李冬梅

摘要：法治政府建設(shè)是我國(guó)政府施政的基本目標(biāo)之一。回顧我國(guó)系統(tǒng)推進(jìn)法治政府建設(shè)的艱辛歷程以及取得的巨大成就，可以看出我國(guó)法治政府建設(shè)的基本格局已經(jīng)初步確立。完善行政立法的統(tǒng)一性和加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)制度的法律實(shí)施效果應(yīng)是下一步我國(guó)法治政府建設(shè)工作的重中之重。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó);法治政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.005

法治政府建設(shè)是我國(guó)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容，是我國(guó)政府施政的基本目標(biāo)之一。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府經(jīng)歷了從提出建設(shè)法制政府到確立建設(shè)法治政府的深刻變化過(guò)程?；仡櫸覈?guó)推進(jìn)法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程，可以看到取得的巨大成就，展現(xiàn)出諸多具有中國(guó)特色的經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)。

一、我國(guó)法治政府建設(shè)經(jīng)歷了曲折艱辛的發(fā)展過(guò)程

我國(guó)法治政府建設(shè)經(jīng)歷了曲折艱辛的發(fā)展過(guò)程，大體可以分為四個(gè)階段。第一階段是新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放前。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》獲得通過(guò)。1956年，中共八大要求加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和人民民主的法制建設(shè)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律，使人民的民主權(quán)利受到國(guó)家法律的充分保護(hù)。國(guó)務(wù)院制定頒發(fā)了一系列組織條例和工作規(guī)則，為行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的規(guī)范化和制度化提供了法律和制度依據(jù)，法治政府建設(shè)進(jìn)入正軌。但是，隨著1957年以后反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化影響，法律虛無(wú)主義盛行，在其后的20年間，我國(guó)的法治政府建設(shè)處于停滯狀態(tài)。

第二階段是1978年改革開(kāi)放到1992年。這一時(shí)期，我國(guó)的法治政府建設(shè)勃然興起。鄧小平同志突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法制建設(shè)的重要性，指出社會(huì)主義民主是與專(zhuān)政、法治、集中的高度統(tǒng)一，確立憲法和法律的應(yīng)有權(quán)威以維護(hù)和保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利。堅(jiān)決遵循“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，在法律面前人人平等”的原則。1982年修訂了《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，規(guī)范了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組成、結(jié)構(gòu)、職權(quán)以及設(shè)立、變更、撤銷(xiāo)等程序。1982年新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》，首次確立了行政立法的權(quán)限和審計(jì)機(jī)關(guān)的地位。1987年黨的十三大提出，要加強(qiáng)行政立法，為行政活動(dòng)提供基本的規(guī)范和程序，使行政管理走上法制化的道路。1989年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，對(duì)于保護(hù)公民權(quán)利、公正有效地監(jiān)督行政權(quán)力意義重大。1990年通過(guò)《行政監(jiān)察條例》，以行政法規(guī)的形式對(duì)行政監(jiān)察制度作了比較全面的規(guī)定。1990年頒布的《行政復(fù)議條例》，確立了行政復(fù)議制度。

第三階段是1992年至2012年。1993年的政府工作報(bào)告提出，各級(jí)政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事，一切公職人員需帶頭學(xué)法懂法，做執(zhí)法守法的模范。1993年通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，首次以黨的綱領(lǐng)性文件推行依法行政。1997年黨的十五大首次明確提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，隨后這一方略被寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法》。2003年頒布的《行政許可法》首次確立信賴(lài)保護(hù)原則，充分展示了我國(guó)建設(shè)誠(chéng)信政府和服務(wù)政府的決心。2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，提出了此后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)。2010年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，全面規(guī)定了依法行政，提高政府公信力和執(zhí)行力，防止以權(quán)壓法、以權(quán)代法，是法治政府建設(shè)的支柱性文件。

第四階段自2012年至今，是我國(guó)法治政府建設(shè)全面推進(jìn)時(shí)期。黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行了任務(wù)部署，確立了法治中國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)與法治政府建設(shè)的地位與作用，提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)理論。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，安排和部署了法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、具體措施、組織保障和落實(shí)機(jī)制等實(shí)施綱要。十九大明確將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，部署了“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的重要戰(zhàn)略任務(wù)，提出成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組。2019年5月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，目標(biāo)是從2019年啟動(dòng)開(kāi)始，每?jī)赡暌淮危瑯?shù)立一批新時(shí)代法治政府建設(shè)的新標(biāo)桿，形成樣板效應(yīng)，開(kāi)創(chuàng)法治政府建設(shè)新局面;深化依法治國(guó)實(shí)踐，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，推動(dòng)到2035年實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成的奮斗目標(biāo)。

二、我國(guó)法治政府建設(shè)基本格局已初步形成

中國(guó)政府經(jīng)過(guò)多年來(lái)不間斷持續(xù)努力，切實(shí)推進(jìn)了依法行政和法治政府建設(shè)。目前，各級(jí)人民政府的行政權(quán)力已逐步納入法治化軌道，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的法律制度基本形成，行政組織、行政行為、行政監(jiān)督、行政救濟(jì)等方面的法律制度都在初步建立的基礎(chǔ)上趨向完善，政務(wù)信息公開(kāi)查詢(xún)、重要事項(xiàng)公示與通報(bào)、重大決策的聽(tīng)證等輔助性制度也開(kāi)始建立并收到良效，在依法行政的觀念普及、公民權(quán)益的及時(shí)救濟(jì)等方面都充分彰顯出我國(guó)法治政府建設(shè)所帶來(lái)的巨大進(jìn)步?？梢哉f(shuō)，依法行政的基本格局已經(jīng)初步形成。

第一，經(jīng)過(guò)不斷探索，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治政府理論體系初步形成?！胺ㄖ握钡膬?nèi)涵和外延逐漸豐富。從內(nèi)涵上講，法治政府就是按照法治原則運(yùn)作的政府，政府的一切權(quán)力來(lái)源、運(yùn)作和行為都要受到法律的規(guī)制，其基本價(jià)值取向是以人為本、公平正義、平等民主，我國(guó)要建設(shè)的法治政府是有限、服務(wù)、誠(chéng)信、透明和責(zé)任政府。

第二，立法工作成就巨大。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，基本建立起了體系完備、層次分明、內(nèi)容詳實(shí)的行政組織法律體系。2011年3月10日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，立法程序日趨完善，立法工作不斷創(chuàng)新，科學(xué)性和民主性不斷增強(qiáng)。

第三，法律尤其憲法的權(quán)威得到進(jìn)一步加強(qiáng)。自1982年憲法頒布后，我國(guó)正式步入現(xiàn)代法治建設(shè)軌道。憲法是國(guó)家根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，規(guī)范著所有法律法規(guī)的制定與實(shí)施，是依法治國(guó)方略和法治國(guó)家建設(shè)得以推進(jìn)和實(shí)施的根本保障。“82憲法”規(guī)定了今后數(shù)十年我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)與治國(guó)理政的根本方向，但長(zhǎng)期以來(lái)，政府工作報(bào)告沒(méi)有明確強(qiáng)調(diào)憲法的作用。自2014年開(kāi)始，到2015 年、2016年和2018年的政府工作報(bào)告中都明確強(qiáng)調(diào)憲法是政府活動(dòng)的根本準(zhǔn)則，各級(jí)政府及其工作人員要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，提出了“依憲施政”的理念。對(duì)法律尤其憲法權(quán)威的強(qiáng)調(diào)，從根本上保障了國(guó)家和社會(huì)生活的制度化、法治化、程序化和規(guī)范化。

第四，行政權(quán)力監(jiān)督體制得到進(jìn)一步完善。行政權(quán)力是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，防止行政權(quán)力運(yùn)行中的腐敗，預(yù)防和糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，杜絕以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，在全社會(huì)樹(shù)立法治權(quán)威是我國(guó)法治政府建設(shè)的必然要求。黨的十八大報(bào)告中對(duì)健全權(quán)力制約和監(jiān)督體系進(jìn)行了重點(diǎn)闡述。在制度建設(shè)上，提出了用制度管權(quán)管事管人、保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);在權(quán)力制約上，提出了決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)。此外，還提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要表述。黨的十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上公布了黨中央設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的決定。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案、國(guó)家監(jiān)察法及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，正式設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委，由此，我國(guó)行政監(jiān)督體制在新一輪改革過(guò)程中得到進(jìn)一步完善。

第五，行政執(zhí)法體制改革不斷深入，行政執(zhí)法體制逐步理順。城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法擾民的問(wèn)題得到解決，行政執(zhí)法效率和水平明顯提高，行政執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新，越來(lái)越多地融入以人為本、執(zhí)法為民的理念，充分尊重行政相對(duì)人的人權(quán)。充分認(rèn)識(shí)行政程序的重要性，行政程序理念轉(zhuǎn)化為行政活動(dòng)的基本要求。不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新;政府的社會(huì)管理和服務(wù)民生職能不斷加強(qiáng);行政管理方式更加規(guī)范、便民，行政管理手段更加多樣化，行政行為更加公開(kāi)透明。

三、我國(guó)法治政府建設(shè)亟待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)

在行政立法的統(tǒng)一性上仍面臨挑戰(zhàn)

法治的最主要標(biāo)志是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，行政立法的首要目標(biāo)必須使立法符合人民的利益和期望。我國(guó)行政立法權(quán)的運(yùn)行存在一定程度的混亂，主要表現(xiàn)為濫用立法權(quán)、法出多門(mén)、文件打架等情況。提高行政立法的科學(xué)質(zhì)量，保障行政立法統(tǒng)一性，是下一步我國(guó)法治政府建設(shè)工作的重中之重。

我國(guó)2000年通過(guò)2015年修訂的《立法法》是規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的基本法，對(duì)于行政立法、建設(shè)法治政府具有特別重要的意義?！读⒎ǚā芬?guī)定了“完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”這一立法目的，明確了我國(guó)立法權(quán)的根本歸屬，即立法權(quán)集中在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)只有一個(gè)立法體系。中央政府及地方政府、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)等雖然也享有一定的“立法”權(quán)，但從權(quán)力來(lái)講，屬最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)（廣義），排除部門(mén)和地方利益對(duì)立法的干擾和不利影響。在規(guī)范地方政府、部門(mén)規(guī)章性“紅頭文件”和兩院在擬定司法解釋等方面作出了更加明確的規(guī)定。對(duì)于長(zhǎng)期存在的“一攬子立法”和“無(wú)限期授權(quán)”現(xiàn)象進(jìn)行了糾正，嚴(yán)格控制和規(guī)范我國(guó)授權(quán)立法。應(yīng)該說(shuō)，《立法法》為促進(jìn)依法行政、保證行政立法的統(tǒng)一性提供了法律依據(jù)。但是，在地方立法權(quán)方面，《立法法》仍賦予全國(guó)大概 280 多個(gè)城市以地方立法權(quán)，如何在授予地方立法權(quán)的前提下又保障立法的統(tǒng)一性和立法質(zhì)量，將是下一步我國(guó)法治政府建設(shè)工作的重中之重。

行政救濟(jì)制度的法律實(shí)施效果有待加強(qiáng)

權(quán)利救濟(jì)是以往我國(guó)行政體制中存在問(wèn)題較多的地方，也是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)法治政府建設(shè)成效最顯著的地方。目前，關(guān)于行政爭(zhēng)議的權(quán)利救濟(jì)制度基本已經(jīng)建立。我國(guó)先后頒布了《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和與其相關(guān)的證據(jù)規(guī)則、司法解釋等一些列法律法規(guī)。在國(guó)家賠償方面，我國(guó)頒布了《國(guó)家賠償法》，制定了相關(guān)司法解釋。但是，法律實(shí)施的效果仍差強(qiáng)人意，表現(xiàn)為行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)制度的實(shí)施效果公信力較低，司法判決的權(quán)威性得不到普遍承認(rèn)，行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議主渠道的目標(biāo)沒(méi)有落地，信訪制度碎片化嚴(yán)重，行政訴訟制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)作用尚未充分顯現(xiàn)。行政法治要求行政活動(dòng)以法律為準(zhǔn)繩。從實(shí)踐的角度，重點(diǎn)在于對(duì)行政行為作出合法性的判斷。法院與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)相比具有天然優(yōu)勢(shì)，即相對(duì)超脫的地位、比較完善的程序、擁有受過(guò)最好法律訓(xùn)練的從業(yè)人員等優(yōu)勢(shì)，但司法實(shí)踐中法院的這一突出優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。近期召開(kāi)的黨的十九屆四中全會(huì)明確提出加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，排除對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)的干預(yù)，公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)一段時(shí)間加強(qiáng)法律實(shí)施的效果將成為新時(shí)期法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。