■文 / 成慧慧

作為世界航運(yùn)大國，中國港口吞吐量常年躋身世界前列，世界前十大集裝箱港口，中國穩(wěn)居7席。這些往來于港口間的船舶多以柴油發(fā)動機(jī)為主，使用的燃油硫含量最高達(dá)3.5%，排放了大量的硫氧化物、氮氧化物和顆粒物等大氣污染物，繁忙的水運(yùn)加重了沿海沿江地區(qū)的空氣質(zhì)量問題。以深圳市為例，船舶排放的二氧化硫和氮氧化物分別占深圳市排放總量的67%和14%。船舶排放的大氣污染物對港口城市居民健康造成嚴(yán)重影響，尤其是兒童和老人等敏感人群，會引發(fā)呼吸道疾病、心血管疾病等。

使用低硫油是控制船舶大氣污染的主要措施之一。2016年，中國在環(huán)渤海、長三角和珠三角水域劃定了12海里的排放控制區(qū)，分階段要求船舶靠港停泊及進(jìn)入排放控制區(qū)內(nèi)使用硫含量不高于0.5%的燃油。然而，2017年底的數(shù)據(jù)顯示，中國排放控制區(qū)政策實(shí)施兩年來，國內(nèi)沿海航行船舶違反換油要求的比例為5.3%，內(nèi)河和江海直達(dá)船舶的違規(guī)率高達(dá)25.9%。如此高的違規(guī)率，令排放控制區(qū)的實(shí)施效果大打折扣。

其實(shí)，早在2005年，國際社會就提出了排放控制區(qū)的概念?！秶H防止船舶造成污染公約》（簡稱MARPOL公約）要求，船舶航行在指定的排放控制區(qū)內(nèi)，遵守更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和燃油要求。目前，全球已經(jīng)設(shè)立了四個國際硫氧化物排放控制區(qū)，包括歐洲的北海排放控制區(qū)和波羅的海排放控制區(qū)，以及覆蓋美國水域的北美排放控制區(qū)和加勒比海排放控制區(qū)。從2015年1月開始，硫氧化物排放控制區(qū)對船用燃料油的硫含量限值從1.0%收緊為0.1%。盡管硫含量限值大幅加嚴(yán)，國際排放控制區(qū)的違規(guī)率仍保持在較低水平。2015年，歐洲的北海和波羅的海排放控制區(qū)的違規(guī)率僅有5%。MARPOL公約在國際排放控制區(qū)之所以能取得較好的實(shí)施效果，得益于各港口國有效的監(jiān)管執(zhí)法體系。

構(gòu)建有效的監(jiān)管執(zhí)法體系，需要解決兩大挑戰(zhàn)：一是如何用有限的執(zhí)法力量監(jiān)管數(shù)以萬計的船只，即執(zhí)法效率；二是如何有力地處罰違規(guī)船舶，即震懾效果。歐美國家在這兩方面經(jīng)驗(yàn)豐富，值得中國借鑒。

高科技提升執(zhí)法效率

目前，大部分港口國通過執(zhí)法人員登船檢查文書和燃油抽樣，來檢查船舶是否存在違規(guī)行為。登船檢查的頻次取決于港口國的執(zhí)法力度。歐盟為了加強(qiáng)成員國執(zhí)法檢查的力度，2015年規(guī)定了成員國對靠港船舶進(jìn)行登船檢查和燃油取樣的最低比例，比如，成員國必須對10%以上的靠港船舶進(jìn)行輪機(jī)日志、燃油供受單證等文書檢查，如果成員國的水域全部位于排放控制區(qū)內(nèi)，那該港口國必須在上述10%的船舶中，確保對40%的船舶進(jìn)行燃油抽樣分析。

盡管歐盟加大了對船舶登船檢查的頻率，但由于登船檢查的方式耗時長，并且受執(zhí)法人員人數(shù)的限制，檢查的船舶數(shù)量仍然很少，因此降低了違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率。此外，登船檢查只能在船舶靠港后進(jìn)行，當(dāng)船舶進(jìn)入排放控制區(qū)時，是否遵守法規(guī)換用了低硫燃油，無法通過登船檢查進(jìn)行確認(rèn)。

為解決登船檢查的種種限制，丹麥、瑞典、比利時等國家應(yīng)用了遙感監(jiān)測技術(shù)，包括無人機(jī)嗅探技術(shù)、固定嗅探器、差分吸收光譜技術(shù)等。遙感監(jiān)測技術(shù)可以極大地提升執(zhí)法效率。丹麥和瑞典的研究發(fā)現(xiàn)，嗅探技術(shù)對違規(guī)船舶的識別效率比登船檢查高出4倍多，2015年和2016年，嗅探技術(shù)篩查出了31%的違規(guī)船舶；而同時期執(zhí)法人員通過燃油采樣僅發(fā)現(xiàn)7%的違規(guī)船舶。

考慮到船舶在不同港口間流動的屬性，歐洲海事安全局很早就建立了一個執(zhí)法信息共享系統(tǒng)，以古希臘神話中海洋女神的名字命名，即忒提絲（THETIS）。為了適應(yīng)不斷趨嚴(yán)的燃油硫含量限值，2015年1月，THETIS擴(kuò)充了一部分功能，用戶可以將船舶的硫含量檢查結(jié)果錄入系統(tǒng)，系統(tǒng)通過風(fēng)險分析的方法，指導(dǎo)用戶需要優(yōu)先檢查的船舶，進(jìn)而縮小登船檢查的選擇范圍。目前，已經(jīng)有28個國家600多個授權(quán)用戶通過THETIS分享本國港口的船舶檢查信息，該系統(tǒng)的用戶不僅包括歐盟成員國，也包括加拿大、俄羅斯、冰島等國。僅2016年一年，THETIS就記錄了9733個登船檢查結(jié)果。

遙感監(jiān)測技術(shù)和信息共享系統(tǒng)的應(yīng)用，提高了違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率。挪威海事局近日處罰的一艘違規(guī)船舶，就是由丹麥的大貝爾特橋安裝的固定嗅探器發(fā)現(xiàn)并通過THETIS報告給挪威海事局。

高額罰款與船舶拘留震懾違規(guī)

提高檢查抽查的比例，只是解決了執(zhí)法的第一步。在識別出違規(guī)船舶后，如何處罰違規(guī)船舶，從而對航運(yùn)企業(yè)起到震懾作用，是執(zhí)法部門面臨的另一項挑戰(zhàn)。設(shè)置具有震懾力的處罰，有兩個基本原則：一是處罰力度大于企業(yè)因違規(guī)而獲得的利益；二是處罰結(jié)果可以體現(xiàn)違規(guī)的嚴(yán)重程度。美國和歐洲在處理船舶違規(guī)行為時，主要通過高額罰款、船舶拘留甚至刑事責(zé)任，震懾違法行為。

國際排放控制區(qū)在美國的實(shí)施，依據(jù)的是《防止船舶造成污染條例》。根據(jù)該條例，美國海岸警衛(wèi)隊和環(huán)保局有權(quán)對船舶進(jìn)行登船檢查，如果發(fā)現(xiàn)船舶違反了燃油規(guī)定，執(zhí)法部門有權(quán)扣留違規(guī)船舶，違規(guī)責(zé)任人也將面臨民事甚至刑事處罰。

為了讓民事處罰發(fā)揮有效的震懾作用，美國環(huán)保局設(shè)計了詳細(xì)的罰款金額計算方法。計算罰款金額主要考慮三點(diǎn)。一是因違規(guī)行為獲得的非法收益，即由于使用不合規(guī)燃油，船舶節(jié)省的航行成本。這一部分罰款計算時，不僅考慮了使用不合規(guī)燃油的差價，還考慮了不合規(guī)燃油的使用量。二是違規(guī)的嚴(yán)重程度，即是否首次違規(guī)、硫含量超標(biāo)程度、是否違反文書記錄等。原則上，對于初犯的船舶處罰更輕，對于屢教不改的船舶處罰更重。美國環(huán)保局規(guī)定，如果船舶首次違反0.1%的燃油硫含量規(guī)定，根據(jù)船舶實(shí)際使用的燃油硫含量，每噸不合規(guī)燃油需支付150-750美元的罰款。如果船舶屢次違反低硫油規(guī)定，罰款金額最高將增加70%。此外，如果船舶在文書檢查中存在違規(guī)，每次違規(guī)需支付2500-15000美元的罰款。三是執(zhí)法人員有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整最終罰款金額，包括違規(guī)的性質(zhì)（即違規(guī)是無心疏忽或有意為之）、責(zé)任人的配合程度、支付能力和環(huán)保局面臨的訴訟風(fēng)險等?；谏鲜隹紤]，執(zhí)法人員可以對違規(guī)嚴(yán)重程度部分的罰款金額進(jìn)行調(diào)整，但最終罰金必須高于企業(yè)因違規(guī)獲得的經(jīng)濟(jì)收益。

對多次違法的船舶提高罰款金額，也是歐洲國家普遍采用的原則。例如，2018年，因多次違反低硫油的規(guī)定，挪威的一家船舶公司被挪威海事管理局共計處以罰款60萬挪威克朗（約合人民幣50萬元）。此外，歐洲一些國家對船舶違法的罰款金額設(shè)置了非常高的上限，在比利時，違反低硫油政策的船舶，最高罰款金額可高達(dá)600萬歐元（約合4700多萬元人民幣）。而丹麥和挪威更是取消了罰款的上限，對違法船舶的威懾力可見一斑。

除了罰款，歐洲的港口國也會通過扣留船舶和刑事處罰的方式對違法船舶進(jìn)行懲戒。例如，2012年，荷蘭鹿特丹港一船舶因違反低硫油規(guī)定，船被扣留。除此以外，丹麥政府計劃通過一項法案，對違規(guī)船舶采取向社會曝光的處罰方式，預(yù)計將在2018年10月出臺。

中國船舶環(huán)境監(jiān)管有待加強(qiáng)

與歐美國家相比，中國對船舶的大氣污染管理剛剛起步，在監(jiān)管上還有待加強(qiáng)。

在執(zhí)法效率上，2016年和2017年兩年間，中國海事部門執(zhí)法人員在排放控制區(qū)內(nèi)共檢查船舶3萬多船次，但燃油抽檢的比例僅為17.7%，與歐盟國家40%的抽檢率差距甚遠(yuǎn)。中國目前僅僅依靠登船檢查的執(zhí)法方式，無法有效監(jiān)管船舶。參考?xì)W美經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)盡早將遙感監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用到執(zhí)法工作中，提升執(zhí)法效率。

另一方面，中國排放控制區(qū)目前的處罰力度仍相對較輕。中國海事局在2016年提出了三種對違規(guī)船舶的處罰措施，包括警示教育、糾正違規(guī)行為以及滯留。在罰款金額上，《大氣污染防治法》第一百零六條規(guī)定，船舶使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或要求的燃油，海事管理機(jī)構(gòu)和漁業(yè)主管部門處以一萬元以上十萬元以下的罰款。但相比船舶因違規(guī)而獲得的經(jīng)濟(jì)利益，最高十萬元的罰款金額力度顯然是不夠的。相關(guān)部門應(yīng)出臺詳盡的違規(guī)處罰辦法，制定有威懾力的罰款標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)航運(yùn)企業(yè)合規(guī)運(yùn)營。

2020年，中國排放控制區(qū)即將擴(kuò)展到全國沿海水域，燃油硫含量要求將繼續(xù)加嚴(yán)。中國亟須在上述兩方面繼續(xù)加強(qiáng)，確保排放控制區(qū)的實(shí)施能取得預(yù)期的環(huán)境和健康效益。