新中國的城市發(fā)展進程，具有鮮明的中國特色，集中表現(xiàn)在差異化的城市發(fā)展制度安排上，例如城鄉(xiāng)戶籍制度、土地公有制度和城鎮(zhèn)行政等級制度，成就了中國城市化低成本、高速度、有序化發(fā)展。站在新的歷史方位，推進城市從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需要全面審視制度安排，創(chuàng)新制度設(shè)計。

改革是城市高速度發(fā)展的內(nèi)在動因

改革開放40年來，我國城市高速度發(fā)展，城市人口從不足2億人增加到8.5億人。改革是城市高速度發(fā)展的內(nèi)在動因。

首先，城鄉(xiāng)戶籍制度的松動，允許農(nóng)業(yè)勞動人口向非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)的流動，農(nóng)民從“離土不離鄉(xiāng)”到離土又離鄉(xiāng)，發(fā)展工業(yè)，建設(shè)城市，服務(wù)城市，走向城市。

其次，土地制度的貢獻。在土地公有制的安排下，城市可以以較低成本、較大規(guī)模、較少阻力獲取城市擴張和工業(yè)發(fā)展用地；同時，大量城鄉(xiāng)接合部、城中村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱但住房成本低廉，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作和生活提供了廉價的住房保障。

再次，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的層級制度安排，為優(yōu)質(zhì)資源的集中和規(guī)模配置提供了便利條件。首都、直轄市、省會城市、副省級城市，行政層級相對較高，優(yōu)質(zhì)資源的占有和配置處于優(yōu)先地位。但這也導(dǎo)致了大城市，尤其是特大城市的“大城市病”突出。

改革啟動的大規(guī)模工業(yè)化推進了高速度城市化，農(nóng)民得以從土地中解放出來，提升了勞動生產(chǎn)力；土地得以從農(nóng)民手中釋放出來，提升了配置效率。

“戶籍二元”不利于城市高質(zhì)量發(fā)展

居民身份差異化的城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度，通過改革，使得農(nóng)民可以在“有效調(diào)控”下進入城市，根據(jù)需要進入工業(yè)，成為城市化工業(yè)化的人口和勞動力資源。但是，由于戶籍身份限制，他們不能與具有城市戶口的居民享有同等的包括教育、醫(yī)療、住房、社保等城市服務(wù)。這就在客觀上降低了城市規(guī)模擴張所必需的公共服務(wù)成本。土地公有制度下對農(nóng)村集體土地的征占，可以非常廉價、便捷地實現(xiàn)，通過土地財政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了必要的資金。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療和科技資源集中在省級城市、省會城市、副省級城市，也有經(jīng)濟學(xué)上的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)；各種園區(qū)設(shè)在大城市，也是因為這些園區(qū)所需的人才、資金、技術(shù)，乃至于基礎(chǔ)設(shè)施投入，獲取相對便捷、成本相對較低。而這種集中，又進一步強化了大城市的中心地位，而縣和鄉(xiāng)在制度上沒有城市建設(shè)的規(guī)定，這也是為什么在同一層級下也要縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)在動因。

然而，在這樣的制度下開展的城市化進程，有速度但并不意味著有品質(zhì)。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有完全融入城市，農(nóng)民工沒有市民化，并非完全意義上的城市化。城市擴張的低成本，實際上是通過戶籍制度轉(zhuǎn)嫁給沒有城市戶口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口了。“城鄉(xiāng)二元”轉(zhuǎn)移到城市的“戶籍二元”，農(nóng)民工的孩子不能就近入學(xué)，社保待遇不均等，亟需通過改革加以改善；行政層級高的城市對層級低的城市的虹吸造成的“大城市病”、區(qū)域發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村振興乏力的困境，是城市高質(zhì)量發(fā)展必須解決的問題；戶籍和土地公有制度對一部分社會群體和成員造成的利益損失沒有得到相應(yīng)的補償，也是一個需要吸取的教訓(xùn)。

城市高質(zhì)量發(fā)展需要扁平化資源配置

我國城市的高質(zhì)量發(fā)展，要在審視這些制度的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新體制機制，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、城市高質(zhì)量發(fā)展。

真正的制度創(chuàng)新，是推進高端優(yōu)質(zhì)的公共資源從過分壟斷、集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。許多地方的做法是兼并周邊的縣、鄉(xiāng)，納入轄區(qū)內(nèi)，再進行城市內(nèi)區(qū)域資源再均衡。結(jié)果是“城市大餅”越攤越大，對周邊的資源虹吸力度越來越大。轄區(qū)外幾乎得不到優(yōu)質(zhì)公共資源的布點，“大城市病”擴大，中小城市發(fā)展動能不足、鄉(xiāng)村振興缺乏活力。在高鐵、高速公路網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的格局下，基本上消除了區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體的空間距離和技術(shù)隔離。教育、醫(yī)療、科技等高端資源，具有公共物品屬性，不是純?nèi)皇袌鼋灰灼贰?/p>

打破差異化配置公共資源的行政層級安排，實現(xiàn)均衡、均值的扁平化配置，成為城市高質(zhì)量發(fā)展的切入點、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點、鄉(xiāng)村振興的活力源泉。以此為突破點，戶籍藩籬自然瓦解，土地公有制也會更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展。