■文 / 郭紅燕 王璇 劉卓男 李曉

當(dāng)前，中國(guó)已有過(guò)半數(shù)省份垃圾焚燒設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)遭遇不同程度的“鄰避”瓶頸，且呈現(xiàn)由東南部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)蔓延的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“九峰項(xiàng)目”）在“鄰避事件”發(fā)生后的緊急處置及后期工作方面開(kāi)展了大量的工作，是一個(gè)鄰避事件化解的成功案例，基于對(duì)中國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范化解開(kāi)展的調(diào)研，下面對(duì)九峰項(xiàng)目基本情況、主要經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)分析，其中的經(jīng)驗(yàn)啟示供相關(guān)研究和決策參考。

一、基本情況

九峰項(xiàng)目位于杭州市余杭區(qū)中泰街道南峰村大塢里，距離杭州市區(qū)30公里。項(xiàng)目日處理生活垃圾3000噸，由光大國(guó)際、杭州城投、余杭城投三家公司共同出資按照BOT(Build-Operate-Transfe)r模式建設(shè)，總投資18億元人民幣，占地面積約209畝。目前該項(xiàng)目已投入運(yùn)行。

九峰項(xiàng)目前期曾引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件。該項(xiàng)目于2012年啟動(dòng)選址調(diào)研工作，截至2013年9月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)立項(xiàng)前基本沒(méi)有反對(duì)聲音，立項(xiàng)后曾有零星反對(duì)意見(jiàn)和抵制活動(dòng)，但不成規(guī)模。但是，2014年3月29日-4月27日項(xiàng)目規(guī)劃公示期間，輿情開(kāi)始發(fā)酵。隨著項(xiàng)目規(guī)劃公示，多個(gè)環(huán)?！熬S權(quán)”QQ群成員數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)迅速飆升，加上部分媒體刊登負(fù)面報(bào)道，相繼誘發(fā)了一系列“維權(quán)”活動(dòng)，并一步步蔓延擴(kuò)散；4月中旬至5月初，矛盾沖突醞釀升級(jí)，不斷出現(xiàn)人員聚集、場(chǎng)地占據(jù)、通道封堵的情況。直到5月10日下午，有居民爬上鄰近的02省道和杭徽高速聚集，出現(xiàn)打砸車輛等暴力行為，最終政府出動(dòng)警力拘捕違法人員，至次日凌晨，秩序基本恢復(fù)正常。

“5·10”事件發(fā)生之后，杭州市委、市政府提出了“兩個(gè)確保”的目標(biāo)，即確保項(xiàng)目平穩(wěn)落地，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨后，杭州市各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)開(kāi)展了大量工作。當(dāng)年項(xiàng)目得以重新啟動(dòng)，第二年正式開(kāi)工建設(shè)，2017年底正式投入商業(yè)運(yùn)行。

二、經(jīng)驗(yàn)做法

“5·10”事件之后，當(dāng)?shù)卣约捌髽I(yè)到底做了哪些工作最終使得項(xiàng)目得以順利重啟？可簡(jiǎn)單概括為兩個(gè)方面，一是事件發(fā)生后的緊急表態(tài)和得力處置，二是后續(xù)群眾工作相對(duì)扎實(shí)細(xì)致有序和暖心。

（一）及時(shí)提出“兩個(gè)不開(kāi)工”承諾，對(duì)社會(huì)不合法行為進(jìn)行合法處置，快速穩(wěn)定局面

“5·10”事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣o急做了兩件事穩(wěn)定局面。第一，杭州市政府、余杭區(qū)政府分別于事發(fā)第二天召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，均表態(tài)做出“兩個(gè)不開(kāi)工承諾”，即“手續(xù)不合法不開(kāi)工、群眾不理解不開(kāi)工”，這兩個(gè)底線承諾，既讓老百姓看到了政府的誠(chéng)意，又為后續(xù)項(xiàng)目重啟打下了關(guān)鍵基礎(chǔ)；第二，及時(shí)打擊和遏制非法行為。特別是針對(duì)已經(jīng)實(shí)施打砸搶非法行為，以及出資慫恿或雇傭他人鬧事的利益集團(tuán)，都依法進(jìn)行快速處置，緊急控制了事態(tài)。

（二）政府內(nèi)部統(tǒng)一思想和行動(dòng)，建立上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，合力有序推進(jìn)項(xiàng)目重啟

事件發(fā)生后，杭州市和余杭區(qū)首先統(tǒng)一干部思想，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)干部、村社干部的教育引導(dǎo)，明確告知九峰項(xiàng)目不會(huì)因“5·10”事件的發(fā)生而停止，同時(shí)建立黨員干部壓力傳導(dǎo)的責(zé)任鏈條機(jī)制，使全體干部切實(shí)做到思想統(tǒng)一、紀(jì)律統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一，確保了整個(gè)項(xiàng)目前期工作尤其是重點(diǎn)環(huán)節(jié)中目標(biāo)一致的濃厚氛圍。

其次，建立上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。杭州市政府層面成立杭州市九峰垃圾焚燒廠工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，同時(shí)成立了宣傳組、維穩(wěn)組、報(bào)批組三個(gè)工作組，分別由市委宣傳部、市委維穩(wěn)辦、市城管委牽頭，市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各組組長(zhǎng)，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程當(dāng)中的重要問(wèn)題。余杭區(qū)成立了重大民生項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)委、區(qū)政府主要責(zé)任人掛帥，成立多個(gè)工作組，共抽調(diào)1000多名干部，重點(diǎn)開(kāi)展項(xiàng)目推進(jìn)和穩(wěn)定工作。

杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目外景

（三）科學(xué)決策，引入更為專業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)方，確保項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)建成、達(dá)標(biāo)排放

重新選取和替換項(xiàng)目建設(shè)方，是項(xiàng)目得以重啟的關(guān)鍵因素之一。項(xiàng)目原來(lái)的建設(shè)主體是杭州城投，只有垃圾填埋場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，缺乏垃圾焚燒廠建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，老百姓不認(rèn)可。本著“專業(yè)的事情還是應(yīng)該由專業(yè)的團(tuán)隊(duì)做”的原則，經(jīng)過(guò)廣泛考察后，當(dāng)?shù)攸h委、政府決定引入中國(guó)光大國(guó)際有限公司（以下簡(jiǎn)稱“光大國(guó)際”），并采取與地方企業(yè)合資的模式承建和運(yùn)營(yíng)九峰項(xiàng)目。光大國(guó)際在垃圾焚燒領(lǐng)域具有較強(qiáng)的專業(yè)性和較豐富的建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，其負(fù)責(zé)的蘇州和常州生活垃圾焚燒項(xiàng)目，盡管距離居民區(qū)較近，卻村企關(guān)系和諧、廣受好評(píng)。

同時(shí)，提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。光大國(guó)際接手九峰項(xiàng)目后，先后組織了多次論證會(huì)，除維持原先3000噸的處理規(guī)模，其他項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)全部進(jìn)行了提高，部分標(biāo)準(zhǔn)高于歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)（EU2000/76/EC）。此外，花園式的廠房設(shè)計(jì)，與周邊環(huán)境完全融為一體，看上去根本不像傳統(tǒng)的垃圾處理廠，視覺(jué)上的審美效果提高了公眾的接納程度。

（四）堅(jiān)持環(huán)境信息全程及時(shí)公開(kāi)，滿足公眾對(duì)于關(guān)鍵信息的獲取

政府方面，事件發(fā)生后，政府改變?cè)袉我还倬W(wǎng)發(fā)布信息的方式，項(xiàng)目重大節(jié)點(diǎn)以新聞發(fā)布會(huì)形式通過(guò)主流媒體向社會(huì)通報(bào)，并同步于官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“杭州發(fā)布”“余杭發(fā)布”等。項(xiàng)目重啟后召開(kāi)兩次關(guān)鍵性新聞發(fā)布會(huì)，一次是2014年5月11日的新聞發(fā)布會(huì)，政府做出“兩個(gè)不開(kāi)工承諾”；第二次是2014年9月12日，杭州市政府召開(kāi)九峰項(xiàng)目新聞通氣會(huì)，近20家國(guó)家和當(dāng)?shù)刂髁髅襟w參加，市政府領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)上通報(bào)了項(xiàng)目簡(jiǎn)況、選址公告、環(huán)評(píng)公示等情況，并接受媒體和公眾問(wèn)答，互動(dòng)充分，用當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T的話說(shuō)，“被問(wèn)了個(gè)底兒掉”。

企業(yè)方面，從專業(yè)角度向公眾解讀和宣傳公眾關(guān)心的技術(shù)和健康問(wèn)題。向公眾介紹項(xiàng)目的基本概況、技術(shù)工藝、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展及采取的環(huán)保措施等，讓公眾全方位了解項(xiàng)目相關(guān)情況。針對(duì)公眾重點(diǎn)關(guān)注的二惡英、重金屬等指標(biāo)，重點(diǎn)標(biāo)注解讀，并及時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)反饋。

（五）科學(xué)開(kāi)展環(huán)評(píng)公眾參與，精準(zhǔn)了解公眾擔(dān)憂和利益訴求

在環(huán)評(píng)公眾參與環(huán)節(jié)，杭州結(jié)合公眾環(huán)境訴求，科學(xué)合理設(shè)計(jì)公眾調(diào)查表，共發(fā)放473份公眾調(diào)查表。公眾調(diào)查表設(shè)置的問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單地讓公眾選擇同意還是反對(duì)，而是做了一些引導(dǎo)性的問(wèn)題去了解公眾的心聲。如你認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目建在這里，你最大的擔(dān)心是什么？是廢棄物、噪聲、水還是其他？針對(duì)老百姓擔(dān)心的事情，分門(mén)別類地進(jìn)行了梳理和歸納，并在后續(xù)的老百姓意見(jiàn)征求答復(fù)里面進(jìn)行針對(duì)性地答復(fù)，很大程度上化解了老百姓的擔(dān)憂。調(diào)查問(wèn)卷共發(fā)出473份，收回472份，其中支持119份，有條件支持346份，無(wú)所謂7份，支持率高達(dá)98.5%。

（六）直接對(duì)話與實(shí)地體驗(yàn)相結(jié)合，分類化解公眾鄰避情緒

1.直接入戶與群眾溝通對(duì)話。杭州市先后抽調(diào)1000多名干部駐村，入門(mén)入戶做群眾工作，針對(duì)不同意見(jiàn)群體分別做工作，逐步打消群眾疑慮?！?·10”事件以后，余杭區(qū)派駐干部入戶走訪了12個(gè)村（社區(qū)）25000戶次，入戶登記1600戶，共收集意見(jiàn)建議280條。

2.采取實(shí)地考察等方式加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。針對(duì)公眾不了解垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目或存在認(rèn)知誤區(qū)的問(wèn)題，杭州市、余杭區(qū)結(jié)合項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，先后組織群眾4000余人（次）赴光大國(guó)際常州、蘇州、寧波等垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目參觀考察，其中核心村外出考察的戶數(shù)約占核心村總戶數(shù)的80%。外出參觀顛覆了垃圾處理項(xiàng)目“污染大、環(huán)境差”的舊觀念，對(duì)周邊群眾項(xiàng)目“妖魔化”認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了重要作用。

（七）引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，制定多項(xiàng)利益補(bǔ)償政策，促進(jìn)公共利益與局部利益平衡

針對(duì)九峰項(xiàng)目周邊群眾普遍關(guān)注的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，杭州市、余杭區(qū)政府研究出臺(tái)多項(xiàng)惠民政策，從利益回饋、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償角度對(duì)公眾、企業(yè)和地方政府之間的利益沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

1.建立環(huán)境改善專項(xiàng)基金。由生活垃圾輸出城區(qū)根據(jù)處理量按照噸補(bǔ)貼繳納環(huán)境改善專項(xiàng)基金（目前是每噸75元的垃圾異地處置補(bǔ)貼），并適時(shí)調(diào)整。專項(xiàng)資金撥付給生活垃圾集中處理的輸入城區(qū)，用于生活垃圾集中處理設(shè)施周邊區(qū)域環(huán)境美化、市政配套設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持、環(huán)境宣傳、監(jiān)督管理等工作。

2.加大區(qū)域發(fā)展扶持力度。杭州市政府單獨(dú)為中泰區(qū)域下達(dá)1000畝土地空間指標(biāo)，余杭區(qū)制定出臺(tái)扶持該區(qū)域旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)和智慧產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)方案，并成立兩個(gè)實(shí)體化開(kāi)發(fā)公司推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施，高標(biāo)準(zhǔn)打造新農(nóng)村，建設(shè)全域景區(qū)化，通過(guò)共享綠色發(fā)展成果增加百姓獲得感。

三、啟示

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，且自上而下統(tǒng)一干部思想，是化解鄰避的關(guān)鍵

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有當(dāng)?shù)氐闹鞴茴I(lǐng)導(dǎo)愿意做是不夠的，如果基層領(lǐng)導(dǎo)思想不統(tǒng)一，內(nèi)心排斥垃圾項(xiàng)目，就會(huì)以各種形式反映出來(lái)，如任由公眾的聲音發(fā)酵等。群眾的工作主要靠基層干部做，往往基層干部工作的地方就是其土生土長(zhǎng)的地方，本身并不太容易能夠接受垃圾項(xiàng)目，杭州九峰案例通過(guò)教育引導(dǎo)和責(zé)任壓力傳導(dǎo)機(jī)制快速統(tǒng)一干部思想的做法，值得借鑒。

（二）具備社會(huì)責(zé)任意識(shí)，既要高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和建設(shè)，更要高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)和管理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，九峰項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、建設(shè)和高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)和管理，甚至將審美等元素融入垃圾廠的設(shè)計(jì)中，最大限度消除或降低對(duì)周邊環(huán)境的負(fù)面影響，這是社會(huì)公眾接受和認(rèn)同項(xiàng)目的基礎(chǔ)。

中國(guó)有不少的垃圾焚燒項(xiàng)目在運(yùn)行中都不同程度出現(xiàn)污染物排放超標(biāo)或“選擇性超標(biāo)”、臭氣擾民等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了垃圾焚燒行業(yè)的聲譽(yù)，更造成公眾對(duì)垃圾焚燒企業(yè)的信任危機(jī)，這也是部分公眾強(qiáng)烈抵制垃圾焚燒項(xiàng)目的主要因素之一。政府如何選擇有過(guò)硬資質(zhì)和專業(yè)水平的公司，如何對(duì)垃圾焚燒廠進(jìn)行監(jiān)管，如何促使垃圾焚燒廠守法，這些都是亟需探討解決的問(wèn)題。

（三）政企聯(lián)合，將信息公開(kāi)、宣傳教育、環(huán)評(píng)公參等落到實(shí)處

真正本著以人民為中心的思想用心開(kāi)展工作，將信息公開(kāi)、宣傳教育、環(huán)評(píng)公眾參與等工作落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)與公眾的良性和深度互動(dòng)，才有可能真正地了解和化解公眾的擔(dān)憂。

九峰項(xiàng)目中，政府和企業(yè)以不同的形式盡可能公開(kāi)公眾關(guān)心的項(xiàng)目進(jìn)展及環(huán)境信息；宣傳教育不只是停留在口頭的宣傳上，而是結(jié)合大量的實(shí)地考察工作；環(huán)評(píng)的公眾參與真正做到通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查精準(zhǔn)了解公眾背后的各種心理和利益訴求。

（四）建立合理的利益補(bǔ)償與平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益重新分配，增強(qiáng)居民的安全感和獲得感

環(huán)境鄰避沖突的實(shí)質(zhì)是政府、企業(yè)和公眾三方利益主體之間的利益博弈。在無(wú)法完全消除鄰避項(xiàng)目負(fù)面影響的情形下，化解公眾阻力最有效的措施，就是建立“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)影響誰(shuí)受償”的利益調(diào)節(jié)與平衡機(jī)制。九峰項(xiàng)目中，設(shè)立環(huán)境改善專項(xiàng)基金，以及出臺(tái)區(qū)域扶持政策，讓當(dāng)?shù)厝罕娬嬲惺艿巾?xiàng)目落地帶來(lái)的紅利和實(shí)惠，是推動(dòng)項(xiàng)目最終落地投產(chǎn)的關(guān)鍵因素。