劉 敏

(中國電力工程顧問集團 西南電力設(shè)計院有限公司，四川 成都 610021)

黨的十九大確定中國特色社會主義進入新時代，明確了要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，為水土保持的發(fā)展創(chuàng)造了新機遇。水土保持法也明確規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當(dāng)驗收水土保持設(shè)施”，這是國家法律層面確立的水土保持“三同時”制度。隨著國務(wù)院將原來認定的水土保持設(shè)施驗收行政許可事項改為生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗收，將生產(chǎn)建設(shè)單位的責(zé)任推向了歷史新高度。

1 水土保持設(shè)施驗收新舊形式對比

1.1 國家政策調(diào)整

以往的水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估工作均為建設(shè)單位委托有資質(zhì)的機構(gòu)開展技術(shù)評估，到2015年10月11日，《國務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)，明確將水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估報告由建設(shè)單位委托開展改由審批部門委托有關(guān)機構(gòu)進行技術(shù)評估。水利部隨后發(fā)布《水利部辦公廳關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2015〕58號文件進一步做好水土保持行政審批工作的通知》(辦水?！?015〕247號)，進一步明確了水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估事項改由水利部委托有關(guān)單位進行。時隔23個月，隨著國務(wù)院大力推進 “放管服”改革，繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，2017年9月22日，《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)將生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批取消。為了貫徹落實國務(wù)院決定精神，《水利部關(guān)于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)隨即下發(fā)，針對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的程序和標(biāo)準，以及切實加強事中事后監(jiān)管等提出了明確要求。

1.2 水土保持設(shè)施驗收調(diào)整

2016年，水利部通過政府購買服務(wù)方式委托有關(guān)機構(gòu)進行水利部批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估工作。2017年11月13日之后，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估改為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收，進一步強調(diào)了生產(chǎn)建設(shè)單位的主體責(zé)任。水土保持設(shè)施驗收工作調(diào)整變化見表1。

表1 水土保持設(shè)施驗收工作調(diào)整變化

注：2017年11月13日之后，水土保持設(shè)施驗收鑒定書由建設(shè)單位編制。

2 新形勢下特高壓輸變電工程水土保持設(shè)施驗收程序

2.1 接受委托

在特高壓輸變電工程中，建設(shè)單位一般委托多家第三方機構(gòu)一起開展水土保持設(shè)施驗收，其中一家為工程匯總單位。

2.2 收集資料

第三方機構(gòu)接受水保設(shè)施驗收委托后，收集資料是驗收工作的第一步，也是完成驗收報告基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)鍵的一步。主要收集的資料有水土保持方案報告、水利部批復(fù)文件、項目前期初設(shè)批復(fù)文件、工程初設(shè)報告、施工圖報告。而對特高壓輸變電工程來說，最重要的就是施工圖階段環(huán)水保專篇設(shè)計文件和環(huán)水保工程及輔助設(shè)施施工圖卷冊。另外，為了取得第一手資料，還要向各個標(biāo)段的施工單位收集項目占地情況資料。

2.3 現(xiàn)場核查

根據(jù)水利部辦水?！?016〕65號文要求，對工程是否涉及變更進行詳細梳理。而對特高壓輸變電工程來說，最重要的是需要仔細核實文件中第三條的第一、第四款和第五條，核實的關(guān)鍵文件有各線路標(biāo)段環(huán)水保專篇設(shè)計和工程可研階段、施工圖階段的路徑圖，這對于確定工程是否涉及變更尤為重要。最后由驗收匯總單位出具結(jié)論。

2.4 報告編制

該階段主要是對收集的資料和現(xiàn)場檢查情況進行梳理，由第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告，監(jiān)測單位編制水土保持監(jiān)測總結(jié)報告；該階段是水土保持設(shè)施驗收最重要的階段，對工程能否通過驗收起關(guān)鍵性作用。

2.5 自主驗收

根據(jù)水利部水?！?017〕365號文，現(xiàn)階段水土保持設(shè)施自主驗收的主體為生產(chǎn)建設(shè)單位，這就將生產(chǎn)建設(shè)單位的責(zé)任推向了歷史新高度，而水利部也明確要求建設(shè)單位委托第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告。可以看出，水利部對第三方機構(gòu)給予了充分肯定，不僅能避免建設(shè)單位重主體、輕水保情況的發(fā)生，又能發(fā)揮第三方機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，切實履行好水土流失防治責(zé)任。待水土保持設(shè)施驗收報告和水土保持監(jiān)測總結(jié)報告編制完成后，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)組織水土保持設(shè)施驗收工作，形成水土保持設(shè)施驗收鑒定書，并公開驗收材料，向水土保持方案審批機構(gòu)報備，水行政主管部門則出具水土保持設(shè)施驗收報備證明。

3 特高壓輸變電工程驗收存在的主要問題

3.1 委托時間延后

新水土保持法實施以來，國家加大了對建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收的執(zhí)行力度，但一些建設(shè)單位并未對水土保持設(shè)施驗收工作給予高度重視，大部分是在建設(shè)項目主體工程完工后，才委托水土保持監(jiān)測、監(jiān)理單位開展工作，才開始為水土保持驗收做準備。特高壓輸變電工程，一般跨省界，擾動點較多且分散，待工程結(jié)束后才委托驗收工作，此時很多驗收的過程資料已無從問詢，例如施工臨時道路、施工臨建區(qū)、臨時水保措施的布設(shè)，以及塔基施工臨時堆渣的去向問題，等等，均難以核實。這些基礎(chǔ)資料的缺失，嚴重阻礙了水土保持設(shè)施驗收工作的開展，并影響到工程后期資料歸檔。

3.2 水土保持后續(xù)設(shè)計薄弱

特高壓輸變電工程涉及省份多，線路標(biāo)段設(shè)計單位多，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持后續(xù)設(shè)計大部分為主體工程設(shè)計，且建設(shè)單位在設(shè)計合同中也未對水土保持專項設(shè)計提出具體要求，導(dǎo)致水土保持措施難以在水土保持專項設(shè)計文件中體現(xiàn)出來，在工程施工過程中出現(xiàn)水土保持方案編制與后續(xù)的專項設(shè)計文件嚴重脫節(jié)現(xiàn)象，各標(biāo)段施工單位也無法按照專項設(shè)計文件進行施工，例如表土剝離環(huán)節(jié)，尤其是山丘區(qū)，施工單位未進行表土剝離，施工臨時渣土順坡傾倒，導(dǎo)致塔基施工結(jié)束后無法進行植被恢復(fù)，施工擾動面積擴大情況。

3.3 水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作滯后

特高壓輸變電工程水土保持監(jiān)測、監(jiān)理是水土保持設(shè)施驗收不可缺少的部分，根據(jù)水保〔2009〕187號文，建設(shè)項目在整個建設(shè)期(含施工準備期)內(nèi)必須全程開展監(jiān)測。但生產(chǎn)建設(shè)單位委托開展監(jiān)測時間大部分滯后于工程建設(shè)階段，部分項目甚至到了主體工程結(jié)束后才入場補充開展監(jiān)測工作；而水土保持監(jiān)理工作一般全部由主體監(jiān)理單位承擔(dān)，監(jiān)理單位缺少水土保持監(jiān)理人員，對水保監(jiān)理規(guī)范不熟悉，對工程質(zhì)量、進度、投資管理不到位，缺少水土保持工程質(zhì)量評定資料，對工程施工過程中產(chǎn)生水土流失的行為不能及時處理，這都是導(dǎo)致施工過程中水土流失嚴重的重要環(huán)節(jié)。

3.4 水土保持方案設(shè)計的措施難落地

施工單位對水土保持工作的不重視，只注重工程進度，而忽視了施工前的表土剝離及施工過程中的堆土防護，使得施工場地水土保持措施無法落實，并在施工結(jié)束后無表土進行植被恢復(fù)，造成水土流失。

4 完善特高壓輸變電工程水保設(shè)施驗收工作建議

4.1 全面提高參建單位的水土保持意識

特高壓輸變電工程線路長、涉及省份多，工程參建單位也多，其中包括建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等，為了提高參建單位的水土保持意識，建設(shè)單位在工程開工前應(yīng)召開各參建單位的協(xié)調(diào)會，從思想上提高水土保持工作意識。同時，建設(shè)單位要在工程開工之前進行水土保持設(shè)施驗收和技術(shù)評估委托，為驗收做好充足準備。

4.2 全面落實水土保持后續(xù)設(shè)計文件

工程勘察設(shè)計單位對落實好水土保持后續(xù)設(shè)計文件有至關(guān)重要的作用，勘察設(shè)計單位在初設(shè)和施工圖階段的后續(xù)設(shè)計文件中要明確水土保持要求，明確水土保持措施和工程量，以及棄土棄渣去向等，加強施工組織和管理工作，切實落實水土保持“三同時”制度。

4.3 落實監(jiān)測、監(jiān)理工作任務(wù)

水土保持監(jiān)測總結(jié)報告是水土保持設(shè)施驗收必備文件之一。建設(shè)單位一定要加強建設(shè)項目全過程監(jiān)測，在監(jiān)測總結(jié)報告中一定要涵蓋項目建設(shè)不同階段的水土流失和水土保持情況，并按照水土保持批復(fù)文件按時向涉及的流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門報送報告。同時，監(jiān)理單位應(yīng)配備有水土保持監(jiān)理人員，根據(jù)水土保持監(jiān)理技術(shù)規(guī)范要求，落實水土保持監(jiān)理單位工程、分部工程和單元工程的工程量和質(zhì)量評定等工作。

4.4 落實水土保持措施

水土保持措施是由施工單位按照水土保持后續(xù)設(shè)計文件實施，最終落實單位為施工單位。因此，施工單位在工程開工前，一定要仔細閱讀水土保持后續(xù)設(shè)計的環(huán)水保專篇設(shè)計文件，尤其是表土剝離措施，以免施工結(jié)束后無表土進行植被恢復(fù)，影響水土流失防治六項指標(biāo)達標(biāo)。

4.5 及時與相關(guān)水行政主管部門溝通

水利部水?！?017〕365號文的下發(fā)，賦予了縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)跟蹤檢查的權(quán)利。因此，建設(shè)單位要充分加強與線路所經(jīng)省市縣水行政主管部門的溝通，及時繳納水土保持補償費，為項目事中事后監(jiān)管提供有利條件。

4.6 運用無人機等加強事中事后監(jiān)管

實踐證明，水行政主管部門的水土保持監(jiān)督檢查可以有效地推進水土保持監(jiān)測和監(jiān)理工作，促進水土保持臨時措施的落實，同時可以有效地推進水土保持設(shè)施驗收[1]?！端帘３直O(jiān)測實施方案(2017—2020年)》等文件的出臺，充分說明水土保持監(jiān)測信息化是水土保持現(xiàn)代化的重要手段，運用無人機等先進技術(shù)進行事中事后監(jiān)管，可為監(jiān)督管理提供保障。