管理的績效評價(jià)方面可以發(fā)揮重要作用，避免施政主體“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的體制尷尬，又可以充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，相對公正客觀地開展評估。

目前創(chuàng)業(yè)公共管理的績效，強(qiáng)調(diào)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)、人員投入的“三到位”，投入方面的要求往往是相對明晰的；在產(chǎn)出方面強(qiáng)調(diào)服務(wù)的全面性和孵化成果的技術(shù)含量，對機(jī)構(gòu)的數(shù)量做出規(guī)定，對其質(zhì)量問題主要是原則性規(guī)定。在績效評價(jià)的細(xì)則上未見具體的標(biāo)準(zhǔn)。由此可以認(rèn)為，績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)問題，將會(huì)隨著創(chuàng)業(yè)公共管理事業(yè)的發(fā)展而愈加凸顯，需要得到重點(diǎn)解決。

（五） 創(chuàng)業(yè)公共管理核心技術(shù)

隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)國家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，全國雙創(chuàng)活動(dòng)愈加頻繁，各地政府在行使創(chuàng)業(yè)管理職能時(shí)需要進(jìn)行技術(shù)升級，以此應(yīng)對海量信息并提升管理效率，提供精準(zhǔn)創(chuàng)業(yè)管理。于此背景下，大數(shù)據(jù)挖掘?qū)⒊蔀閯?chuàng)業(yè)公共管理的核心技術(shù)。首先需要解決的是打通創(chuàng)業(yè)公共管理信息化的瓶頸。一方面要消除信息孤島效應(yīng)，承擔(dān)創(chuàng)業(yè)管理的政府部門要通過數(shù)據(jù)無縫鏈接整合技術(shù)，把不同數(shù)據(jù)信息完全融合，最終建立新型數(shù)據(jù)資源體系；另一方面盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)每時(shí)每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是海量、復(fù)雜（結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并存）、即時(shí)生成的。這就需要采用數(shù)據(jù)挖掘的思路和技術(shù)來處理數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)發(fā)揮價(jià)值。另外要構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的管理決策模式。創(chuàng)業(yè)大數(shù)據(jù)的最終用途，是提升創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，創(chuàng)業(yè)管理與服務(wù)的決策與傳統(tǒng)行政決策有根本的區(qū)別：管理實(shí)踐由經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向的范式，向數(shù)據(jù)導(dǎo)向的范式發(fā)生轉(zhuǎn)變。此外，開放創(chuàng)業(yè)相關(guān)公共數(shù)據(jù)給公眾也很重要。首先，開放和共享數(shù)據(jù)是現(xiàn)在打造服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。其次，開放數(shù)據(jù)本身就為私營部門和個(gè)人的創(chuàng)業(yè)提供了機(jī)會(huì)。美國政府推行醫(yī)療數(shù)據(jù)開放，即將政府掌握的有關(guān)醫(yī)院、藥品、健康保險(xiǎn)等有關(guān)的數(shù)據(jù)以其可讀的形式進(jìn)行公開。數(shù)百項(xiàng)與健康服務(wù)方案轉(zhuǎn)型和患者信息有關(guān)的服務(wù)和公司已經(jīng)得益于這一數(shù)據(jù)開放政策。

四、余論

創(chuàng)業(yè)公共管理概念的提出需要理論與實(shí)踐的校檢，一些深入的研究也亟待開展，例如創(chuàng)業(yè)公共管理政策執(zhí)行效度評價(jià)、創(chuàng)業(yè)公共管理責(zé)任歸屬與合作的界限劃分、創(chuàng)業(yè)公共管理智庫的建立與管理、技術(shù)發(fā)展對創(chuàng)業(yè)公共管理的影響實(shí)證、創(chuàng)業(yè)質(zhì)量與創(chuàng)業(yè)管理質(zhì)量評價(jià)的區(qū)別等。一些在公共管理領(lǐng)域十分重要的理論如資源依賴?yán)碚?、協(xié)同理論等也在創(chuàng)業(yè)公共管理行為中發(fā)生著作用。這些理論在具體管理實(shí)踐當(dāng)中起到的作用及運(yùn)行機(jī)理仍需要深入探討。可以預(yù)見，隨著國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給側(cè)改革走向深入，相關(guān)的研究將逐步得到學(xué)界更多重視。

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[編輯：游玉佩]

2017-11-30；

2018-03-15

韓晨光（1981—），男，滿族，山西大同人，管理學(xué)博士，北京聯(lián)合大學(xué)副教授，主要研究方向：科技與教育管理，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，聯(lián)系郵箱：hanchenguang@buu.edu.cn

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1674-893X(2018)02?0012?07