顏盛男，孫芳城（博士生導(dǎo)師），王成敬（副教授），蔣水全（副教授）

在人類社會發(fā)展歷程中，貧困問題始終是一個世界性難題。2016年1月1日起生效的聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，明確把“在全世界消除一切形式的貧困”列為可持續(xù)發(fā)展的17個目標(biāo)之首[1]。事實(shí)上，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕也是社會主義的本質(zhì)要求。

歷年中國農(nóng)村貧困發(fā)生率及貧困人口圖（2010年標(biāo)準(zhǔn)）

改革開放以來，我國相繼頒布了一系列扶貧政策，通過以體制改革為主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧（1979～1985年）、解決溫飽的開發(fā)式扶貧（1986～2000年）、鞏固溫飽的參與式扶貧（2001～2010年）以及全面建設(shè)小康社會的精準(zhǔn)扶貧（2011～）四個階段的努力，貧困人口從1978年的7.7億減少到2016年年底的4335萬，減少了7.1億，貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降到2016年的4.5%（如圖所示），扶貧成就舉世矚目[2]。但這剩下來的4000多萬貧困人口，卻屬于“減貧”工作中底子最薄、條件最差、難度最大的“硬骨頭”，扶貧工作已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期[3]。為了確保2020年全面建成小康社會目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，2013年11月，習(xí)總書記在湘西考察時作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。2014年年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》對精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)做了詳細(xì)規(guī)制。2015年，十八屆五中全會提出：實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2017年10月，習(xí)近平同志在十九大報告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：要動員全黨全國全社會力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅(jiān)持大扶貧格局，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，做到“脫真貧、真脫貧”[4]。

“精準(zhǔn)扶貧”逐漸上升為國家扶貧政策，成為國家綜合扶貧政策的最新表述、最新思路和最新標(biāo)準(zhǔn)，并在全國各地廣泛實(shí)踐。譬如，廣東“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的“雙到”模式，貴州畢節(jié)“六個到村到戶”模式，重慶市出臺《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施意見》等。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，各級財(cái)政部門積極調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)把脫貧攻堅(jiān)作為優(yōu)先保障重點(diǎn)，加大扶貧資金投入。2017年，中央和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模超過1400億元。其中，中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金860.95億元，比上年增加200億元，增長了30.3%。而從地區(qū)來看，內(nèi)蒙古、河北、浙江、廣西、江西、甘肅、西藏等省份的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入規(guī)模年度增幅超過50%，云南、黑龍江、安徽、四川等省份的年度增幅超過34%。伴隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面實(shí)施，“壓力型”體制下承載著大量資金的各類扶貧治理在全國相繼全面展開。

既然我國如此重視精準(zhǔn)扶貧，那么，一個很自然的疑問是：我國的扶貧治理尤其是精準(zhǔn)扶貧效果如何？扶貧治理在基層實(shí)踐中存在哪些現(xiàn)實(shí)困境？事實(shí)上，資金使用是扶貧開發(fā)中最重要的問題，能否合法有效地用好扶貧資金是決定扶貧項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵[5]。盡管隨著我國財(cái)政扶貧力度的增大，貧困人口逐年減少，生產(chǎn)生活條件逐步得到明顯提升，但扶貧資金在項(xiàng)目申報審批環(huán)節(jié)中存在重復(fù)申報、虛報冒領(lǐng)等問題，在資金分配、管理和應(yīng)用中存在管理和使用不規(guī)范、資金閑置、工程建設(shè)質(zhì)量不高、虛報冒領(lǐng)、擠占挪用和損失浪費(fèi)等問題[6]，甚至還出現(xiàn)了個別人員涉嫌貪污侵吞扶貧資金現(xiàn)象，這在一定程度上影響了扶貧資金的使用效益和國家扶貧政策的貫徹落實(shí)[7]。

俗話說，“財(cái)政資金流向哪里，審計(jì)監(jiān)督就要跟到哪里”。作為看管人民“錢袋子”的最重要的監(jiān)督主體，審計(jì)組織當(dāng)然需要審查財(cái)政扶貧資金的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性和效益性[8]。2016年5月，審計(jì)署“十三五”發(fā)展規(guī)劃提出，要加強(qiáng)扶貧審計(jì)，對扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督檢查脫貧工作責(zé)任制落實(shí)情況、精準(zhǔn)扶貧與脫貧相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用情況，推動扶貧資金統(tǒng)籌整合使用，促進(jìn)提高扶貧實(shí)效，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。國家審計(jì)由于本質(zhì)及功能的特殊性，成為監(jiān)控扶貧資金最為有效的方式[8]?；诖?，本文立足于我國“精準(zhǔn)扶貧”的現(xiàn)實(shí)背景和要求，以精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的作用機(jī)制和實(shí)施路徑為切入點(diǎn)，系統(tǒng)梳理精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的主體、客體、目標(biāo)、內(nèi)容和方法，探索政策執(zhí)行審計(jì)視角下精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施路徑，這不僅能為社會公眾監(jiān)督和政府精準(zhǔn)扶貧審計(jì)提供證據(jù)支撐，還正好契合我國當(dāng)前國家治理能力現(xiàn)代化的時代要求，以期拓展社會監(jiān)督和政府審計(jì)的應(yīng)用領(lǐng)域和實(shí)踐價值，為國家政府治理提供新的驅(qū)動力。

一、扶貧治理目標(biāo)下精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)內(nèi)涵及價值取向

（一）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的基本內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧政策是新時期我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是對接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下扶貧資源優(yōu)化配置和發(fā)展質(zhì)量提升要求的政策回應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)“共富共贏”全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵途徑，其政策執(zhí)行、調(diào)整及完善對于我國改善民生、調(diào)整財(cái)富分配格局、增進(jìn)公民福利、促進(jìn)改革成果共享和社會公平正義意義重大。作為扶貧治理的核心路徑之一，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)根據(jù)法律或授權(quán)，由審計(jì)機(jī)關(guān)（主要是政府審計(jì)機(jī)關(guān)）、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)采取專門的審計(jì)程序與方法，以扶貧資金分配及使用的真實(shí)性、合法性和效益性審計(jì)為主線，對現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)情況以及精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證，考核監(jiān)督各級政府和部門在扶貧治理活動中的責(zé)任履行情況，分析政策缺陷和制度漏洞及其產(chǎn)生的原因，并提出政策修補(bǔ)、制度改進(jìn)及風(fēng)險防范和化解的審計(jì)整改建議。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的價值取向

在扶貧治理目標(biāo)下，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)在對部委及各級地方政府傳遞、執(zhí)行、落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的效果進(jìn)行跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)上，至少可以通過以下路徑來實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)：

1.通過審計(jì)跟蹤監(jiān)督，助推自上而下的政策政令暢通。政府是各項(xiàng)扶貧政策制定與實(shí)施的主體，是扶貧治理的主導(dǎo)力量。然而，政府治理的有效實(shí)施依賴于在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的合理運(yùn)用[9]。而精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)正是通過對各級政府和部門落實(shí)政策的情況進(jìn)行常態(tài)化追蹤監(jiān)督與問責(zé)來維護(hù)政府治理的權(quán)威性和合理性。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)中，中央出臺的精準(zhǔn)扶貧政策具有一定的宏觀性，部委及各級地方政府作為落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧政策方針的執(zhí)行者，根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況，制定具體的配套政策和實(shí)施細(xì)則，并通過這些配套政策和實(shí)施細(xì)則對扶貧資源進(jìn)行優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)中央政策在本級、下級政府和部門貫徹落實(shí)的目標(biāo)。然而，地方政府基于推進(jìn)就業(yè)、社會穩(wěn)定、環(huán)境治理和GDP政績等目標(biāo)的綜合權(quán)衡和以GDP為核心的“政治晉升錦標(biāo)賽”使得地方政府更傾向于將資源分配到投資見效快及可視性較好的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資而非扶貧投資，更何況受任期影響，政府官員在其相對較短且充滿不確定性的任期內(nèi)更偏好于風(fēng)險較小的短期目標(biāo)和短期收益，以迎合政治晉升的需要、滿足在職消費(fèi)等其他利益訴求，這兩條路徑都會扭曲地方政府的扶貧行為。在這種情況下，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)不僅有助于宣傳中央文件精神，確保部門和各層級政府對中央扶貧精神的精準(zhǔn)把握，促進(jìn)扶貧政策從中央到地方自上而下的“一致性”，還能作為一種經(jīng)常性監(jiān)督制度安排，通過這種自上而下的監(jiān)督促進(jìn)部委、地方各級政府和行業(yè)主管部門對政策的落實(shí)，逐級貫徹政策在上、下級部門之間的順暢傳遞和執(zhí)行，抑制部門或各級政府的機(jī)會主義行為，消除政策在傳遞過程中的阻礙，降低政策效應(yīng)的遞減性，達(dá)到政令暢通的目的，從而層層推進(jìn)政策高效、完整地流轉(zhuǎn)到政策執(zhí)行的最基層。

2.通過審計(jì)跟蹤監(jiān)督，確保政策的執(zhí)行力和有效性。為了實(shí)現(xiàn)扶貧治理目標(biāo)，扶貧政策下發(fā)后，需要通過部門和各層級政府進(jìn)行公示、宣傳解讀、推廣執(zhí)行，然后由各部門、各層級政府以及作為精準(zhǔn)扶貧對象的公眾根據(jù)扶貧政策來具體執(zhí)行。然而，這一系列過程并非都是客觀、透明的，信息不對稱及由此導(dǎo)致的道德風(fēng)險和逆向選擇問題往往是造成政策執(zhí)行難的關(guān)鍵因素，更何況如前所述，部門、各層級政府以及公眾都有可能存在私利動機(jī)[10]。因此，政策停留在內(nèi)部文件流轉(zhuǎn)、“層層轉(zhuǎn)發(fā)、以文傳文”、沒有具體落實(shí)操作細(xì)則、公眾和相關(guān)單位缺乏響應(yīng)和執(zhí)行等層面，也就是所謂“雷聲大、雨點(diǎn)小”，政策執(zhí)行失敗案例屢見不鮮。在此情況下，通過對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)一方面有助于疏通各不同層級機(jī)構(gòu)間、政府機(jī)構(gòu)與扶貧對象之間的信息溝通渠道，緩解精準(zhǔn)扶貧政策制定方、執(zhí)行方、受眾方之間的信息不對稱問題，提升扶貧政策執(zhí)行情況的透明度與公開度，解決政策落實(shí)“最先一公里”；另一方面，是否建立了合適的扶貧機(jī)制，是否做到了扶真貧、真扶貧，解決扶貧對象的貧困問題，扶貧過程中是否存在組織協(xié)調(diào)不力、在中央扶貧政策上額外附加條件、扶貧措施縮水打折扣、搞變通等偏離扶貧政策初衷的問題，是否存在懶政、怠政等問題……對上述事項(xiàng)的跟蹤審計(jì)和及時反饋，有助于揭示和查處扶貧治理過程中的違紀(jì)違法問題，及時糾正精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行偏差，破除政策執(zhí)行中的“中梗阻”，提高政策措施的落實(shí)效果。

3.通過審計(jì)跟蹤監(jiān)督，提升政策的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。如前所述，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧審計(jì)，可對扶貧治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果及其影響進(jìn)行監(jiān)督考評，考察精準(zhǔn)扶貧政策的合理性和有效性，發(fā)現(xiàn)政策缺陷和制度漏洞并推進(jìn)審計(jì)政策深化改革。且隨著扶貧治理的深入，各地區(qū)的貧困情況和扶貧階段性目標(biāo)也會隨之變化，而精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)恰恰可以通過對各地區(qū)貧困特征和扶貧政策適宜性的適時跟蹤，推動各部門和政府根據(jù)扶貧的階段性任務(wù)有針對性地調(diào)整精準(zhǔn)扶貧政策。此外，從國家治理層面來看，當(dāng)前我國仍處于新興轉(zhuǎn)軌階段，除扶貧之外，從中央到地方還必須完成穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險等重大政策部署，這些政策部署的貫徹落實(shí)也是扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障。在此情況下，各部門和各級政府都會相機(jī)抉擇采取多種政策手段。然而，諸如產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、扶貧政策、就業(yè)政策、環(huán)保政策等這些相機(jī)抉擇的政策手段，存在“長短期政策”結(jié)合、“松緊搭配”結(jié)合等多種政策組合，且不同類型政策的價值取向未必一致，政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的正負(fù)面效應(yīng)未必協(xié)同，甚至存在政策效應(yīng)發(fā)生沖突的現(xiàn)象，而審計(jì)能夠跟蹤中央及地方政府采取的各種政策組合的實(shí)施情況，對政策體系的執(zhí)行情況、落實(shí)效果、執(zhí)行沖突情況等進(jìn)行監(jiān)督、評價和反饋，推動政策體系的整體優(yōu)化，同時對政策體系創(chuàng)新措施予以提煉和反饋，為政策制定者提供具有系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、前瞻性的政策優(yōu)化建議。

二、扶貧治理目標(biāo)下精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)理論框架

（一）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的主體

政府審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)組織和第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)是我國實(shí)施精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的主體。但綜觀國內(nèi)外精準(zhǔn)扶貧審計(jì)現(xiàn)狀，在審計(jì)實(shí)踐過程中政府審計(jì)機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位，這是由政府在扶貧治理中的投資地位和審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性決定的。審計(jì)機(jī)關(guān)站在獨(dú)立“第三方”的立場上，對部委及各級地方政府做出的扶貧治理決策的真實(shí)性、合法性、績效性，以及對扶貧治理有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部使用財(cái)政資金和公共資源履行扶貧治理職責(zé)的情況進(jìn)行審查和監(jiān)督，必要時提出糾正政府扶貧行為的建議以及對相關(guān)責(zé)任進(jìn)行追責(zé)。

當(dāng)然，我們必須意識到，盡管國家審計(jì)具有法定性特征，其獨(dú)立性強(qiáng)、強(qiáng)制性和權(quán)威性高使其能在一定階段內(nèi)牽頭推動精準(zhǔn)扶貧治理審計(jì)。但從長遠(yuǎn)來看，扶貧治理工程周期長、內(nèi)容復(fù)雜，僅僅依靠政府的投資和監(jiān)管去實(shí)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。事實(shí)上，扶貧治理與扶貧項(xiàng)目運(yùn)作、企業(yè)的配合息息相關(guān)，項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)或企業(yè)內(nèi)部審計(jì)可以詳細(xì)了解本項(xiàng)目（或企業(yè)）的扶貧治理情況，也最具能力從中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前扶貧治理存在的問題，并提出切實(shí)有效的解決方案。同時，會計(jì)師事務(wù)所等社會審計(jì)組織所代表的獨(dú)立審計(jì)相對政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，其獨(dú)立性最強(qiáng)，發(fā)表的審計(jì)報告的可信度最高。因此，扶貧治理審計(jì)實(shí)行審計(jì)主體多元化，加入內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的力量是十分必要的。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)

作為一種政策跟蹤審計(jì)，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)是為了不斷完善精準(zhǔn)扶貧政策措施、促進(jìn)扶貧政策有效執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)政府治理責(zé)任的有效履行而開展的一項(xiàng)審計(jì)工作。因此，保障和促進(jìn)政府全面有效地履行扶貧治理責(zé)任是政策跟蹤審計(jì)的本質(zhì)目標(biāo)。不同于傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支合法、合規(guī)性審計(jì)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)不僅在于監(jiān)督公共經(jīng)濟(jì)資源配置、管理和利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，還在于分析評估精準(zhǔn)扶貧政策措施的合法合理性、判斷精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中對相關(guān)要求的遵循狀況以及識別影響精準(zhǔn)扶貧政策有效執(zhí)行的因素，發(fā)現(xiàn)偏差與缺陷，提出相應(yīng)的整改措施，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策措施的完善，最終確定精準(zhǔn)扶貧政策措施實(shí)施的效果與政策制定原始目標(biāo)和意圖的相符程度。

換言之，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)包含兩個層次的目標(biāo)：一個是戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)每一個精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目審計(jì)要達(dá)到的目標(biāo)，就是“揭露問題、規(guī)范管理、督促整改、提高績效”，從而提升政策的執(zhí)行力；另一個是戰(zhàn)略目標(biāo)，即落實(shí)扶貧政策要達(dá)到的總體目標(biāo)，也就是提高扶貧政策的透明度，評估政策執(zhí)行異化的成因和影響，提高扶貧政策調(diào)整的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，促進(jìn)政策措施落實(shí)和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)主要是針對精準(zhǔn)扶貧政策制定與執(zhí)行機(jī)制情況、扶貧對象識別與扶貧資源分配情況、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目安排與項(xiàng)目實(shí)施情況、精準(zhǔn)扶貧政策脫貧減貧績效情況、政策執(zhí)行結(jié)果反饋與問責(zé)整改情況等進(jìn)行的評價鑒定活動。

1.精準(zhǔn)扶貧政策制定與執(zhí)行機(jī)制情況。扶貧政策要想順利執(zhí)行并取得預(yù)期效果，需要一套與之相適應(yīng)的科學(xué)有效的執(zhí)行機(jī)制，如投入機(jī)制、反饋機(jī)制、糾偏機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等。這些機(jī)制的缺失往往會導(dǎo)致扶貧政策無法得到執(zhí)行、執(zhí)行不到位、不正確執(zhí)行等政策異化問題。因此，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)有必要對扶貧政策執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行審計(jì)鑒證，重點(diǎn)考查執(zhí)行機(jī)制的完整性、適用性、可操作性及落實(shí)情況等。具體內(nèi)容包括：一是審查政府在扶貧政策上是否做到有的放矢，瞄準(zhǔn)貧困、精準(zhǔn)施策，是否根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況制定因地制宜的扶貧規(guī)劃、扶貧行動計(jì)劃、扶貧實(shí)施細(xì)則等制度性文件；二是從政策科學(xué)性來講，審查部門或各級政府頒布的扶貧政策是否與國家的扶貧方針政策相吻合，政策惠及群體和覆蓋范圍是否與預(yù)期相符，是否做到精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，主要政策措施是否包括扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展、移民搬遷安置、“低保政策”兜底、醫(yī)療救助扶持，是否為實(shí)現(xiàn)“一有（有穩(wěn)定收入）、兩不愁（不愁吃和不愁穿）、四保障（保障教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老）”的扶貧目標(biāo)而精準(zhǔn)規(guī)劃；三是審查是否建立健全駐村聯(lián)戶工作機(jī)制、駐村干部選派機(jī)制、幫扶責(zé)任落實(shí)機(jī)制、扶貧資金整合機(jī)制、幫扶資金投入機(jī)制、幫扶效果考評問責(zé)機(jī)制等，審查這些機(jī)制是否做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位，重點(diǎn)揭露精準(zhǔn)扶貧過程中搞“會議脫貧”“文件脫貧”“建幾棟房子脫貧”“總結(jié)脫貧”“數(shù)字脫貧”“整材料脫貧”等一系列不作為、假扶貧現(xiàn)象。

2.扶貧對象識別與扶貧資源分配情況。任何一項(xiàng)政策制度的執(zhí)行都需要配備一定的資金和資源，精準(zhǔn)扶貧政策的有效執(zhí)行必然伴隨著與之相對應(yīng)的資金、資源的科學(xué)配置。分析評估資金、資源的配置是否合理、是否有效以及是否符合精準(zhǔn)扶貧政策意圖和預(yù)期是精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容。在實(shí)踐中，針對扶貧對象個體，可以從以下方面展開精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)：一是審查扶貧對象識別程序是否合理合法，是否找準(zhǔn)貧困對象、找準(zhǔn)致貧原因并因戶和因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關(guān)鍵因素和脫貧的關(guān)鍵障礙。有關(guān)學(xué)者對貴州、云南、四川3省60個村的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農(nóng)戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58%的農(nóng)戶收入低于貧困線。二是審查精準(zhǔn)扶貧建檔立卡信息是否全面準(zhǔn)確，扶貧檔案信息是否實(shí)現(xiàn)動態(tài)更新。三是精準(zhǔn)扶貧資金資源能否及時地發(fā)放給扶貧對象，是否按照建檔立卡到人到戶撥付扶貧資源，是否通過“一卡通”等方式直接支付，審查精準(zhǔn)扶貧建檔立卡戶有無超范圍、低標(biāo)準(zhǔn)以及“零”發(fā)放精準(zhǔn)扶貧資金的情況，審查在資金分配和項(xiàng)目安排過程中是否存在違規(guī)向不符合條件的個人分配或發(fā)放扶貧資金、優(yōu)親厚友等問題，查處擠占挪用、截留和貪污扶貧資源的行為。

3.精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目安排與項(xiàng)目實(shí)施情況。根據(jù)我國“六個精準(zhǔn)、五個一批”的扶貧方略，扶貧治理除通過向扶貧對象直接撥付扶貧資源以外，更多的是通過建設(shè)一批批有針對性的扶貧項(xiàng)目來完成的，如生產(chǎn)脫貧項(xiàng)目、易地搬遷脫貧項(xiàng)目、生態(tài)補(bǔ)償脫貧項(xiàng)目、教育脫貧項(xiàng)目、社會保障兜底脫貧項(xiàng)目。那么，摸清這些項(xiàng)目的資金使用情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目績效情況等，從而使精準(zhǔn)項(xiàng)目扶到點(diǎn)上、根上，這對扶貧治理來講至關(guān)重要。

在審計(jì)實(shí)踐過程中，可以重點(diǎn)從以下方面入手：一是審查精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目申報過程的合法合規(guī)性，重點(diǎn)審查相關(guān)部門或政府是否存在通過多頭、重復(fù)、虛假申報等方式多得（騙?。┵Y金，不按規(guī)定范圍使用或閑置浪費(fèi)資金等問題。二是審查精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目撥付。重點(diǎn)審查項(xiàng)目投向違背“政府負(fù)面清單”及與統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌方案、項(xiàng)目計(jì)劃、扶貧項(xiàng)目庫、扶貧項(xiàng)目公示等內(nèi)容不符等問題，審計(jì)查處資金分配、管理、使用方面的擠占挪用、跑冒滴漏、騙取套取、虛報冒領(lǐng)、損失浪費(fèi)、用于“形象工程”和“政績工程”等違法違規(guī)行為。2017年6月，審計(jì)署《158個貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果》公告顯示：75個縣的1782個單位和個人通過騙取套取、重復(fù)申報等方式違規(guī)獲得扶貧資金1.33億元；40個縣的133個部門和單位違規(guī)將1.59億元扶貧經(jīng)費(fèi)用于市政建設(shè)、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)等非扶貧支出。三是審查精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施。重點(diǎn)檢查項(xiàng)目建設(shè)單位招投標(biāo)文件、合同或協(xié)議及結(jié)算、監(jiān)理、驗(yàn)收等資料，查處擅自發(fā)包、利益輸送及工程質(zhì)量差、造價不實(shí)等問題。四是審查精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收與后期管理。審核檢查項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施、變更及批復(fù)、公示和驗(yàn)收、計(jì)劃與報賬等方面的差異，查處內(nèi)外勾結(jié)、虛假驗(yàn)收等問題，審查精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目是否脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際或市場需求，項(xiàng)目質(zhì)量是否達(dá)到相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是否實(shí)現(xiàn)，是否存在運(yùn)行不正常、閑置浪費(fèi)等問題。

4.精準(zhǔn)扶貧政策脫貧減貧績效情況。精準(zhǔn)扶貧政策脫貧減貧績效審計(jì)就是對精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評估分析，是檢驗(yàn)相關(guān)部門或各級政府各項(xiàng)因地制宜、因戶施策、因人而異的具體扶貧措施到位情況的一塊“試金石”。在具體的審計(jì)實(shí)踐中，要把住相關(guān)部門或各級政府落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策措施情況這根主線，緊盯政策實(shí)際執(zhí)行情況，審查精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的吻合情況并進(jìn)行成本效益分析，重點(diǎn)關(guān)注扶貧政策執(zhí)行過程中的異化情況，“講真話、報實(shí)情”，“擠干”各級政府各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成數(shù)據(jù)中的水分，揭示政策執(zhí)行過程中存在的問題[11]。一是要結(jié)合貧困治理的目標(biāo)，審查脫貧摘帽、貧困村脫貧出列、貧困人口脫貧銷號和易地扶貧搬遷等任務(wù)的完成情況，重點(diǎn)關(guān)注扶貧后貧困戶的真實(shí)生產(chǎn)生活狀況及改善程度；二是審查如“五個一批”等扶貧項(xiàng)目，通過對扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和產(chǎn)出比審查，審查項(xiàng)目建設(shè)后地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育條件、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)以及水、電、路、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等居民生活條件的改善情況，揭示工程建設(shè)進(jìn)度慢、建設(shè)質(zhì)量差、項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)效率低、項(xiàng)目后期維護(hù)不力等問題；三是對精準(zhǔn)扶貧資金分配、管理、撥付、使用、結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余各環(huán)節(jié)時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行審查，揭示扶貧資金運(yùn)行效率低下、效益不佳的問題。

5.政策執(zhí)行結(jié)果反饋與問責(zé)整改情況。在上述審計(jì)工作的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)構(gòu)還應(yīng)重點(diǎn)總結(jié)梳理有關(guān)扶貧對象識別、扶貧項(xiàng)目安排、扶貧資金使用、扶貧政策落實(shí)等方面存在的問題并提出有針對性的審計(jì)整改意見，然后向相關(guān)部門或各級政府進(jìn)行反饋，經(jīng)相關(guān)部門或各級政府核實(shí)并采納后，審計(jì)機(jī)構(gòu)還應(yīng)對審計(jì)建議的采納結(jié)果和整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審查，通過各種方式督促相關(guān)部門或各級政府不斷提高整改質(zhì)量和工作效率，真正推動扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和扶貧政策的持續(xù)優(yōu)化。

三、基于精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的扶貧治理問責(zé)體系構(gòu)建

國家治理在于政府切實(shí)履行公共受托責(zé)任，運(yùn)用公眾委托的權(quán)力，優(yōu)化資源配置。依法定責(zé)而治是國家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本途徑[8]。作為國家扶貧治理的核心手段之一，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的本質(zhì)是在明確扶貧責(zé)任的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)構(gòu)對扶貧責(zé)任人受托經(jīng)營績效與履職情況的一種“權(quán)責(zé)對等”式的公允評價和責(zé)任追究，形成政府切實(shí)履行扶貧責(zé)任的不可或缺且行之有效的倒逼機(jī)制。事實(shí)上，構(gòu)建基于審計(jì)的扶貧治理問責(zé)體系，強(qiáng)化對政府權(quán)力的制衡和監(jiān)督，使審計(jì)結(jié)果真正得到落實(shí)，推進(jìn)審計(jì)的制度化和規(guī)范化，也正是精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)發(fā)揮作用的基本保障[12]。筆者認(rèn)為，扶貧治理問責(zé)體系包括以精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)為主的“定責(zé)”和以責(zé)任追究為主的“追責(zé)”兩個部分，下面分別進(jìn)行闡述。

（一）扶貧責(zé)任劃分與審計(jì)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定

審計(jì)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)既是審計(jì)評價的主要依據(jù)，也是組織開展審計(jì)工作、精準(zhǔn)找出政策和項(xiàng)目實(shí)施問題、準(zhǔn)確糾偏的基本前提。為確保精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的順利實(shí)施，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧審計(jì)監(jiān)督，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧審計(jì)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。一是遵循以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出的扶貧開發(fā)工作的一系列新思想、新論斷、新要求，在認(rèn)真做好本區(qū)域貧困及扶貧現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，因地制宜地?cái)M定本區(qū)域的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)和精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)體系（如總目標(biāo)、年度目標(biāo)、半年目標(biāo)等），進(jìn)一步明確精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路線圖、時間表。二是要以精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)體系為導(dǎo)向，建立健全精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任體系。各部門和各級政府應(yīng)制定、完善《精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)攻堅(jiān)任務(wù)》《精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)任務(wù)分解表》《〈脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法〉實(shí)施細(xì)則》等，依據(jù)精準(zhǔn)扶貧的具體目標(biāo)任務(wù)，厘清有關(guān)黨委和政府機(jī)關(guān)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書、立下軍令狀，切實(shí)構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的精準(zhǔn)扶貧責(zé)任體系。三是以精準(zhǔn)扶貧責(zé)任清單為指引，突出目標(biāo)、結(jié)果導(dǎo)向，建立健全精準(zhǔn)扶貧審計(jì)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）基于精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的問責(zé)流程

基于精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的扶貧治理問責(zé)體系是一個全面、系統(tǒng)、動態(tài)、閉環(huán)式的系統(tǒng)。從問責(zé)流程來看，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)涵蓋“精準(zhǔn)扶貧定期報告報送→政策執(zhí)行情況審計(jì)評價→精準(zhǔn)扶貧審計(jì)成果轉(zhuǎn)化”等三個主要環(huán)節(jié)。

1.精準(zhǔn)扶貧定期報告報送。相關(guān)部門和各級政府應(yīng)根據(jù)國家扶貧方針政策并結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際，因地制宜地制定本地區(qū)的《精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)攻堅(jiān)任務(wù)》《精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)任務(wù)分解表》《〈脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法〉實(shí)施細(xì)則》等，從而引導(dǎo)和規(guī)范各扶貧責(zé)任主體的責(zé)任遵從。與此同時，國家應(yīng)牽頭成立由民政部門、審計(jì)部門、財(cái)政部門、相關(guān)企業(yè)等組成的精準(zhǔn)扶貧信息披露標(biāo)準(zhǔn)委員會，出臺《精準(zhǔn)扶貧信息披露辦法》等，以此作為編制精準(zhǔn)扶貧定期報告和精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)報告的直接依據(jù)。

2.政策執(zhí)行情況審計(jì)評價。精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)包括定期報告審計(jì)（如年報審計(jì)、季報審計(jì)）、專項(xiàng)審計(jì)等。除專項(xiàng)審計(jì)和專題審計(jì)是針對特定事項(xiàng)，按照特定目的，對某一精準(zhǔn)扶貧治理專項(xiàng)或?qū)ｎ}進(jìn)行專門調(diào)查之外，定期報告審計(jì)還可采取“被審計(jì)單位（各下級行政單位）制定精準(zhǔn)扶貧定期報告，審計(jì)機(jī)關(guān)定期審計(jì)”的方式來組織，即被審計(jì)對象或精準(zhǔn)扶貧責(zé)任主體以《精準(zhǔn)扶貧信息披露辦法》等為指南，編制精準(zhǔn)扶貧定期報告并上報精準(zhǔn)扶貧主管部門和審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)以扶貧責(zé)任清單為依據(jù)制定審計(jì)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對定期報告進(jìn)行審計(jì)，出具精準(zhǔn)扶貧審計(jì)意見及審計(jì)整改意見。

3.精準(zhǔn)扶貧審計(jì)成果轉(zhuǎn)化。審計(jì)成果得以正確、有效的運(yùn)用，是審計(jì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基本保障。精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)成果轉(zhuǎn)化包含審計(jì)成果公告、審計(jì)意見整改落實(shí)、審計(jì)追責(zé)等。其中，審計(jì)成果公告是將審計(jì)報告呈報上一級審計(jì)機(jī)關(guān)及當(dāng)?shù)卣块T，如財(cái)政部門、人事部門、民政部門、移民局等，這些部門根據(jù)審計(jì)報告情況通過精準(zhǔn)扶貧政策改革、扶貧資金劃撥決策以及扶貧責(zé)任人職務(wù)晉升等方式，促進(jìn)扶貧治理優(yōu)化調(diào)整；審計(jì)意見整改落實(shí)則是通過梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，形成“問題清單”和審計(jì)整改意見，并通過對整改結(jié)果的跟蹤檢查，對接“問題清單”和“整改清單”，確保各項(xiàng)改革舉措落地見效；審計(jì)追責(zé)是指法院、檢察院等部門針對扶貧治理過程中存在的玩忽職守、違法亂紀(jì)等問題，應(yīng)視情節(jié)輕重，進(jìn)行定責(zé)、問責(zé)、追責(zé)，制約政府的權(quán)力運(yùn)用。

（三）扶貧治理問責(zé)體系效率的提升路徑

要優(yōu)化扶貧治理問責(zé)體系，提升精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的監(jiān)督治理作用，至少可以采取以下措施：

1.完善公告制度，推進(jìn)報告“規(guī)范化”。首先，“模糊表達(dá)”與“最少限度報告”是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧定期報告和精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)報告的通病?；诖?，相關(guān)部門和各級政府應(yīng)牽頭制定《精準(zhǔn)扶貧信息披露辦法》與信息公開指南，建立精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)信息公告標(biāo)準(zhǔn)，確定內(nèi)容框架、披露形式等。其次，要建立定期報告制度，實(shí)行“一項(xiàng)目一報告、一事項(xiàng)一報告”，被審計(jì)單位對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時召開黨委（黨組）會專題研究整改方案、措施，落實(shí)整改責(zé)任人，在規(guī)定時限內(nèi)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報送審計(jì)意見、審計(jì)整改意見、扶貧整改情況并以《審計(jì)報告》《審計(jì)專報》的形式面向社會公開。最后，建立精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)信息披露承諾制度和追責(zé)機(jī)制。

2.瞄準(zhǔn)監(jiān)督體系，夯實(shí)體制“扣扣子”。夯實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)監(jiān)督體系，扣牢審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制的“扣子”。要從整體層面上建立審計(jì)整改聯(lián)動機(jī)制。健全地方政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門、民政部門、移民局、紀(jì)委監(jiān)委部門、社保部門等有關(guān)各方協(xié)調(diào)配合的審計(jì)整改工作聯(lián)動機(jī)制，完善“審計(jì)整改報告、督查、聯(lián)動、問責(zé)和結(jié)果公開”五大工作機(jī)制，使審計(jì)整改工作有章可循，推動審計(jì)整改工作的規(guī)范化、制度化。

3.曬出三張清單，厘清責(zé)任“擔(dān)擔(dān)子”。對照精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)報告、精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)處理處罰決定書等，制定被審計(jì)對象“精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改責(zé)任清單”“精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改問題清單”“精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改清單”三張清單，落實(shí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)整改牽頭責(zé)任、被審計(jì)單位黨政“一把手”第一責(zé)任人責(zé)任以及被審計(jì)單位分管負(fù)責(zé)人直接責(zé)任人責(zé)任，層層壓實(shí)責(zé)任“擔(dān)擔(dān)子”，倒逼被審計(jì)單位落實(shí)整改措施。

4.落實(shí)一項(xiàng)制度，追責(zé)問責(zé)敢“亮劍”。一是要將精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)情況及問題整改納入部門和領(lǐng)導(dǎo)班子年度實(shí)績考核，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)整改常態(tài)化、制度化；二是地方政府應(yīng)會同財(cái)政部門、民政部門、移民局、紀(jì)委監(jiān)委等部門，加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)問題整改的督查督辦，及時跟進(jìn)整改進(jìn)度，適時開展巡查回訪，定期予以督查通報；三是完善大案、要案線索查處、會商、移送、反饋的協(xié)作機(jī)制，不斷提升問責(zé)效率和問責(zé)深度，對精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題重視不夠、整改不力、屢審屢犯、敷衍塞責(zé)的，敢于“亮劍”；四是將按照有關(guān)規(guī)定，提請組織人事部門啟動追責(zé)問責(zé)，并把精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)結(jié)果及審計(jì)問題整改情況作為對領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲等的重要參考依據(jù)，不斷探索并完善對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督方式。