聶帥鈞

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

一、問(wèn)題之提出

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展”，2017年《政府工作報(bào)告》也指出“支持和引導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會(huì)資源利用效率”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”技術(shù)的迅速發(fā)展使分享經(jīng)濟(jì)融入到人們社會(huì)生活的方方面面，從交通出行(如uber)到房屋短租(如Airbnb)，這些新興事物在為公眾帶來(lái)便利的同時(shí)也引發(fā)了諸多難題，如滴滴、神州等網(wǎng)約車(chē)在出現(xiàn)之初曾一度被各地政府認(rèn)為非法運(yùn)營(yíng)并遭到執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)力查處?？梢哉f(shuō)，由于現(xiàn)行法律規(guī)范、體制機(jī)制的滯后，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特點(diǎn)的分享經(jīng)濟(jì)給傳統(tǒng)監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)。政府應(yīng)當(dāng)如何妥善監(jiān)管成為發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急，亦成為建設(shè)法治政府的重要議題。鑒于此，本文以分享經(jīng)濟(jì)中的共享電單車(chē)[注]相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)而言，分享經(jīng)濟(jì)的交易對(duì)象轉(zhuǎn)移的是使用權(quán)而非所有權(quán)，交易場(chǎng)所依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)作，參與主體具有廣泛性、不確定性。而共享電單車(chē)是借助手機(jī)APP程序運(yùn)行，企業(yè)和用戶(hù)雙方在性質(zhì)上屬于租賃關(guān)系，運(yùn)營(yíng)企業(yè)擁有所有權(quán)，社會(huì)公眾享有使用權(quán)，符合這些特征，因此共享電單車(chē)屬于分享經(jīng)濟(jì)的范疇。具體參見(jiàn)朱寶麗《分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、國(guó)際考察與監(jiān)管選擇》(《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2017年第4期60-61頁(yè))。在此需要說(shuō)明的是，本文中的“分享經(jīng)濟(jì)”和“共享經(jīng)濟(jì)”為同一概念，僅表述不同而已。為代表，進(jìn)一步建構(gòu)政府監(jiān)管共享電單車(chē)的原則方法、措施體系，以期為政府規(guī)制分享經(jīng)濟(jì)提供經(jīng)驗(yàn)參考。之所以選擇電單車(chē)為研究對(duì)象，原因在于：第一，共享電單車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的新生事物，既不同于需要司機(jī)的網(wǎng)約車(chē)，亦有別于依靠人力的共享單車(chē)，具有自身獨(dú)特的性質(zhì)特點(diǎn)與監(jiān)管方式。目前中央和地方相繼出臺(tái)多部有關(guān)網(wǎng)約車(chē)和共享單車(chē)的規(guī)范性文件，學(xué)界也對(duì)此進(jìn)行了大量的探討，但關(guān)于共享電單車(chē)的討論則有待理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)一步研究。第二，共享電單車(chē)是運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)電動(dòng)自行車(chē)供社會(huì)公眾所用，申言之，原本傳統(tǒng)電動(dòng)車(chē)的治理不足必定會(huì)在政府治理共享電單車(chē)之中得到體現(xiàn)與放大。也就是說(shuō)共享電單車(chē)的治理效果考驗(yàn)政府的執(zhí)政能力，并影響法治政府建設(shè)的成效。

二、宏觀調(diào)控：當(dāng)前中國(guó)共享電單車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的述評(píng)

(一)中國(guó)共享電單車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)然分析

共享電單車(chē)的出現(xiàn)雖彌補(bǔ)了城市公共交通的不足，滿足了市民的出行需要，但也引發(fā)了交通秩序混亂、交通事故多發(fā)、亂占公共空間等問(wèn)題，而這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)又對(duì)電單車(chē)的發(fā)展形成了巨大的阻力。事實(shí)上，盡管共享電單車(chē)的運(yùn)營(yíng)企業(yè)逐漸增多，但電單車(chē)在各地推廣并非一帆風(fēng)順：北京交管部門(mén)曾緊急叫停了出現(xiàn)在街道的“小蜜電動(dòng)單車(chē)”[1]；深圳交警約談了某電單車(chē)企業(yè)并責(zé)令其限期整改[2]；杭州相關(guān)管理部門(mén)要求5家電單車(chē)企業(yè)在限定時(shí)間內(nèi)清理車(chē)輛并暫時(shí)退出杭州市場(chǎng)[3]；?？谑谐鞘泄芾砦瘑T會(huì)要求電單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在5日內(nèi)收回已投放的電動(dòng)自行車(chē)[4]……可見(jiàn)，共享電單車(chē)在各地相繼被叫?；蚣s談，而歸根到底，這是由政府實(shí)施的共享電單車(chē)產(chǎn)業(yè)政策所決定的。進(jìn)言之，政府通過(guò)實(shí)施相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)發(fā)展或限制共享電單車(chē)行業(yè)，以達(dá)到改善資源配置的目的。從寬泛意義上理解，產(chǎn)業(yè)政策是政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段[注]政府通過(guò)利用產(chǎn)業(yè)政策對(duì)資源合理配置和加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。具體參見(jiàn)：潘靜成，劉文華《經(jīng)濟(jì)法》(中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年版第311-313頁(yè);漆多俊《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》(法律出版社,2017年版第320-323頁(yè))。，這也就意味著政府是否發(fā)展共享電單車(chē)是宏觀調(diào)控的問(wèn)題?；诖?，筆者通過(guò)梳理與分析不同地區(qū)、不同位階的共享電單車(chē)管理規(guī)定以總結(jié)出當(dāng)前政府所實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策(見(jiàn)表1)。

從表1可以看出地方政府多是采用不鼓勵(lì)、不支持、不發(fā)展甚至?xí)簳r(shí)禁止的規(guī)制進(jìn)路[注]當(dāng)然，如果從法律文本有效期的角度看，表1中廣州、杭州、青島、廣元四地規(guī)定了有效期，這些城市為以后可能鼓勵(lì)發(fā)展共享電單車(chē)留下了空間。。這一點(diǎn)在南京市先后出臺(tái)的規(guī)范性文件中表現(xiàn)得尤為明顯，在2017年3月17日發(fā)布的《南京市促進(jìn)網(wǎng)約自行車(chē)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》中，南京市政府曾將共享電動(dòng)車(chē)視為共享單車(chē)一并管理，但卻在7月20日出臺(tái)的《試行意見(jiàn)》中明文規(guī)定暫不發(fā)展共享電單車(chē)[注]與此類(lèi)似的是，《北京市鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展共享自行車(chē)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)(征求意見(jiàn)稿)》曾規(guī)定“本市暫不發(fā)展使用電動(dòng)自行車(chē)作為共享自行車(chē)”，在之后正式公布的《北京市鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展共享自行車(chē)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》中卻規(guī)定“本市不發(fā)展電動(dòng)自行車(chē)作為共享自行車(chē)”，雖一字之差，但意味深遠(yuǎn)。。隨后，南京市交通運(yùn)輸局等部門(mén)于8月3日召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議要求各運(yùn)營(yíng)企業(yè)暫停投放新車(chē)，并且所有電單車(chē)都要上牌，現(xiàn)有無(wú)牌電單車(chē)須在8月10日前退出南京市場(chǎng)[5]。由之前允許發(fā)展電單車(chē)到如今的暫不發(fā)展，南京市政府的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變之大令人瞠目。很明顯《試行意見(jiàn)》是受《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》的影響[注]2017年5月22日交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，明確指出“不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車(chē)”。這一規(guī)定在最終的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中得以保留。，究其原因，在于中央立法高于地方立法所決定。即部門(mén)規(guī)章的效力高于規(guī)范性文件。為了維護(hù)法治統(tǒng)一以及中央政府政策，各地政府勢(shì)必貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的“不鼓勵(lì)”方針。

表1 共享電單車(chē)相關(guān)法律規(guī)范匯總

①此條款實(shí)際上是禁止將裝有動(dòng)力裝置的自行車(chē)用于互聯(lián)網(wǎng)租賃,同時(shí)根據(jù)《關(guān)于電動(dòng)自行車(chē)和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車(chē)不準(zhǔn)上道路行駛的通告》(穗府規(guī)〔2016〕7號(hào))的相關(guān)規(guī)定,不難得出廣州市政府是禁止共享電單車(chē)的。

實(shí)際上，如果從立法原意的角度看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策既未表示允許也未明令禁止，是一種折中的表達(dá)。對(duì)此，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司司長(zhǎng)徐亞華在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的政策解讀中指出“建議各地審慎對(duì)待租賃電動(dòng)自行車(chē)，有發(fā)展意向的，要深入研究論證，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，完善配套政策制度，依法依規(guī)加強(qiáng)管理，防范各類(lèi)問(wèn)題特別是安全問(wèn)題”[6]。交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院副主任吳洪洋亦表示，“不鼓勵(lì)發(fā)展不等于不發(fā)展，但是必須要保證安全”[7]。此外，交通運(yùn)輸部在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第4141號(hào)(工交郵電類(lèi)381號(hào))提案答復(fù)的函》中也承認(rèn)共享電單車(chē)方便出行的優(yōu)點(diǎn)并有鼓勵(lì)引導(dǎo)的傾向[注]對(duì)此，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，交通運(yùn)輸部曾在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第4141號(hào)(工交郵電類(lèi)381號(hào))提案答復(fù)的函》(交運(yùn)提字〔2017〕80號(hào))中明確指出“近年來(lái)，一些城市在發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)過(guò)程中，也在探索將電踏車(chē)作為服務(wù)產(chǎn)品的一種形式，受到了用戶(hù)的歡迎，較好地方便了公眾短距離出行和公共交通接駁換乘，在滿足社會(huì)公眾出行需求、有效解決城市交通出行‘最后一公里’問(wèn)題、緩解城市交通擁堵、構(gòu)建綠色出行體系等方面發(fā)揮了重要作用……鼓勵(lì)相關(guān)城市引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)企業(yè)投放符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電踏車(chē)等服務(wù)產(chǎn)品，為電踏車(chē)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境”。。然而，這種折中的立場(chǎng)會(huì)使電單車(chē)因政策不明朗而處于一種模糊發(fā)展的狀態(tài)。在地方實(shí)踐中，不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出兩個(gè)面向：其一，不鼓勵(lì)發(fā)展等同于禁止，如北京就不支持發(fā)展電單車(chē)；其二，不鼓勵(lì)發(fā)展是一種默許的態(tài)度，如青島并未明令禁止發(fā)展電單車(chē)。

(二)當(dāng)前不鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策的形成原因

可以預(yù)期，在不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策下，共享電單車(chē)的未來(lái)發(fā)展必會(huì)舉步維艱，有些企業(yè)正是受此政策影響而轉(zhuǎn)向景區(qū)、校園、工業(yè)園等封閉場(chǎng)景，而政府之所以實(shí)施不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策[注]在2017年9月21日交通運(yùn)輸部召開(kāi)的第九次例行新聞發(fā)布會(huì)中，交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人吳春耕表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車(chē)”的政策主要有這幾個(gè)方面的考慮：一是車(chē)輛普遍超標(biāo)；二是容易發(fā)生交通事故；三是火災(zāi)安全隱患突出；四是車(chē)輛運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)高；五是電池污染問(wèn)題嚴(yán)重。具體參見(jiàn):交通運(yùn)輸部網(wǎng).2017年第九次例行新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].(2017-09-21)[2018-08-31].http://www.mot.gov.cn/2017wangshangzhibo/2017ninth/。主要由于以下原因：第一，不鼓勵(lì)源于各級(jí)政府對(duì)公共安全的擔(dān)憂。首先，騎行電單車(chē)很容易發(fā)生交通事故?？梢哉f(shuō)，交通事故既可能是由時(shí)速過(guò)快造成也可能是由騎行者自身原因所致。一方面，騎行電動(dòng)車(chē)需要一定的駕駛技能，倘若技術(shù)不熟練則很容易發(fā)生危險(xiǎn)；另一方面，騎行者不按規(guī)定車(chē)道行駛、隨意變更車(chē)道等違反《道路交通安全法》的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，淡薄的守法意識(shí)加大了交通事故發(fā)生的概率。其次，存在較大的火災(zāi)隱患。共享電單車(chē)特殊性在于需要充電，而部分電單車(chē)的質(zhì)量不合格，再加上充電、防水、消防等配套措施不到位，這些都容易引起火災(zāi)事故，造成人員傷亡。最后，電單車(chē)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高。由于電單車(chē)是露天停放的，如果缺乏專(zhuān)業(yè)化的維護(hù)團(tuán)隊(duì)或者維修保養(yǎng)不到位、不及時(shí)，就無(wú)法保障電單車(chē)的安全與正常使用。第二，電單車(chē)可能產(chǎn)生環(huán)境污染問(wèn)題。雖然電單車(chē)具有節(jié)能環(huán)保、騎行舒適、省時(shí)省力等特點(diǎn)，但并不意味著不會(huì)產(chǎn)生任何污染。其實(shí)，多數(shù)電單車(chē)所采用的鉛酸蓄電池存在嚴(yán)重的環(huán)保隱患，這是因?yàn)殂U酸蓄電池中含有的重金屬鉛容易造成環(huán)境污染：在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從鉛的挖掘到提煉過(guò)程中都伴隨著廢水、廢氣和廢物的排放，會(huì)造成水源、大氣和土壤污染；在回收環(huán)節(jié)，由于中國(guó)鉛酸蓄電池回收廠數(shù)量較少，大量廢棄電池流向個(gè)體回收戶(hù)，電池隨意拆解會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。第三，部分電單車(chē)存在超標(biāo)現(xiàn)象。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)制電單車(chē)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即《電動(dòng)自行車(chē)通用技術(shù)條件》(見(jiàn)表2)[注]需要指出的是，2018年1月16日工業(yè)和信息化部在其官方網(wǎng)站上公布了新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《電動(dòng)自行車(chē)安全技術(shù)規(guī)范》(報(bào)批稿)以代替1999年頒布的《電動(dòng)自行車(chē)通用技術(shù)條件》(GB17761—1999)，目前該標(biāo)準(zhǔn)已于5月15日由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)正式批準(zhǔn)公布(2018年第7號(hào)中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)公告)并將于2019年4月15日正式實(shí)施。新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整完善了車(chē)速限值、整車(chē)質(zhì)量、腳踏騎行能力等技術(shù)指標(biāo)，其中，最高車(chē)速由20km/h調(diào)整為25km/h，整車(chē)質(zhì)量(含電池)由40kg調(diào)整為55kg，電機(jī)功率由240W調(diào)整為400W，并對(duì)具有腳踏騎行功能進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定。具體參見(jiàn):萬(wàn)靜《電動(dòng)自行車(chē)最高車(chē)速調(diào)整為25公里/時(shí)》(《法制日?qǐng)?bào)》,2018年1月18日第11版)。，目前運(yùn)營(yíng)的部分電單車(chē)要么是超過(guò)最高車(chē)速，要么是車(chē)子質(zhì)量過(guò)重，或者就是根本不具備腳踏功能，因而各地交管部門(mén)認(rèn)定這些車(chē)輛是違反法律規(guī)定的“超標(biāo)車(chē)”并禁止其上路。即便是依據(jù)《電動(dòng)自行車(chē)安全技術(shù)規(guī)范》，多數(shù)電單車(chē)雖符合國(guó)家新標(biāo)準(zhǔn)中的最高車(chē)速、整車(chē)質(zhì)量等規(guī)定，但仍有部分電單車(chē)未配備腳踏板。

表2 現(xiàn)行有效的電動(dòng)自行車(chē)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

此外，與超標(biāo)電單車(chē)相伴而生的是其登記上牌問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)各地頒布實(shí)施的《非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》[注]參見(jiàn)《上海市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理辦法》第14條，《成都市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》(2014年修正)第15條，《南京市非機(jī)動(dòng)車(chē)交通管理辦法》第6條，《寧波市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》第7條。，電動(dòng)自行車(chē)須經(jīng)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)交通管理部門(mén)登記并取得號(hào)牌和行駛證后方可上路行駛。然而，超標(biāo)電單車(chē)由于不符合運(yùn)營(yíng)所在地的上牌條件而無(wú)法上牌，換句話說(shuō)，無(wú)牌電單車(chē)上路屬于違法行為，將面臨科處罰款的后果。退一步講，即便是合標(biāo)電單車(chē)也存在上牌難題，一是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的電動(dòng)自行車(chē)屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，其上牌過(guò)程與居民身份證直接掛鉤，而共享電單車(chē)并非個(gè)人產(chǎn)權(quán)，這使其上牌模式異于以往；二是各地運(yùn)營(yíng)企業(yè)投放的電單車(chē)數(shù)量較多，導(dǎo)致交管部門(mén)的上牌數(shù)量巨大，同時(shí)又缺乏相應(yīng)的體制機(jī)制、人員程序相對(duì)接，進(jìn)而致使上牌過(guò)程困難重重。第四，與分享經(jīng)濟(jì)相脫節(jié)的監(jiān)管理念。從深層次上講，“不鼓勵(lì)”政策反映的是滯后的監(jiān)管理念、懶政怠政的思維，即政府仍適用“禁摩限電”的舊政策來(lái)規(guī)制新業(yè)態(tài)下的共享電單車(chē)。在此理念的影響下，政府實(shí)施不鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)政策，采取約談或叫停等方式嚴(yán)格控制電單車(chē)的發(fā)展，此類(lèi)措施不僅未體現(xiàn)出政府應(yīng)履行的責(zé)任，也與時(shí)下發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)相悖。

(三)共享電單車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)然選擇

從宏觀調(diào)控的維度看，雖然說(shuō)政府在憲法和法律的授權(quán)之下享有豐富的形成空間，可對(duì)電單車(chē)采取不鼓勵(lì)甚至不發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，但這并不符合宏觀調(diào)控原則。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控必須貫徹經(jīng)濟(jì)民主，其中最重要的就是激發(fā)尊重和維持私人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，只有建立在此基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控才能有所作為[8]。所以，當(dāng)共享電單車(chē)這一新的分享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物出現(xiàn)時(shí)，基于保護(hù)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自由和滿足人民群眾實(shí)際需求的考慮，政府應(yīng)給予適度的寬容，不能一概將其排斥于市場(chǎng)之外，否則將會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和遏制技術(shù)創(chuàng)新。因此可以說(shuō)，當(dāng)前不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)電單車(chē)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由的過(guò)度干預(yù)，削弱了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)民主。不鼓勵(lì)發(fā)展與其說(shuō)是一種審慎發(fā)展倒不如說(shuō)是處于萌芽發(fā)展期的共享電單車(chē)所遭遇到的“天花板”。

針對(duì)這種隨著科技進(jìn)步和市場(chǎng)發(fā)展而出現(xiàn)并被社會(huì)公眾所接受[注]以享騎共享電單車(chē)為例，享騎已覆蓋9城900萬(wàn)用戶(hù)。其中，在合肥已經(jīng)有4 500個(gè)停車(chē)點(diǎn)，180萬(wàn)注冊(cè)用戶(hù)；在不發(fā)展共享電單車(chē)的上海卻有注冊(cè)用戶(hù)500萬(wàn)，享騎電單車(chē)受消費(fèi)者歡迎的程度可見(jiàn)一斑。具體參見(jiàn):鳳凰網(wǎng).精細(xì)化管理合理化運(yùn)營(yíng),享騎已覆蓋9城900萬(wàn)用戶(hù)[EB/OL].(2018-04-12)[2018-08-31].http://finance.ifeng.com/a/20180412/16076591_0.shtml;鳳凰網(wǎng).巨頭加入,共享電單車(chē)或?qū)⒂瓉?lái)風(fēng)口[EB/OL].(2017-11-29)[2018-08-31].http://finance.ifeng.com/a/20171129/15827954_0.shtml。的新型出行方式，政府雖可通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，但并不能實(shí)行不鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，而應(yīng)當(dāng)積極地鼓勵(lì)發(fā)展，理由在于：其一，鼓勵(lì)發(fā)展電單車(chē)是國(guó)家保障公民出行權(quán)的有效途徑，雖然中國(guó)憲法并未明文規(guī)定公民的出行權(quán)。這是因?yàn)槌鲂惺巧鐣?huì)公眾的基本生活需求，關(guān)系到人的尊嚴(yán)和生存權(quán)利。所以，依據(jù)“基本權(quán)利—國(guó)家義務(wù)”的邏輯關(guān)聯(lián)，政府負(fù)有保障公民出行權(quán)的職責(zé)。具言之，出行權(quán)國(guó)家義務(wù)包括國(guó)家對(duì)公民出行權(quán)負(fù)有尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)和給付義務(wù)三個(gè)層次[9]。其中，國(guó)家尊重義務(wù)要求國(guó)家不能隨意侵犯公民出行權(quán)，須以不作為的方式尊重公民選擇的出行方式；國(guó)家保護(hù)義務(wù)要求國(guó)家防止第三人對(duì)公民出行權(quán)的不法侵害并及時(shí)提供救濟(jì)途徑；國(guó)家給付義務(wù)要求國(guó)家采取各種措施保障公民出行權(quán)利，以積極作為的方式創(chuàng)造便利的出行條件。而電單車(chē)這種新業(yè)態(tài)，既為社會(huì)公眾提供了經(jīng)濟(jì)、舒適、便捷的出行服務(wù)，又滿足了公眾多元化的出行需要，所以從方便市民出行和尊重公民出行選擇權(quán)的角度考慮，政府應(yīng)實(shí)施鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策并健全配套的監(jiān)管體系，從而履行出行權(quán)的國(guó)家義務(wù)。其二，鼓勵(lì)發(fā)展電單車(chē)是政府履行“生存照顧”責(zé)任的應(yīng)有之義。“生存照顧”的概念最早由德國(guó)行政法學(xué)者福斯多夫在《作為給付主體的行政》一文中提出，他認(rèn)為政府應(yīng)“將提供為人民生活所必要的條件和給付確定為行政的任務(wù)”[10]。簡(jiǎn)言之，“生存照顧”強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過(guò)提供各種公共服務(wù)來(lái)創(chuàng)造一個(gè)良好的生存環(huán)境以保障人民生活之需要。進(jìn)一步講，隨著行政理念由秩序行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政，政府不再只是消極扮演著“守夜人”的角色，而應(yīng)通過(guò)給付行政使公眾在衣食住行等方面得到國(guó)家最大的照顧，這就意味著提供充足的公共交通自然也是政府履行“生存照顧”義務(wù)的重要內(nèi)容。但如今，不斷增長(zhǎng)的城市人口與嚴(yán)重短缺的公共交通之間矛盾日益突出，出行難已成為亟待解決的社會(huì)民生問(wèn)題。從這個(gè)意義上講，政府鼓勵(lì)發(fā)展電單車(chē)有助于緩解公共交通的供需矛盾，能夠較好地解決公眾日常出行難的問(wèn)題。其三，鼓勵(lì)發(fā)展電單車(chē)是發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)的必然要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易額約為49 205億元，比2016年增長(zhǎng)47.2%；分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)就業(yè)人數(shù)約716萬(wàn)人，比2016年增加131萬(wàn)人[11]。可見(jiàn)，作為一種新型經(jīng)濟(jì)模式，分享經(jīng)濟(jì)在助力供給側(cè)改革，擴(kuò)大消費(fèi)需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中起到重要作用[12]。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中明確指出“在創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域培育新增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能”，而作為分享經(jīng)濟(jì)新興業(yè)態(tài)的共享電單車(chē)顯然符合這一表述，其不僅引領(lǐng)電動(dòng)車(chē)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，還有可能成為新的盈利點(diǎn)，促使經(jīng)濟(jì)繁榮、增加就業(yè)機(jī)會(huì)，政府應(yīng)保持開(kāi)放包容的態(tài)度予以鼓勵(lì)發(fā)展。其四，鼓勵(lì)發(fā)展電單車(chē)是“包容審慎”監(jiān)管理念的重要內(nèi)涵。所謂包容審慎就是基于“法無(wú)禁止即可為”的法治思維，鼓勵(lì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，反對(duì)一棒子打死，但也不是置之不理、無(wú)所作為。這就要求政府一方面應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的管制性思維，包容吸收企業(yè)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的創(chuàng)新行為，不能過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，而應(yīng)給予其一定的成長(zhǎng)空間，讓其發(fā)展一段時(shí)間再作判斷；另一方面還要順應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)從不鼓勵(lì)發(fā)展到積極鼓勵(lì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，從而充分保障公民的出行權(quán)。

三、微觀規(guī)制：行政法視野下政府監(jiān)管的合法性判斷

應(yīng)該說(shuō)，不鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控作用是通過(guò)政府所采取的微觀規(guī)制手段予以落實(shí)的，從行政法的視野看，微觀規(guī)制手段正是借助行政行為這一中介得以實(shí)現(xiàn)。而根據(jù)行政行為理論，可將政府不鼓勵(lì)電單車(chē)的做法分為抽象行政行為和具體行政行為。其中，抽象行政行為主要是各級(jí)政府制定的行政法律規(guī)范，具體行政行為表現(xiàn)為政府部門(mén)對(duì)電單車(chē)企業(yè)實(shí)施的行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法措施。因此，下文將從行政立法和行政執(zhí)法兩個(gè)層面反思政府不鼓勵(lì)電單車(chē)行為的合法性。

(一)行政立法層面的合法性判斷

從行政立法層面看，中央和地方立法中不鼓勵(lì)共享電單車(chē)管理規(guī)定的合法性鏈條是十分脆弱的。就中央立法而言，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中“不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車(chē)”的規(guī)定，明顯不符合《立法法》所規(guī)定的部門(mén)規(guī)章立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》第80條第2款之規(guī)定，部門(mén)規(guī)章是執(zhí)行性立法。所謂執(zhí)行性立法是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律和法規(guī)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定而進(jìn)行的立法[13]。也就是說(shuō)，部門(mén)規(guī)章只能在自身的職權(quán)范圍內(nèi)，執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的內(nèi)容，而不能逾越上位法的規(guī)定，其使命在于具體細(xì)化和作必要補(bǔ)充，這就決定了《指導(dǎo)意見(jiàn)》不能在沒(méi)有法律和法規(guī)規(guī)定的情形下進(jìn)行創(chuàng)制性立法。事實(shí)上，不鼓勵(lì)共享電單車(chē)這一規(guī)定沒(méi)有上位法依據(jù)，屬于自行創(chuàng)制的內(nèi)容。一方面，依據(jù)《節(jié)約能源法》第43條規(guī)定，縣級(jí)以上政府具有“鼓勵(lì)使用非機(jī)動(dòng)交通工具出行”的法定職責(zé)，那么《指導(dǎo)意見(jiàn)》無(wú)疑應(yīng)落實(shí)上位法的要求——鼓勵(lì)發(fā)展同屬于非機(jī)動(dòng)車(chē)的共享電單車(chē)。退一步講，即便根據(jù)《道路交通安全法》第39條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)也只能在特殊情況下限制非機(jī)動(dòng)車(chē)通行，而不能得出不鼓勵(lì)共享電單車(chē)甚至全面禁止電單車(chē)的結(jié)論。另一方面，不鼓勵(lì)共享電單車(chē)不僅有?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[注]2015年7月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出“加快推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’發(fā)展”“培育新興業(yè)態(tài)，打造新的增長(zhǎng)點(diǎn)”“推進(jìn)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的便捷化交通運(yùn)輸服務(wù)發(fā)展”等，很顯然，“不鼓勵(lì)”并不利于發(fā)展共享電單車(chē)這一新業(yè)態(tài)，也不利于發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+交通”。的基本精神，不利于達(dá)致“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”的建設(shè)目標(biāo)，還違反了《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》[注]2017年7月3日國(guó)家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》中指出“支持和引導(dǎo)各類(lèi)市場(chǎng)主體積極探索分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式”“避免用舊辦法管制新業(yè)態(tài)”“因地制宜，不斷完善發(fā)展環(huán)境”等，很顯然，“不鼓勵(lì)”并不符合政府引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的精神。的相關(guān)規(guī)定，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了行政掣肘。如此看來(lái)，在上位法未明確不鼓勵(lì)共享電單車(chē)的前提下，根據(jù)“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法治思維，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的不鼓勵(lì)規(guī)定明顯超出其立法權(quán)限，因而并不合法。

就地方立法而言，北京、廣元等地頒布的規(guī)范性文件中“不發(fā)展共享電單車(chē)”的規(guī)定也存在違反《立法法》之嫌。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》第82條第6款[注]《立法法》(2015年修正)第82條第6款規(guī)定：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！备鶕?jù)這一規(guī)定，沒(méi)有上位法的明確授權(quán)，地方政府規(guī)章沒(méi)有權(quán)利義務(wù)的設(shè)定權(quán)。具體參見(jiàn):全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》(法律出版社,2015年版第271頁(yè))。的規(guī)定，在無(wú)上位法明文規(guī)定的情況下，地方政府規(guī)章不得減損公民和法人的權(quán)利，按照“舉重以明輕”的解釋原理，地方政府職能部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件就更不能減損公民和法人的權(quán)利。然而，這些規(guī)范性文件并沒(méi)有妥善處理好政府有效管理與保障社會(huì)公眾權(quán)益之間的關(guān)系，其中不發(fā)展規(guī)定不僅剝奪了公民的出行選擇權(quán)，還侵害了運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》既不屬于法律、行政法規(guī)，也不是地方性法規(guī)，無(wú)法為這些規(guī)范性文件提供合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，由于《指導(dǎo)意見(jiàn)》在全國(guó)范圍內(nèi)具有法規(guī)范效力，各地如果出臺(tái)鼓勵(lì)電單車(chē)的規(guī)定不僅會(huì)因與上位法相抵觸而破壞法秩序的統(tǒng)一性，還會(huì)因被貼上“違法無(wú)效”的標(biāo)簽而不具備任何法律效力。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，有關(guān)部門(mén)規(guī)章不鼓勵(lì)共享電單車(chē)的基調(diào)有失妥當(dāng)，將在客觀上限制地方立法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)東西部地區(qū)發(fā)展不平衡，不同地方的人口規(guī)模、道路資源、交通設(shè)施和城市規(guī)劃等差別較大，在未充分考慮地區(qū)差異的基礎(chǔ)上就在全國(guó)范圍內(nèi)“一刀切”地不鼓勵(lì)電單車(chē)失于武斷，不僅會(huì)削弱地方立法的積極性和主動(dòng)性，還不利于落實(shí)《憲法》第3條第4款的要求。畢竟不同地區(qū)的條件各不相同，交通部也無(wú)能力代替地方政府作出正確的決策。中央政府可先頂層設(shè)計(jì)框架性規(guī)定，并授權(quán)地方政府制定具有操作性的實(shí)施細(xì)則，允許各地進(jìn)行合理的、差異化的地方實(shí)踐。如此一來(lái)，錯(cuò)了的話可及時(shí)修改，好了的話可形成經(jīng)驗(yàn)并制定全國(guó)性法律法規(guī)予以推廣。

(二)行政執(zhí)法層面的合法性判斷

從行政執(zhí)法層面看，基于對(duì)不鼓勵(lì)規(guī)定的不同理解，各地執(zhí)法實(shí)踐呈現(xiàn)出兩種樣態(tài)。在不鼓勵(lì)等同于禁止的情況下，監(jiān)管部門(mén)多采取扣押、沒(méi)收、叫停、責(zé)令退出市場(chǎng)等執(zhí)法措施[注]需要說(shuō)明的是，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第9條的規(guī)定，扣押、沒(méi)收共享電單車(chē)是行政強(qiáng)制措施；根據(jù)《行政處罰法》第8條的規(guī)定，叫停或責(zé)令共享電單車(chē)退出市場(chǎng)是行政處罰。，其共同點(diǎn)在于都禁止了電單車(chē)的使用，將電單車(chē)抹殺在成長(zhǎng)過(guò)程之中，既不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”[注]按照“帕累托最優(yōu)”的要求就是增加部分人的利益而不會(huì)消減任何其他人的利益。禁止共享電單車(chē)使用的執(zhí)法措施雖有助于提高社會(huì)公眾的交通安全，但讓共享電單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)投入的資源經(jīng)費(fèi)損失巨大，也減少了公眾出行方式的選擇，并不符合“帕累托最優(yōu)”的要求。。更為重要的是，這些措施還存在合法性疑問(wèn)。對(duì)此，可根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法措施的違法性。

第一，執(zhí)法措施違反了信賴(lài)保護(hù)原則。所謂信賴(lài)保護(hù)是指行政主體應(yīng)本著誠(chéng)實(shí)信用精神，以誠(chéng)實(shí)信用的方法作出行政行為，并對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)合理信賴(lài)?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護(hù)[14]。通說(shuō)認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)原則具有信賴(lài)基礎(chǔ)、信賴(lài)表現(xiàn)、信賴(lài)值得保護(hù)三個(gè)構(gòu)成要件[15]。而電單車(chē)企業(yè)是根據(jù)《公司法》依法設(shè)立的公司，具有信賴(lài)基礎(chǔ)；在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照并辦理稅務(wù)登記之后依據(jù)《行政許可法》第8條第1款的規(guī)定[注]《行政許可法》第8條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”目前，市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)的幾家共享電單車(chē)企業(yè)都依法取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，例如，經(jīng)營(yíng)享騎電單車(chē)的上海享騎電動(dòng)車(chē)服務(wù)有限公司在上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局登記，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為91310113MA1GK0M37H；又如，經(jīng)營(yíng)街兔電單車(chē)的杭州青奇科技有限公司在杭州市余杭區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局登記，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為91330110MA2AXAUG9G。相關(guān)信息可在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中查閱(http://www.gsxt.gov.cn/index.html)。開(kāi)展電單車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，具有信賴(lài)表現(xiàn)；運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可不是基于欺詐、脅迫等不正當(dāng)?shù)姆绞饺〉?，信?lài)值得保護(hù)。所以，根據(jù)信賴(lài)保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)不得隨意變更該許可，叫停、扣押等執(zhí)法措施因禁止了電單車(chē)的使用功能致使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益受損，對(duì)其而言缺乏期待可能性；對(duì)社會(huì)公眾而言，基于對(duì)政府所頒發(fā)行政許可的信賴(lài)而具有使用電單車(chē)的合理預(yù)期。

第二，執(zhí)法措施明顯違背國(guó)家適度干預(yù)原則。毋庸置疑，公權(quán)對(duì)市場(chǎng)及主體的干預(yù)要有界限，要考慮到公權(quán)的能力以及市場(chǎng)的需求[16]，這就要求政府應(yīng)為電單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，而不應(yīng)過(guò)度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。然而，以道路交通安全為主要目標(biāo)的禁止性執(zhí)法措施使得電單車(chē)企業(yè)融資過(guò)少，發(fā)展前景并不明朗，對(duì)相關(guān)社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生不利影響并阻礙分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以說(shuō)這是國(guó)家過(guò)度干預(yù)的表現(xiàn)。從行政模式的視角看，這種壓制型行政既無(wú)法建立、維護(hù)富有彈性的法律秩序，又抑制甚至扼殺行政相對(duì)方的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)[17]。

第三，執(zhí)法措施違反了法不溯及既往的法治原則。法不溯及既往意味著，法律是前瞻性的，它調(diào)整的主要是人的未來(lái)行為[18]。以西安執(zhí)法活動(dòng)為例，2017年10月26日頒布并施行的《西安市指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“本市禁止發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車(chē)”。之后西安市交委依此規(guī)定督促城管和交警部門(mén)清退該意見(jiàn)實(shí)施以前投入市場(chǎng)的共享電單車(chē)[19]。這一做法值得商榷。因?yàn)榘凑辗ú凰菁凹韧脑瓌t，“本市禁止發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車(chē)”的規(guī)定只能對(duì)其施行后的行為發(fā)生法律約束力，并不能適用于其施行前的行為，更何況《西安市指導(dǎo)意見(jiàn)》中也未明文規(guī)定具有溯及力的例外情形。所以，針對(duì)《西安市指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施以前投入市場(chǎng)的電單車(chē)，監(jiān)管部門(mén)正確的做法是允許其繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)只可保持現(xiàn)有總量不變而不能進(jìn)一步增加投放。

第四，執(zhí)法措施超出了財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)并具有管制性征收的效果。財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)源于德國(guó)《基本法》第14條第2款“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)同時(shí)服務(wù)于公共福利”[20]。根據(jù)此理論，財(cái)產(chǎn)權(quán)人在權(quán)利行使中不得損害公共利益，這就要求電單車(chē)的所有者(運(yùn)營(yíng)企業(yè))應(yīng)提供符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)輛以保障騎行人和社會(huì)公眾的安全，電單車(chē)的使用者(騎行人)應(yīng)謹(jǐn)慎駕駛、遵守規(guī)則以確保交通安全；同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)出于維護(hù)道路交通安全的考慮可以適當(dāng)限制電單車(chē)的所有權(quán)和使用權(quán)，但這不是無(wú)節(jié)制地限制。在執(zhí)法活動(dòng)中，沒(méi)收、責(zé)令退出等措施由于剝奪了電單車(chē)的使用功能，既破壞了運(yùn)營(yíng)企業(yè)的合理投資預(yù)期又限制了騎行人的使用權(quán)，致使財(cái)產(chǎn)價(jià)值嚴(yán)重受損或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這已超出了財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)并具有管制性征收[注]管制性征收是美國(guó)財(cái)產(chǎn)法上的重要概念，指聯(lián)邦政府或各州政府通過(guò)管制性立法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有或者限制權(quán)利行使，造成與財(cái)產(chǎn)被剝奪一樣的法律后果。具體參見(jiàn):楊顯濱《美國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法保障機(jī)制及對(duì)我國(guó)的啟示——以征收為視角》(上海三聯(lián)書(shū)店，2017年版第111頁(yè))。與此相類(lèi)似，不發(fā)展、禁止發(fā)展共享電單車(chē)的法律規(guī)范在事實(shí)上造成了征收運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的效果。的效果。所以，此類(lèi)禁止性措施可視為對(duì)公司法人財(cái)產(chǎn)的征收，監(jiān)管部門(mén)須基于自身的“違法行為”而對(duì)電單車(chē)企業(yè)合理?yè)p失予以補(bǔ)償。

第五，執(zhí)法措施不符合比例原則的要求。一般認(rèn)為，比例原則是行政法上的“帝王條款”[注]《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)，以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”；《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”。這兩個(gè)條款均體現(xiàn)了比例原則的精神。因此，從應(yīng)然層面上講，監(jiān)管部門(mén)針對(duì)共享電單車(chē)實(shí)施的行政處罰或行政強(qiáng)制措施都應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求。，其要求目的與手段相適應(yīng)，以防范國(guó)家權(quán)力肆意侵害公民合法權(quán)益，具體包括適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則。接下來(lái)筆者將以此三項(xiàng)子原則逐步審查監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法措施。首先，執(zhí)法措施能夠?qū)崿F(xiàn)保障道路交通安全的目的。誠(chéng)然，禁止電單車(chē)可以降低事故發(fā)生概率，實(shí)現(xiàn)道路交通安全的行政目標(biāo)，但應(yīng)看到事故的發(fā)生同時(shí)還受到交通參與者的個(gè)人行為、道路設(shè)施、天氣狀況等多種因素影響。其次，現(xiàn)行執(zhí)法措施并不是侵害最小的方式。一方面，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電單車(chē)可以替代傳統(tǒng)超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)給公眾帶來(lái)中短途出行的便利，而現(xiàn)在的一些執(zhí)法措施既剝奪了運(yùn)營(yíng)企業(yè)的預(yù)期利益，又侵害了公眾使用共享電單車(chē)的權(quán)利。另一方面，必要性原則要求行政主體作出行政行為有多種決定可以選擇時(shí)，應(yīng)選擇犧牲行政相對(duì)人利益最小而最接近實(shí)施行政法目的的行為[21]。實(shí)際上，除了禁止措施之外還存在其他更為緩和的方式，例如，監(jiān)管部門(mén)可通過(guò)加強(qiáng)騎行者安全培訓(xùn)、大力發(fā)展公共交通、加大處罰違法行為等手段實(shí)現(xiàn)保障公共安全的目的。最后，監(jiān)管部門(mén)追求的行政目標(biāo)與現(xiàn)行執(zhí)法措施之間不相稱(chēng)。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)行執(zhí)法措施過(guò)于極端，既消耗了大量的人財(cái)物，又嚴(yán)重?fù)p害了相對(duì)人權(quán)利，在保障公共安全沒(méi)有取得明顯成績(jī)的前提下執(zhí)法成本與執(zhí)法收益之間不成比例。根據(jù)以上分析，我們不難得出，盡管執(zhí)法措施出于正當(dāng)目的，但卻不是必要且有效的手段，因而違反了比例原則。

在不鼓勵(lì)等同于默許的情況下，各地監(jiān)管部門(mén)大都未采取任何管理措施。例如，對(duì)于洛陽(yáng)市街頭出現(xiàn)的百余輛哈羅共享電單車(chē)，市交通運(yùn)輸局、市商務(wù)局、市道路運(yùn)輸管理局等多部門(mén)均以暫未接到涉及共享電單車(chē)管理方面的通知為由而消極無(wú)為[22]。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)消極無(wú)為涉嫌行政不作為，并且是一種怠于履行職責(zé)的違法行為。由于行政不作為的構(gòu)成必須以行政主體負(fù)有法定的作為義務(wù)為前提條件[23],所以，判定監(jiān)管部門(mén)構(gòu)成行政不作為需要首先證成行政機(jī)關(guān)具有管理共享電單車(chē)的法定職責(zé)。顯而易見(jiàn)，現(xiàn)有的法律法規(guī)明確了政府監(jiān)管電單車(chē)的法定職責(zé)：其一，電單車(chē)騎行人與運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間形成的是租賃合同關(guān)系，依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第31條至第34條的規(guī)定，各地工商行政管理部門(mén)應(yīng)保護(hù)騎行人的合法權(quán)益；其二，電單車(chē)可能會(huì)造成交通事故，依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第24條第2款的規(guī)定，各地交通管理部門(mén)應(yīng)出具道路交通事故認(rèn)定書(shū)；其三，電單車(chē)可能會(huì)擾亂交通秩序，依據(jù)《城市管理執(zhí)法辦法》第8條的規(guī)定，各地城市管理綜合行政執(zhí)法局應(yīng)予以行政處罰……可見(jiàn)，諸多法律規(guī)范概括規(guī)定的政府管理職責(zé)業(yè)已包含監(jiān)管電單車(chē)這一內(nèi)容。除此之外，基于電單車(chē)的屬性也能推導(dǎo)出政府的監(jiān)管職責(zé)。雖然電單車(chē)由私營(yíng)企業(yè)提供，但其承擔(dān)著補(bǔ)充城市公共交通的功能，或多或少地具有公共產(chǎn)品的屬性。由于公共產(chǎn)品的非排他性、免費(fèi)搭車(chē)現(xiàn)象和交易成本存在決定了由企業(yè)、私人來(lái)提供公共產(chǎn)品的低效性和不可能性，因此需要政府來(lái)提供公共產(chǎn)品[24]。而政府的公共服務(wù)職能決定了其不僅應(yīng)提供公共產(chǎn)品，還應(yīng)予以管理，這也就意味著政府具有對(duì)電單車(chē)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。綜上，政府具有對(duì)電單車(chē)騎行人和運(yùn)營(yíng)企業(yè)違反有關(guān)法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處的法定職責(zé)，如果監(jiān)管部門(mén)在合理時(shí)限內(nèi)仍未采取任何管理措施，這種放任不管的行為就會(huì)構(gòu)成行政不作為。

概括而言，從微觀規(guī)制的維度看，政府不鼓勵(lì)電單車(chē)的行為通過(guò)行政立法層面和行政執(zhí)法層面的雙重審查，不具有合法性：在行政立法層面，現(xiàn)行中央和地方立法中不鼓勵(lì)電單車(chē)的法律規(guī)范與《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限、立法內(nèi)容發(fā)生抵牾；在行政執(zhí)法層面，禁止立場(chǎng)下的執(zhí)法措施違背了信賴(lài)保護(hù)、適度干預(yù)、法不溯及既往、財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)、比例原則等公法原理，而默許立場(chǎng)下的放任不管則因可能涉嫌構(gòu)成行政不作為而具有違法性。

四、未來(lái)走向：政府鼓勵(lì)發(fā)展共享電單車(chē)的制度設(shè)計(jì)

面對(duì)共享電單車(chē)，政府不應(yīng)盲目抑制，更不能熟視無(wú)睹，而應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)展。但是，電單車(chē)在發(fā)展過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，損害社會(huì)公共利益的問(wèn)題。如果缺乏有效的監(jiān)督管理，就可能會(huì)偏離鼓勵(lì)發(fā)展電單車(chē)的政策初衷。是故，政府有必要履行其應(yīng)有的職能，通過(guò)采取切實(shí)有效的措施為電單車(chē)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供制度保障。

(一)鼓勵(lì)發(fā)展背景下政府監(jiān)管的必要性

眾所周知，市場(chǎng)是配置資源最為重要的方式，但市場(chǎng)機(jī)制也并非一直有效，市場(chǎng)失靈的情況也時(shí)有發(fā)生。市場(chǎng)失靈是指由于市場(chǎng)本身的某些缺陷和外部條件的某些限制，市場(chǎng)的資源配置無(wú)效率[25]。就此而言，在鼓勵(lì)發(fā)展的政策下電單車(chē)可能出現(xiàn)以下四方面的市場(chǎng)失靈：其一，基于市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)所形成的壟斷。即電單車(chē)企業(yè)在市場(chǎng)發(fā)展之初競(jìng)爭(zhēng)激烈，但隨后由于企業(yè)間的相互兼并產(chǎn)生壟斷問(wèn)題，市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為不完全競(jìng)爭(zhēng)，形成了不合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而降低了資源配置的效率。其二，信息不對(duì)稱(chēng)。主要是電單車(chē)用戶(hù)既無(wú)法知道自己所繳納的押金是否被挪作他用，也不知道運(yùn)營(yíng)企業(yè)能否順利退回押金；運(yùn)營(yíng)企業(yè)也不知道用戶(hù)是否會(huì)按服務(wù)協(xié)議使用，更無(wú)法清晰界定車(chē)輛損害是由哪位騎行人造成的。其三，個(gè)人隱私保護(hù)。在人工智能時(shí)代，運(yùn)營(yíng)企業(yè)很容易通過(guò)云計(jì)算分析騎行數(shù)據(jù)來(lái)獲取個(gè)人信息，比如，用戶(hù)的住址、工作地、作息習(xí)慣等，而這些信息一旦被運(yùn)營(yíng)企業(yè)不當(dāng)利用就會(huì)侵犯到個(gè)人權(quán)益。其四，電單車(chē)的發(fā)展將會(huì)給他人或社會(huì)帶來(lái)不利影響，也就是存在一定的負(fù)外部性。具體講，一是道路資源的分配問(wèn)題。由于道路資源本身就具有稀缺性，其不可能滿足各種出行方式對(duì)道路資源的訴求，而大量的共享電單車(chē)上路無(wú)疑會(huì)造成共享電單車(chē)與公交大巴、小汽車(chē)爭(zhēng)搶道路資源的局面。同時(shí)，電單車(chē)亂停亂放占用了道路空間、影響了市容市貌。應(yīng)該看到，道路兩邊的人行道作為一種有限資源，如果政府不加以管控電單車(chē)的投放數(shù)量和停放位置，難免會(huì)發(fā)生“公地悲劇”[注]“公地悲劇”是由英國(guó)哈丁教授提出的，其大概內(nèi)容是：理性的牧羊者都希望自己的收益最大化，在一個(gè)有限的公共牧場(chǎng)內(nèi)，牧民們會(huì)為了追求個(gè)人利益的最大化而增加牲畜的頭數(shù)，這就會(huì)不可避免地造成草地狀況迅速惡化，公共牧場(chǎng)最終會(huì)因?yàn)檫^(guò)度放牧而成為不毛之地。具體參見(jiàn):陳新崗《“公地悲劇”與“反公地悲劇”理論在中國(guó)的應(yīng)用研究》 (《山東社會(huì)科學(xué)》，2005年第3期)。就共享電單車(chē)而言，企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益會(huì)增加投放，使用者為了自身便利會(huì)隨意停車(chē)，這就使得本已稀缺的道路資源更加緊張，不利于車(chē)輛行駛和路人行走。。二是道路交通安全問(wèn)題。雖然電單車(chē)帶來(lái)了出行的便利，但肆意亂竄、逆行等不文明的駕駛行為會(huì)擾亂交通秩序，加劇交通事故的發(fā)生，進(jìn)而危及他人的生命財(cái)產(chǎn)安全。三是電池存在的污染問(wèn)題。部分電單車(chē)內(nèi)含的鉛酸蓄電池存在環(huán)境隱患，這些報(bào)廢的電池如果不經(jīng)過(guò)嚴(yán)格回收程序進(jìn)入專(zhuān)門(mén)的回收廠處理將會(huì)對(duì)環(huán)境造成極大的污染，致使公共環(huán)境利益遭受損害。另外，電單車(chē)也可能因電池的緣故自燃起火，進(jìn)而嚴(yán)重影響公共安全[26]。由此可見(jiàn)，共享電單車(chē)這一新生事物關(guān)系到道路資源的妥當(dāng)分配，關(guān)系到公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到人民群眾的環(huán)境權(quán)益，其發(fā)展過(guò)程中存在的市場(chǎng)失靈將會(huì)損及這些社會(huì)公共利益。為了維護(hù)公共利益才有了監(jiān)管之必要，也就是說(shuō)這是一個(gè)社會(huì)性規(guī)制問(wèn)題[注]社會(huì)性規(guī)制，例如安全與健康、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域的規(guī)制，其公益正當(dāng)性理由，一般集中于兩種類(lèi)型的市場(chǎng)失靈。第一，與提供商品或服務(wù)的企業(yè)存在現(xiàn)實(shí)的或潛在的合同關(guān)系的個(gè)人，能夠獲得的產(chǎn)品質(zhì)量信息總是不充分的。第二，即使信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題不存在，市場(chǎng)交易的溢出效應(yīng)(外部性)將對(duì)交易之外的第三人產(chǎn)生不利的影響。具體參見(jiàn)：奧格斯著《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》 (駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年版第5頁(yè))。。換言之，唯有通過(guò)有效的政府監(jiān)管，才能夠創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、矯正信息不對(duì)稱(chēng)、保護(hù)個(gè)人信息安全，以及消除負(fù)外部性。

(二)政府監(jiān)管共享電單車(chē)的具體制度設(shè)計(jì)

共享電單車(chē)作為分享經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在鼓勵(lì)支持的產(chǎn)業(yè)政策下有著較大的發(fā)展空間，但必須以完善的監(jiān)管制度為前提。

1.監(jiān)管依據(jù)：硬法軟法協(xié)同共治

監(jiān)管是政府基于法律法規(guī)框架下的監(jiān)管，其目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)效率[27]。因此，監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于制定完善的法律體系，通過(guò)立法鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)發(fā)展共享電單車(chē)。筆者以為，監(jiān)管共享電單車(chē)既要硬法又要軟法，硬法軟法協(xié)同共治才是完善的法律體系。這是因?yàn)椋試?guó)家強(qiáng)制力為后盾的硬法雖是治理共享電單車(chē)的重要依據(jù)，但立法的滯后、僵硬，以及過(guò)高的成本導(dǎo)致其治理并不能適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的發(fā)展需求。而軟法由社會(huì)多元主體共同制定，內(nèi)容廣泛，形式多樣，制定程序靈活，能彌補(bǔ)硬法空白[28]。相比之下，軟法的實(shí)施成本低、執(zhí)行效率高、靈活性較強(qiáng)，更能及時(shí)、有效地回應(yīng)社會(huì)治理的法治需求，但這并不意味著軟法可以替代硬法，二者只有相輔相成，各盡其能才得以達(dá)致社會(huì)治理的目標(biāo)。

具體可從兩個(gè)層面來(lái)完善監(jiān)管依據(jù)：針對(duì)硬法規(guī)范，首先，明確鼓勵(lì)發(fā)展共享電單車(chē)的法律定位。一方面，中央政府應(yīng)將《指導(dǎo)意見(jiàn)》中“不鼓勵(lì)發(fā)展”的規(guī)定修改為“鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際情況發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車(chē)”；另一方面，地方政府應(yīng)廢止不鼓勵(lì)發(fā)展共享電單車(chē)的規(guī)定，履行《憲法》賦予的管理職權(quán)，行使《立法法》賦予的地方立法權(quán)，可通過(guò)制定地方政府規(guī)章治理共享電單車(chē)，但最好是由地方人大及常委會(huì)制定地方性法規(guī)[注]這是因?yàn)橐罁?jù)《行政強(qiáng)制法》第10條和《行政處罰法》第13條的規(guī)定，地方政府規(guī)章無(wú)法設(shè)定更具實(shí)效性的行政強(qiáng)制措施、行政處罰等手段，所以為了提升共享電單車(chē)的治理績(jī)效，最好出臺(tái)地方性法規(guī)。。需要注意兩點(diǎn)，一是中央立法應(yīng)為框架性立法，并就全國(guó)性事務(wù)作出統(tǒng)一規(guī)定，不宜規(guī)定屬于地方立法的事項(xiàng)；二是鑒于共享電單車(chē)與共享單車(chē)以及傳統(tǒng)電動(dòng)自行車(chē)存在相似之處，較為可取的立法思路是將共享電單車(chē)納入共享單車(chē)、傳統(tǒng)電動(dòng)自行車(chē)已有的監(jiān)管規(guī)范，并就車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)、登記上牌等個(gè)性問(wèn)題作出另行規(guī)定，從而避免浪費(fèi)有限的立法資源。其次，推動(dòng)修改《道路交通安全法》中相關(guān)規(guī)定。一是將《道路交通安全法》第58條規(guī)定的最高時(shí)速與新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相匹配；二是可比照機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的做法，在第17條中增加“共享電單車(chē)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，具體辦法由地方人民政府規(guī)定”作為第2款，這是因?yàn)楣蚕黼妴诬?chē)存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)[注]實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)用戶(hù)騎行共享電單車(chē)發(fā)生交通事故的案件，只是該案中的共享電單車(chē)屬于超標(biāo)電動(dòng)車(chē)。具體參見(jiàn):林靖.共享電動(dòng)車(chē)租給未成年,撞死行人公司擔(dān)責(zé)七成[N].北京晚報(bào),2017-12-07(A10)。，有必要強(qiáng)制運(yùn)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)“交強(qiáng)險(xiǎn)”以分散交通事故中的風(fēng)險(xiǎn)。最后，還要及時(shí)啟動(dòng)法律清理工作。通過(guò)系統(tǒng)梳理共享電單車(chē)的監(jiān)管依據(jù)，修改和廢止其中不合時(shí)宜的法律規(guī)范，從而消除監(jiān)管依據(jù)內(nèi)部的沖突與矛盾。針對(duì)軟法規(guī)范，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮運(yùn)營(yíng)企業(yè)和學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、專(zhuān)家等不同主體的作用，借助他們?cè)诩夹g(shù)和信息方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，支持其制定更符合現(xiàn)實(shí)需求的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。此外，在共享電單車(chē)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中可明確引入腳踏通電功能和超速斷電技術(shù)控制車(chē)輛的實(shí)際運(yùn)行速度不至于過(guò)高[29]。

2.監(jiān)管主體：多元主體合作治理

表面上看，共享電單車(chē)的監(jiān)管主體涉及公安、交委、城管、工商、質(zhì)檢等多部門(mén)，似乎符合多元治理的形式，但由于它們均是政府組成部門(mén)，此種治理模式本質(zhì)上仍屬于政府的單方監(jiān)管，沒(méi)有體現(xiàn)出社會(huì)共治的實(shí)質(zhì)，更無(wú)法回應(yīng)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。因?yàn)殡S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)出現(xiàn)了權(quán)力多元化和社會(huì)化的趨向，國(guó)家權(quán)力不再是統(tǒng)治社會(huì)的唯一權(quán)力，與之并存的還有人民群眾和社會(huì)組織的社會(huì)權(quán)力[30]。在此背景下，政府可以解決一切社會(huì)問(wèn)題的理念得到修正，多元主體合作治理成為社會(huì)治理的重要方式。當(dāng)然主張多元治理并非是為了消解或弱化政府職責(zé)，而是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者共同作用的必然結(jié)果，因?yàn)楝F(xiàn)代政府是有限政府而不是全能政府，社會(huì)的發(fā)展不可能僅依靠政府的推動(dòng)進(jìn)行。

一言以蔽之，共享電單車(chē)的治理不能完全推給政府，政府自身也無(wú)法承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任，而必須依靠多方的合作治理，也就是將市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體能夠解決的事情讓其自行處理。具體而言，一是要厘清政府、企業(yè)、用戶(hù)等各方職責(zé)。就政府而言，既要明確規(guī)定交通委、公安局、工商局等部門(mén)的具體管理職責(zé)使其各司其職，又要成立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)避免政出多門(mén)和協(xié)調(diào)不一。就企業(yè)而言，既要保障運(yùn)營(yíng)電單車(chē)的質(zhì)量安全，又要防止用戶(hù)個(gè)人信息被非法獲取利用。就用戶(hù)而言，既要遵守交通法規(guī)、服務(wù)條款，又要做到文明出行、規(guī)范停放。二是要構(gòu)建多元主體合作治理機(jī)制。政府應(yīng)一改以往的強(qiáng)制命令為平等合作，在監(jiān)督運(yùn)營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的同時(shí)積極與其溝通協(xié)商。而企業(yè)、社會(huì)組織和用戶(hù)也要及時(shí)向政府提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，反饋共享電單車(chē)的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。只有政府向其他治理主體分散治理權(quán)力，其他主體發(fā)揮各自能力與優(yōu)勢(shì)，多元治理主體才能實(shí)現(xiàn)合作共贏。

3.監(jiān)管原則：以鼓勵(lì)發(fā)展為目標(biāo)

總體而言，監(jiān)管原則是治理共享電單車(chē)的價(jià)值尺度和基本準(zhǔn)則，如果缺乏正確的監(jiān)管原則不僅無(wú)法解決道路交通安全問(wèn)題，反而會(huì)使共享電單車(chē)的治理走入新的困境。故而，設(shè)定監(jiān)管原則應(yīng)有利于保證共享電單車(chē)的健康發(fā)展，有利于促進(jìn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

第一，以人為本原則。所謂的以人為本就是為公眾提供安全便捷的出行服務(wù)，防范國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民出行權(quán)的肆意侵犯，唯有出于公共利益的需要才可以適當(dāng)限制個(gè)人利益。這就要求尋找個(gè)人利益與公共利益的平衡，防止以公共安全為由變相禁止共享電單車(chē)；這就要求政府的監(jiān)管方式由之前的命令服從轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利保障，尊重公民的出行選擇權(quán)；這就要求政府監(jiān)管不能僅著眼于共享電單車(chē)的標(biāo)準(zhǔn)制定，還應(yīng)關(guān)注社會(huì)組織、用戶(hù)等權(quán)利主體。第二，因地制宜原則。由于不同區(qū)域、不同級(jí)別城市的地形條件、人口數(shù)量、交通設(shè)施的差異很大，監(jiān)管共享電單車(chē)所面臨的問(wèn)題也不盡相同，這就決定了中央政府應(yīng)賦予地方充分的自主權(quán)，各地要結(jié)合實(shí)際情況探索共享電單車(chē)的本地發(fā)展模式，制定符合地方管理需要的法律文件。第三，公眾參與原則。公眾參與作為提高行政決策民主性與科學(xué)性的程序性裝置，其目的在于維護(hù)個(gè)人利益或公共利益。而共享電單車(chē)既影響到用戶(hù)的個(gè)人隱私、押金安全、信用評(píng)價(jià)，又涉及道路交通安全，所以治理共享電單車(chē)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)公眾參與，認(rèn)真聽(tīng)取相關(guān)權(quán)利主體正當(dāng)?shù)睦嬖V求，從而提高政府監(jiān)管的合法性和最佳性。第四，依法治理原則。政府監(jiān)管共享電單車(chē)必須有法律法規(guī)授權(quán)，嚴(yán)格按其執(zhí)行并受其約束。這既是政府部門(mén)依法行政的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在訴求，因此中央及地方應(yīng)及時(shí)出臺(tái)共享電單車(chē)的管理規(guī)范以提供充足的執(zhí)法依據(jù)。但是，由于法律機(jī)制的有限性與滯后性，這就決定了政府應(yīng)通過(guò)靈活運(yùn)用自由裁量權(quán)來(lái)加強(qiáng)共享電單車(chē)的監(jiān)管。

4.監(jiān)管措施：以政府職責(zé)為核心

盡管共享電單車(chē)的治理主體不僅包括政府部門(mén)還包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織，以及公民等參與者，但在多元主體合作治理的格局之中，政府仍發(fā)揮著不可替代的重要作用。具體而言，政府的監(jiān)管措施可分為法律框架下的“硬約束”和鼓勵(lì)政策下的“軟引導(dǎo)”。

《行政許可法》第12條、第13條和《電動(dòng)自行車(chē)安全技術(shù)規(guī)范》為政府事前監(jiān)管提供了實(shí)定法上的“硬約束”。這是因?yàn)椋阂环矫?，共享電單?chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供公共服務(wù)并直接關(guān)系道路交通安全，需要確定特殊條件或特殊技能等資質(zhì)，屬于可以設(shè)定行政許可的范圍；同時(shí)共享電單車(chē)的無(wú)序發(fā)展存在壟斷風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)外部性和信息不對(duì)稱(chēng)，并非公民、法人、市場(chǎng)或社會(huì)組織自身能夠解決，政府事后監(jiān)管也往往于事無(wú)補(bǔ)，不屬于可以不設(shè)行政許可的情況，所以政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)定事前許可條件監(jiān)管共享電單車(chē)。另一方面，當(dāng)前的監(jiān)管主要側(cè)重于企業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，這種過(guò)程治理方式并不利于從源頭解決電單車(chē)的質(zhì)量問(wèn)題，這就需要在生產(chǎn)、銷(xiāo)售，以及登記上牌環(huán)節(jié)嚴(yán)格落實(shí)新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以控制車(chē)輛質(zhì)量。為此，政府可從以下三方面加強(qiáng)事前監(jiān)管：第一，設(shè)定準(zhǔn)入條件。一是實(shí)行共享電單車(chē)生產(chǎn)企業(yè)目錄，規(guī)定只有列入目錄的企業(yè)才具備生產(chǎn)資格。二是明確共享電單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入資格，規(guī)定電子支付、保險(xiǎn)協(xié)議、報(bào)廢管理等進(jìn)入市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。第二，控制車(chē)輛質(zhì)量和數(shù)量。一是實(shí)行產(chǎn)品目錄動(dòng)態(tài)管理制度[注]目錄管理制度最早源自1989年5月6日中國(guó)汽車(chē)工業(yè)聯(lián)合會(huì)和公安部頒布的《全國(guó)汽車(chē)、民用改裝車(chē)和摩托車(chē)生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄管理暫行規(guī)定》，筆者以為其實(shí)質(zhì)上是行政許可，是政府公開(kāi)權(quán)力清單的一種具體形態(tài)。事實(shí)上，目錄管理制度在傳統(tǒng)電動(dòng)車(chē)的治理領(lǐng)域早已實(shí)施，如《上海市電動(dòng)自行車(chē)產(chǎn)品目錄》《成都市電動(dòng)自行車(chē)產(chǎn)品目錄》等，這些目錄多實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，截至2017年10月8日，上海市共更新了13次目錄，成都市共發(fā)布了7批目錄。而在共享電單車(chē)領(lǐng)域，其中的7號(hào)電單車(chē)已進(jìn)入《北京市電動(dòng)自行車(chē)產(chǎn)品目錄》。具體參見(jiàn):姜紅.7號(hào)電單車(chē)加入共享電單戰(zhàn)局[EB/OL].(2017-04-13)[2018-08-31].http://tech.sina.com.cn/i/2017-04-13/doc-ifyeimqy0941602.shtml。，規(guī)定投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的共享電單車(chē)必須列入目錄。二是通過(guò)不定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，加大對(duì)共享電單車(chē)生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的檢查力度。三是明確相關(guān)主體的法律責(zé)任，對(duì)于違反目錄管理制度的生產(chǎn)企業(yè)和銷(xiāo)售企業(yè)予以行政處罰或吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。四是實(shí)行總量調(diào)控，各地應(yīng)視交通情況和城市空間承載能力規(guī)定共享電單車(chē)的投放上限，以免造成交通擁堵、占用道路資源等弊端。第三，建立配套的登記上牌制度。針對(duì)共享電單車(chē)數(shù)量多、產(chǎn)權(quán)非個(gè)人所有等特點(diǎn)，制定相應(yīng)的規(guī)則程序?yàn)槠滢k理登記上牌，同時(shí)還應(yīng)明確登記對(duì)象僅限于合標(biāo)電單車(chē)，對(duì)于未及時(shí)辦理牌照登記的工作人員予以行政處分。

此外，在鼓勵(lì)發(fā)展共享電單車(chē)的產(chǎn)業(yè)政策之下政府還可采取以下措施：第一，合理配置路權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，由于非機(jī)動(dòng)車(chē)的車(chē)道和停車(chē)區(qū)域等道路資源較少，電單車(chē)的路權(quán)經(jīng)常受到機(jī)動(dòng)車(chē)的侵占，所以政府可在城市規(guī)劃中考慮設(shè)置非機(jī)動(dòng)車(chē)道和電動(dòng)自行車(chē)停車(chē)區(qū)域，并確立非機(jī)動(dòng)車(chē)優(yōu)先通行規(guī)則以保障電單車(chē)的路權(quán)。第二，加強(qiáng)安全管理?？赏ㄟ^(guò)發(fā)放交通法規(guī)宣傳材料、開(kāi)設(shè)免費(fèi)培訓(xùn)班，提高騎行人的安全意識(shí)與操作技能；可在條件成熟時(shí)推行駕照考試[注]需要說(shuō)明的是，筆者所提出的駕照考試制度只是在各方面條件都具備情況下的一種可能性，并不意味著必須要加以推行。其實(shí)，實(shí)行電動(dòng)車(chē)駕照制度是存在憲法基礎(chǔ)的。依據(jù)《憲法》(2018年修正)第51條的規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。說(shuō)明公民雖享有出行權(quán)但也不能損害公共安全，所以可對(duì)實(shí)施駕照制度設(shè)定相應(yīng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，并通過(guò)對(duì)騎行人的培訓(xùn)以保障公共安全。，要求其取得電動(dòng)車(chē)行駛證后方可上路；可要求騎行人佩戴安全頭盔上路以降低交通事故造成的損害。第三，利用信息技術(shù)。政府部門(mén)可采取行政協(xié)議的方式與共享電單車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)合作，借助先進(jìn)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，精準(zhǔn)預(yù)估電單車(chē)的需求量，從而科學(xué)指導(dǎo)電單車(chē)的投放區(qū)域與投放數(shù)量；通過(guò)GPS定位與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，記錄騎行人的行駛軌跡和逆行、闖紅燈等不良駕駛行為，為行政處罰提供證據(jù)支持和降低執(zhí)法成本；實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換共享，建立個(gè)人信息評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)騎行人違法違約行為的約束。

五、結(jié)語(yǔ)：“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代政府監(jiān)管的變革

我們身處的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，一方面，滴滴快車(chē)、美團(tuán)外賣(mài)、微信支付等互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品極大地改變了人們的生活和生產(chǎn)方式；另一方面，傳統(tǒng)的監(jiān)管理念、監(jiān)管原則、監(jiān)管措施治理這些新興事物收效甚微。但是，“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起在不斷暴露當(dāng)前政府監(jiān)管滯后弊端的同時(shí)，也為政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了難得的歷史機(jī)遇[31]。以共享電單車(chē)為代表的分享經(jīng)濟(jì)為例，倘若政府監(jiān)管部門(mén)仍固守舊思維，雖不會(huì)出現(xiàn)許多亟待解決的新問(wèn)題，但整個(gè)社會(huì)也會(huì)因此停滯不前。對(duì)此挑戰(zhàn)，政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地摒棄舊式管制思維，以開(kāi)放包容的態(tài)度鼓勵(lì)發(fā)展；政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)積極同運(yùn)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、用戶(hù)等溝通交流，形成多方合作共治的框架；政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)及時(shí)修訂阻礙新業(yè)態(tài)發(fā)展的法律法規(guī)，引導(dǎo)社會(huì)組織等制定行業(yè)規(guī)范。唯有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管主體、監(jiān)管原則、監(jiān)管措施等多方面的重構(gòu)與創(chuàng)新，政府監(jiān)管方得以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的新要求、新任務(wù)與新模式。以此管中窺豹，我們應(yīng)當(dāng)看到，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特點(diǎn)的分享經(jīng)濟(jì)呼吁政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府部門(mén)如果無(wú)法積極有效回應(yīng)變革，那么市場(chǎng)失靈不僅會(huì)繼續(xù)存在，新生經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)也終將會(huì)消失殆盡。