王霓，袁中金

(蘇州科技大學 建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇 蘇州 215001)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是城鄉(xiāng)一體化重大阻礙，黨的十九大報告提出，要建立健全的城鄉(xiāng)一體化體制機制和政策體系，構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟制度在一定程度上阻礙了城市化的發(fā)展。當前，中共中央國務院提出深化農(nóng)村基層治理改革，并發(fā)表了《“政經(jīng)分開”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向》，各地開展了“政經(jīng)分開”的試驗。國內(nèi)對于“政經(jīng)分開”這一研究比較少，案例主要集中在廣東南海等珠江三角洲地區(qū)、浙江溫州地區(qū)，以及以蘇州高新區(qū)楓橋街道為代表的蘇南等地。蘇州楓橋街道從2006年開始進行“政經(jīng)分開”的改革，取得了顯著的成效，引起了全社會的廣泛關(guān)注。

1 政經(jīng)分開的意義

“政經(jīng)分開”是指在農(nóng)村治理中將行政管理職能與經(jīng)濟發(fā)展職能相分開。在農(nóng)村基層社會治理提出“政經(jīng)分開”，涉及農(nóng)村政權(quán)體系的微觀架構(gòu)的重組，在農(nóng)村實行“政經(jīng)分開”，其重大意義不亞于土地聯(lián)產(chǎn)承包到戶對我國的影響。隨著蘇州城鄉(xiāng)一體化的進一步發(fā)展，農(nóng)村社會正在經(jīng)歷著歷史性的變革，而之前推行的傳統(tǒng)社會“政經(jīng)合一”的模式導致了很多諸如集體資產(chǎn)歸屬不明、集體產(chǎn)權(quán)流傳不暢、農(nóng)民權(quán)益無法得到有效保護、農(nóng)村社區(qū)公共服務無法均等覆蓋、對集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管不足等問題，迫切需要對農(nóng)村基層治理進行改革。隨著農(nóng)村全面改革的深化，土地流轉(zhuǎn)及城鎮(zhèn)化所帶來的更復雜的利益關(guān)系及多元任務讓近年來我國大部分農(nóng)村地區(qū)“政經(jīng)合一”的治理模式受到了越來越多的挑戰(zhàn)，在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎上提出了“政經(jīng)分開”，是一項有益的探索同時具有重大意義。實施“政經(jīng)分開”，不僅有利于促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，同時也有助于形成一個群眾自治組織、集體經(jīng)濟組織和資產(chǎn)經(jīng)營各方權(quán)責清晰和新型的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化。

同時，從反腐敗的角度來講，“政經(jīng)合一”意味著村干部承擔著管理股份合作社的職能，權(quán)力的過分集中一方面容易造成腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面也不利于激發(fā)管理層的主動性與創(chuàng)造性。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展壯大，其導致的農(nóng)村基層領導出現(xiàn)了不少腐敗現(xiàn)象，實施“政經(jīng)分開”涉及黨的領導在農(nóng)村治理發(fā)揮的作用，對黨員基層領導的約束和管理產(chǎn)生一定影響，對于我黨進行反腐倡廉具有重大意義。

2 蘇州市實施“政經(jīng)分開”的做法及遇到的問題

2.1 做法及成效

蘇州市高新區(qū)楓橋街道從2006年率先進行了基層自治組織與集體經(jīng)濟組織職能分開的改革探索，隨后吳中區(qū)長橋鎮(zhèn)及昆山市花橋鎮(zhèn)也開始進行“政經(jīng)分開”的實踐。在“政經(jīng)分開”的實際探索過程中，蘇州市各鎮(zhèn)由于本身的政治機構(gòu)變革、經(jīng)濟發(fā)展水平及城鎮(zhèn)化推進的程度不同，實行了不同的改革做法，下面主要對目前蘇州市實行“政經(jīng)分開”的具體做法和成效進行總結(jié)。

蘇州市高新區(qū)楓橋街道在2006年起推出了“政經(jīng)分開”的試點，由于撤村并居相對徹底，在此背景下形成了著名的“蘇州楓橋模式”。其具體做法：撤掉原有24個村莊將其整合重建為7個社區(qū)，通過打破原有行政管理模式，建立7個社區(qū)居委會來推行社區(qū)化管理服務；組建村股份合作社，對原有集體資產(chǎn)清算后折算股份到符合條件的集體組織成員手里，將原有的集體經(jīng)濟改造成為股份制，實現(xiàn)農(nóng)民當股東，這樣保障了農(nóng)民的經(jīng)濟收益。通過一系列改革措施，楓橋街道取得了顯著成效，主要表現(xiàn)：通過成立24家村股份合作社，8年累計分紅2.5億元，拉動了農(nóng)民的收入；對于村級集體經(jīng)濟來講，通過一些措施將村級集體經(jīng)濟做大做強也增強了它的市場競爭力；劃清了公共服務承擔主體界限，提高了基層服務能力，推進城鄉(xiāng)管理一體化。

隨后吳中區(qū)長橋鎮(zhèn)、昆山市花橋鎮(zhèn)也分別進行了“政經(jīng)分開”的探索實踐。其做法都是實行“五分開”制度，即選民資格分開、組織功能分開、財務資產(chǎn)分開、議事決策分開和人員管理分開。具體措施：行政組織方面，將社區(qū)農(nóng)民按照其所屬地區(qū)劃分社區(qū)居委會，進行分開化管理；集體經(jīng)濟方面，通過組建鎮(zhèn)級集團公司，整合投資，將經(jīng)營性資產(chǎn)委托集中管理，通過引導農(nóng)民入股，將集體經(jīng)濟做大做強。其主要成效：做大集體經(jīng)濟，發(fā)揮了集體經(jīng)濟的富民功能；公共服務得到優(yōu)化，公共配套設施不斷完善，為村級提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化格局；明確股權(quán)，農(nóng)民利益得到保障，同時為集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展提供基礎。

2.2 遇到的問題

盡管“政經(jīng)分開”在農(nóng)村改革背景下是大勢所趨，目前，蘇州實施“政經(jīng)分開”的成果有目共睹，但是“政經(jīng)分開”作為一項改革創(chuàng)新涉及多方利益，在實際工作實施中仍面臨諸多矛盾與問題。

“政經(jīng)分開”的實施推動力比較薄弱。作為一種基層治理改革創(chuàng)新，“政經(jīng)分開”涉及多方利益，在某種程度上削弱了原有的村委權(quán)力機構(gòu)的勢力，因此，一些村在實施過程中對相關(guān)的職能權(quán)力沒有明確劃分，弱化了改革的實效。很多地方的“政經(jīng)分開”只是走走形式，在推進過程中各方不配合，黨委、村委會和集體經(jīng)濟組織在實權(quán)上沒有得到實際的制衡，造成改革流于形式。

建設成本高導致“政經(jīng)分開”面臨很大問題。例如楓橋街道在實施“政經(jīng)分開”過程中，除了之前建設的富民股份合作社外，近期建造的富民載體項目用地都是通過掛拍方式取得，由于建設成本較高導致項目收入回報率低于同期銀行貸款利率。但相關(guān)部門還未頒布政策來對村級經(jīng)濟土地的取得上給予政策支持，這在一定程度上阻礙了改革的實施。

相關(guān)法律法規(guī)不完善也是“政經(jīng)分開”實施過程中的一大困難?！罢?jīng)分開”涉及到相關(guān)的法律法規(guī)，在改革過程中一些做法與現(xiàn)有的法律法規(guī)相抵觸，因此在實施過程中受到了一定的約束。例如蘇州楓橋街道在實施“政經(jīng)分開”過程中通過組建富民合作社來實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟增收，在此過程中，政府財政為了保證每年合作社股份分紅比例不降低，每年會對農(nóng)民進行一定的補貼以滿足農(nóng)民的合作社股份分紅的逐年增加。這種做法雖然增加了農(nóng)民的分紅，但財政支出方面缺乏法律支持。此外，集體經(jīng)濟組織的權(quán)責沒有法律明確保障，導致“政經(jīng)分開”在公共支出、盈利收益等方面都受到很大制約。

3 蘇州政經(jīng)分開的策略建議

3.1 全面準確理解“政經(jīng)分開”的內(nèi)涵

首先要全面準確地理解“政經(jīng)分開”的內(nèi)涵及外因?！罢?jīng)分開”中的政經(jīng)指的是黨委、村委會和集體經(jīng)濟組織三者分開，即“黨”“政”“經(jīng)”三元分開，而目前大多數(shù)“政經(jīng)分開”實踐都將“黨”“政”合在一起，指的是“黨政”“經(jīng)”這二元分開。準確來講政經(jīng)分開是指“黨”“政”“經(jīng)”三元分開，而不是二元分開。同時，“政經(jīng)分開”不是“政經(jīng)分離”，我們要理清“政經(jīng)關(guān)系”，這是全面理解“政經(jīng)分開”的核心要義，“政經(jīng)分開”這三元分開是因為其涉及基層政權(quán)構(gòu)建，關(guān)乎將來黨委或者黨支部是否需要設置的問題，因此，應對“政經(jīng)分開”的內(nèi)涵和外因進行全面準確理解。

3.2 “政經(jīng)分開”要在法律法規(guī)的框架下執(zhí)行

“政經(jīng)分開”是一次農(nóng)村基層治理制度的創(chuàng)新，村級組織職能轉(zhuǎn)變要符合國家法律制度的規(guī)定，必須要有法律依據(jù)，確保其在現(xiàn)有的法律框架下執(zhí)行?！洞逦瘯M織法》對村委會的職能有明確的規(guī)定，所以探索“政經(jīng)分開”的實施要注意法律問題，要在國家法律制度框架內(nèi)開展，體現(xiàn)法治思維，比如自治法、集體經(jīng)濟組織法，充分體現(xiàn)農(nóng)民自愿，同時應有法律顧問介入?！罢?jīng)分開”盡管是一個創(chuàng)新的實踐，但它仍需在我國已有的法律法規(guī)的基礎下進行創(chuàng)新，不能打著體制創(chuàng)新的旗號，隨意突破我國的法律法規(guī)，否則會導致新的問題出現(xiàn)。

3.3 實行“政經(jīng)分開”需要一個過程

蘇州要實現(xiàn)“政經(jīng)分開”是需要一個過程的，而不是一蹴而就。想要實現(xiàn)“政經(jīng)分開”達到“黨”“政”“經(jīng)”三元“三足鼎立”，需要經(jīng)歷一些步驟和過程，這個過程中可以首先實現(xiàn)“兩足鼎立”，然后再一步一步實現(xiàn)政經(jīng)分開。目前，我國關(guān)于“政經(jīng)分開”的實踐有三種模式，除了江蘇楓橋“政經(jīng)分開”模式外，還有廣東南海的從自治組織中剝離集體經(jīng)濟組織的“政經(jīng)分離”模式，浙江溫州的政經(jīng)、資地和戶產(chǎn)分開及股改、地改、戶改三改的“三分三改”模式。從廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州這三個地區(qū)近10 a的改革探索中，我們可以看到盡管關(guān)于“政經(jīng)分開”的改革方式方法不相同，但在實施政經(jīng)分開的過程中都是通過一步步的機制創(chuàng)新改革逐步達到政經(jīng)分開，在這個過程中無法一步到位實現(xiàn)政經(jīng)分開，應該逐步將集體經(jīng)濟從“政經(jīng)一體”中解放出來，在制度層面，慢慢完善法律制度及相關(guān)政策，逐步全面實現(xiàn)農(nóng)村基層治理由“政經(jīng)合一”向“政經(jīng)分開”模式的轉(zhuǎn)換。

3.4 強調(diào)對村進行分類型

“政經(jīng)分開”的實施應當劃分不同類型的村莊，根據(jù)不同類型的村莊分別采用不同的實施策略。蘇州市的政經(jīng)分開正在探索階段，各地區(qū)按照不同標準對村莊進行了不同的分類。昆山市將農(nóng)村劃分為城中村、城邊村和純農(nóng)村三種類型，根據(jù)不同類型的農(nóng)村制定不同的村補貼標準等措施。除了這種分類標準外，村集體經(jīng)濟的規(guī)模大小也會影響政經(jīng)關(guān)系，村集體經(jīng)濟規(guī)模與“黨”“政”“經(jīng)”三元力量的大小密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊表示，村集體的發(fā)展必須達到一定水平才能夠?qū)崿F(xiàn)政經(jīng)分開，在村委會之外設立另一個村集體經(jīng)濟組織對于村集體經(jīng)濟實力較弱的村莊來講只會增加管理成本。因此，吳中區(qū)的長橋村按照村集體經(jīng)濟組織的規(guī)模將村莊分為集體經(jīng)濟規(guī)模超過五千萬的村、超過一千萬的村、超過五百萬的村，以及低于五百萬的村這四類村莊。這種根據(jù)不同村莊進行分類型，制定不同的方法來實施政經(jīng)分開的思路值得借鑒。

3.5 基層村的公共服務由集體經(jīng)濟承擔

關(guān)于實施“政經(jīng)分開”的核心問題是基層村的公共服務設施問題，在公共菜場資源分配上，基層公共服務應由集體經(jīng)濟組織承擔。想要實行“政經(jīng)分開”，其關(guān)鍵在于基層政府要合理配置事權(quán)和財權(quán)，將基本公共服務覆蓋面從城市社區(qū)延伸到農(nóng)村社區(qū)。目前來講，大多數(shù)地區(qū)的地方財政暫時不具備將村級公共服務都承擔起來的能力，通過改革大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，提高其基層公共服務能力。

4 小結(jié)

目前，我國農(nóng)村社會改革處于一個新的階段，在新形勢下，傳統(tǒng)的治理模式已難以適應城市化的進程和新農(nóng)村的發(fā)展要求，制度性障礙成為我國農(nóng)村發(fā)展的最大阻礙，盡管“政經(jīng)分開”這項改革面臨很大的問題和挑戰(zhàn)，但只要我們?nèi)胬斫狻罢?jīng)分開”的內(nèi)涵，把握其規(guī)律及實施方法和技巧，在現(xiàn)有的法律制度框架下進行創(chuàng)新改革，打破固化的體制機制，不斷完善和構(gòu)建新的農(nóng)村基層治理框架，從而形成更加靈活的社會基層合作治理體系。