申璐

摘 要：科技基礎設施是科技活動的基礎資源和必要條件，科技基礎設施強弱將直接影響科技活動的產(chǎn)出水平。當前我國政府主導的公共科技基礎設施建設存在投入水平較低、多元化程度不足、管理能力及開放共享程度低下等問題。為了解決這些問題，提出以開發(fā)性金融模式建設科技基礎設施的具體方案，即通過搭建地方科技基礎設施投融資主體，在項目建設中培育完善市場和制度，以項目的市場化運作帶動社會資本的廣泛投入，拓展科技基礎設施資金投入的同時提升整體管理水平、運營效率和開放程度，最終實現(xiàn)我國科技基礎設施的整體水平提升。

關鍵詞：科技基礎設施;科技投入;開發(fā)性金融;市場化運作

中圖分類號：F832.31;F276.44? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2019）9-33-7

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.09.005

基礎設施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的物質(zhì)工程設施，是經(jīng)濟社會賴以發(fā)展的條件和基礎。當前，我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)依靠投資驅(qū)動經(jīng)濟增長的效率不斷下降，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提升全要素生產(chǎn)率是未來經(jīng)濟良性發(fā)展的必由之路。創(chuàng)新驅(qū)動以科技創(chuàng)新為依托，而科技基礎設施作為科技領域的基礎設施是保障科技創(chuàng)新活動開展的物質(zhì)基礎。

國外Hariolf Grupp[1]等人研究了區(qū)域科技基礎設施的結(jié)構特征及與區(qū)域未來科技發(fā)展的關系，發(fā)現(xiàn)應用科技基礎設施等符合區(qū)域需求的基礎設施能夠有效引領地方發(fā)展。Knut Blind[2]等人研究了科技基礎設施與創(chuàng)新活動之間的關系，發(fā)現(xiàn)完善的科技基礎設施對于吸引新興高技術企業(yè)起到關鍵作用，同時區(qū)域經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展也需要綜合平衡的科技基礎設施。Dirk Engel[3]等人發(fā)現(xiàn)應用技術型高校與技術型初創(chuàng)企業(yè)及科技服務業(yè)發(fā)展呈正相關關系，高等教育機構能夠有效孵化高技術活動，同時高科技初創(chuàng)企業(yè)傾向集中在區(qū)域科技中心分布。國內(nèi)王卷樂[4]等人分析了科技基礎設施與科技創(chuàng)新能力之間的關系，認為科技基礎設施既是創(chuàng)新能力建設的基礎，又是創(chuàng)新能力建設的成果，同時也是創(chuàng)新鏈條中的節(jié)點，科技基礎設施發(fā)展的過程能夠帶動本領域和相關領域的科技創(chuàng)新。李平[5]等人將技術創(chuàng)新機制歸結(jié)為資源配置效應、知識平臺效應、人力資本效應和協(xié)同創(chuàng)新效應，通過建立計量回歸模型發(fā)現(xiàn)科技基礎設施顯著地促進了技術創(chuàng)新。段福興[6]等人采用因子分析法構建區(qū)域科技基礎設施指標體系，發(fā)現(xiàn)我國科技基礎設施發(fā)展存在明顯的地域差異，驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的模式也不盡相同。童健[7]等人研究了科技基礎設施建設水平與經(jīng)濟發(fā)展的關系，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟增長水平較低時，一般性基礎設施投資對經(jīng)濟增長激勵效應更強，但對自主創(chuàng)新演變影響較弱;在經(jīng)濟增長水平較高時，科技型基礎設施投資對經(jīng)濟增長和自主創(chuàng)新激勵效應均強于一般性基礎設施投資。正是由于科技基礎設施在科技創(chuàng)新過程中所起到的基礎性和支撐性作用，世界各國紛紛制定相應的科技發(fā)展戰(zhàn)略，增加科技基礎設施建設投入，提升研發(fā)資源的利率效率和社會整體創(chuàng)新能力，通過搶占科技高地以期在未來的世界競爭中贏得一席之地。

1 我國科技基礎設施的發(fā)展情況

1.1 科技基礎設施的概念

國外Hariolf Grupp、Dirk Engel和Knut Blind等人在研究科技基礎設施與區(qū)域科技和經(jīng)濟發(fā)展的關系及貢獻時，采用的科技基礎設施概念范疇主要指公共科技研發(fā)體系，大學、實驗室、研究院等研究機構和孵化器等科技服務機構及相關的科技人力資源等[1-3]。美國國家科學理事會對科研基礎設施的定義是為了滿足科學和工程界正常運轉(zhuǎn)以及研究人員開展工作所需要的必要工具、服務和裝置，包括硬件（工具、儀器、平臺、裝置、設施等）、軟件（計算機系統(tǒng)、文獻、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡等）及技術支撐、服務與研究空間等物質(zhì)條件和信息條件等[8]。國內(nèi)學者從不同維度分析了科技基礎設施的概念和范疇，鄭江峰認為廣義上科技基礎設施是進行科技活動的基礎條件平臺[9]。彭潔等人基于系統(tǒng)論的觀念進一步將科技基礎設施內(nèi)涵擴展為物質(zhì)和信息基礎、組織形態(tài)和人文環(huán)境3個層次[10]。總而言之，科技基礎設施是進行科技活動的基礎條件和支撐平臺，包括用于各類科技活動的空間場所、工具、資源、信息、支撐技術和公共服務等基礎條件，與此相類似的概念還有科技基礎條件資源、科技基礎條件平臺等。

1.2 當前我國科技基礎設施建設中存在的問題

1.2.1 政府科技投入仍處于較低水平。近年來，雖然我國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出總量及強度不斷提升，但從一般公共預算財政支出來看，政府投入依然處于較低水平。2018年，全國科學技術支出占公共財政支出的3.77%，甚至低于20世紀90年代平均4%的水平。地方層面，夏靜[11]通過構建模型測算發(fā)現(xiàn)中、西部地區(qū)所有省份均存在財政科技資金缺口且金額較大。此外，近年來科技支出占GDP比重雖不斷上升但仍低于1%水平，按照國際普遍看法，依然處于缺乏創(chuàng)新能力的國家范圍[12]，與世界平均財政科技投入占GDP2.0%及發(fā)達國家2.5%的水平還有較大差距。

1.2.2 科技基礎設施發(fā)展不均衡情況較為顯著。一方面，國內(nèi)區(qū)域間科技支出不均衡情況較為明顯，東部地區(qū)科技投入明顯高于中、西部地區(qū)投入[11]。以大型科研儀器為例，僅京津冀與長三角地區(qū)就合計擁有全國總量的一半以上，而西部地區(qū)大型儀器數(shù)量僅占全國的6.7%[13]。另一方面，科技基礎設施內(nèi)部也存在門類發(fā)展不均衡的情況。以上海市為例，實驗室及儀器設備發(fā)展程度最好，而文獻數(shù)據(jù)、資源條件、專業(yè)服務等發(fā)展較差[14]。數(shù)據(jù)庫及其他資源條件等作為科技基礎設施的重要組成部分，對科技產(chǎn)出起著同樣重要的支撐作用。當前重科技實物資產(chǎn)投入、輕無形資產(chǎn)投入的模式將導致地區(qū)缺少配套的科技資源服務，從而制約其科技產(chǎn)出及轉(zhuǎn)化效率。

1.2.3 資金投入多元化程度不足。盡管早在2006年我國就提出要建立多元化、多渠道的科技投入體系，但從實際情況來看，由于科技基礎設施具有公益性和外部性特征以及投資大、收益低的特點，財政投入仍是公共科技基礎設施建設的主要資金來源。

我國的財政科技投入主要包括兩種形式：一是直接撥付資金用于科技行政機構和國有科研事業(yè)單位的運行支出;二是以項目形式對科研院所、高等院校、企事業(yè)單位開展的新產(chǎn)品試制、中間產(chǎn)品試驗以及重大科研項目進行資助[12]。一方面，當前財政科研資金投入形成的各類資產(chǎn)權屬管理模糊[15]，對社會資本的進入形成制約;另一方面，由于財政科技經(jīng)費的投入方式仍以無償資助為主，必然對要求投資回報的社會資本投入造成一定阻礙。

1.2.4 科技基礎設施重建設、輕管理維護，專業(yè)運營人才缺乏。科技基礎設施的正常運轉(zhuǎn)是開展科技活動的基礎，而科技基礎設施因?qū)I(yè)程度高、日常維護復雜等，需要既懂技術又懂管理的專職人員才能確保其正常、高效的開放運轉(zhuǎn)[16]。

當前，除企業(yè)自有的科研設施外，高校及科研院所是我國科技基礎設施的建設與維護主體，對于儀器設備而言，往往由科研人員兼職管理，懂儀器設備相關專業(yè)知識的管理人員較少，同時懂運營的人才更少，且由于科研單位的考核、績效機制向科研成果傾斜，往往很難留住專業(yè)的、優(yōu)秀的管理人員，以致管理人員的整體素質(zhì)不高。此外，由于大型儀器設備的日常運行維護支出不菲，而科技經(jīng)費投入又存在重建設輕維護的現(xiàn)象，在缺少專業(yè)運營維護人員的情況下，設備損壞失修、閑置空置等問題廣泛存在。

1.2.5 科技基礎設施共享程度低下。盡管我國在《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》中就提出了科技資源開放共享的機制，并先后出臺了《國務院關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》等一系列文件，要求加大共享力度，但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看開放共享情況仍不理想。根據(jù)科技部2018年調(diào)研結(jié)果（國科辦基〔2018〕117號文件），我國科研儀器年平均有效工作機時為1 340小時，平均對外服務機時為226小時，這與國外平均170%的利用率，年平均有效工作機時2 700多小時仍有較大差距[17]。另據(jù)調(diào)查，高校院所約2/3的大型科研儀器只用于支撐自身科研活動，僅1/3左右的大型科研儀器對外服務企業(yè)的研發(fā)測試工作，且在總服務機時中僅有6.0%用于支撐企業(yè)的研發(fā)測試工作[13]。

2 開發(fā)性金融理念與實踐

我國科技基礎設施建設中存在的問題既有制度方面的問題，如科研法人制度和財政科技投入模式不適應市場化發(fā)展要求;也有微觀層面的問題，如科研單位過分依賴于無償?shù)恼蒲薪?jīng)費，導致經(jīng)費使用上存在效率低下、產(chǎn)出不足等問題。但歸根結(jié)底是科技投入體制及市場建設落后于經(jīng)濟社會發(fā)展要求，導致政府部門在科技基礎設施建設投入、資源配置、設施管理使用及成果轉(zhuǎn)化中存在公平和效率兩方面的問題?？萍纪度胫贫群褪袌霭l(fā)育方面的不足，對我國科技發(fā)展的制約將逐步顯現(xiàn)，為了解決這些問題，除了進一步加大財政資金投入，提高科研部門管理能力和設施共享水平之外，還應從頂層設計入手，探索一條加大資金投入保障、提高資源配置和成果轉(zhuǎn)化效率的新路子。

2.1 開發(fā)性金融理念

開發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展，是適應制度落后和市場失靈、為維護國家金融安全和增強經(jīng)濟競爭力而出現(xiàn)的一種金融形式，在實現(xiàn)政府發(fā)展目標、彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品、提高社會資源配置效率等方面具有獨特優(yōu)勢和作用[18]。

從經(jīng)營目標上看，不同于商業(yè)金融，開發(fā)性金融的核心理念不是通過資金融通實現(xiàn)資產(chǎn)的增值保值與利潤最大化，而是以市場的方法來實現(xiàn)國家戰(zhàn)略，支持國家及地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在我國，開發(fā)性金融依托國家信用，通過市場化發(fā)債把商業(yè)銀行儲蓄資金和社會零散資金轉(zhuǎn)化為集中長期大額資金，以中長期投資為載體，以市場化運作為基本模式，以保本微利為經(jīng)營原則，發(fā)揮政府與市場之間的橋梁紐帶作用，主動建設市場、信用、制度，支持國家重大項目建設，促進項目的商業(yè)可持續(xù)運作，同時引導社會資金共同支持項目發(fā)展[19]。

科技基礎設施與其他領域基礎設施一樣作為公共產(chǎn)品需要政府進行持續(xù)大額的投入，但不同的是，政府財政資金在科技領域長期直接撥付和免費資助的投入模式導致了科技基礎設施建設相較于其他領域的基礎設施建設存在總體投入規(guī)模偏小、投資模式單一、效率低下等問題，因此需要以一種市場化的方式來引導金融資源介入，從而促進科技領域的基礎設施建設長期可持續(xù)發(fā)展。加大科技基礎設施的建設投入與開發(fā)性金融在我國重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期對重大建設項目的金融支持的目標一致，運用開發(fā)性金融理念，通過科技投入領域的市場建設、制度建設和信用建設，能夠有效支持我國科技基礎設施建設。

2.2 開發(fā)性金融支持我國基礎設施建設實踐

開發(fā)性金融不是被動等待市場自然演進，而是主動地運用和依托國家信用在沒有市場的地方建設市場，把政府、市場、金融的力量結(jié)合起來，通過完善微觀制度和金融基礎設施，推進市場、信用、制度、規(guī)則的形成，使空白、缺失的市場逐漸發(fā)育、成熟，打通發(fā)展中的瓶頸制約。

改革開放以來，我國基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)等領域存在巨額資金需求，但這些領域投資大、期限長、收益差、償債風險高，傳統(tǒng)財政力量有限、企業(yè)投資意愿不高、商業(yè)金融不愿意涉足，成為制約國家經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。作為我國開發(fā)性金融實踐者的國家開發(fā)銀行從1994年300億元獨家支持三峽工程建設開始，將市場融資機制建設起來，與各方一道共同促進治理結(jié)構、法人、現(xiàn)金流和信用建設，把不具備市場化融資能力的企業(yè)“孵化”成健全的市場主體，為商業(yè)金融進入鋪平道路。國家重點建設項目由1994年全部由開發(fā)銀行承貸到2003年商業(yè)銀行占比達61.6%[20]。開發(fā)銀行以融資支持和對制度建設的推進，先后支持了三峽工程、京九鐵路、西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)等一大批關系國計民生的重大項目，使基礎設施建設領域一改過去過分依賴財政投資、市場化程度低、融資相對脫節(jié)的面貌，基礎設施建設瓶頸約束的局面明顯改善，成為經(jīng)濟發(fā)展中的亮點。

1998年，國家開發(fā)銀行首創(chuàng)“項目打捆”的“蕪湖模式”，創(chuàng)造了銀行資金支持地方基礎設施建設的先例。此后陸續(xù)探索出“大額融資、統(tǒng)借統(tǒng)還”的“天津模式”，破解遼寧棚戶區(qū)改造難題的“遼寧模式”，支持貧困學子助學貸款的“河南模式”，并推動設立總規(guī)模達1 200億元的國家集成電路產(chǎn)業(yè)基金。通過搭建市場化融資主體，創(chuàng)新融資方式，在“兩基一支”、新型城鎮(zhèn)化、民生、“走出去”等重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期的大額資金投入有效地支持了我國現(xiàn)代化建設[18]。

3 開發(fā)性金融支持科技基礎設施建設的模式探索

當前，科技基礎設施建設投入主要依賴財政資金而多元化不足的情況，表面上看是投資收益較差，實際上是缺少吸引資金持續(xù)進入、實現(xiàn)良性循環(huán)的市場、信用、規(guī)則和制度。開發(fā)性金融不同于其他金融模式，主要在于開發(fā)性金融除了實現(xiàn)融資外還承擔市場建設、制度建設和信用建設的責任，通過協(xié)助政府開展融資規(guī)劃，構建融資模式，在沒有市場的地方培育市場。

3.1 轉(zhuǎn)變科技基礎設施投入模式，搭建地方科技基礎設施投融資主體

除地方科技服務平臺等由地方政府直接立項、投入建設并面向社會公眾服務外，傳統(tǒng)公共科技基礎設施的投資建設模式是科教單位申報、政府主管部門審批并劃撥相應資金。資金可以是專項建設資金，也可以是各項研究經(jīng)費中用于固定資產(chǎn)購置投入的部分。但我國科技投入存在多個主管部門和多種專項計劃，導致重復建設、資源浪費、共享不暢、效率低下等問題嚴重。為了解決這一問題，首先需要轉(zhuǎn)變科技基礎設施投入模式。

3.1.1 建立市場化科技基礎設施投資建設主體。借鑒開發(fā)性金融支持城市基礎設施建設的模式，由負責地區(qū)科技基礎設施投資建設的企業(yè)主體作為區(qū)域科技基礎設施建設投入的平臺（以下簡稱科技平臺公司），以科技財政資金作為初始資本金投入，按照市場化模式開展地方科技基礎設施投資、建設、運營和管理。將科技平臺公司的發(fā)展納入地方中長期科技發(fā)展規(guī)劃，并將地方政府對科技平臺公司的資本金投入納入中長期財政科技支出安排。

地方科技基礎設施建設應按照統(tǒng)一規(guī)劃、資源集約的原則開展，整合土地空間、儀器設備、數(shù)據(jù)信息、科技服務等資源條件，形成統(tǒng)一的地方科技基礎設施服務平臺并面向社會公眾開放使用，科技平臺公司聘用專業(yè)的管理人員組建運營團隊，負責基礎設施的運營維護，從而徹底解決資源浪費、開放程度不足、運行效率不高等問題。

3.1.2 轉(zhuǎn)變科技固定資產(chǎn)投入模式。轉(zhuǎn)變財政科技投入用于科研基礎設施建設及固定資產(chǎn)購置的模式，由地方科技設施平臺公司聘用專業(yè)團隊負責區(qū)域科研設備的購置和管理。高校、科研院所、企業(yè)等科技研發(fā)主體申請財政科技資助的，由項目單位論證大型通用設備等的區(qū)域可得性，對于區(qū)域科技平臺中沒有的設備或已有但使用已達飽和的，由審核科技經(jīng)費的主管部門將設備購置費用直接撥付至科技基礎設施投資公司統(tǒng)一購置。一方面，可以防止大型設備重復購置及低效利用;另一方面，節(jié)省的財政資金可以支持更多的研究項目。

3.1.3 完善國有資本科技投入產(chǎn)權機制。財政資金投入形成的科研基礎設施產(chǎn)權含混不清是影響當前科技基礎設施維護、開放、共享的原因之一。轉(zhuǎn)變科技投入模式，建設市場、建設制度的重要任務之一就是建立現(xiàn)代化法人治理結(jié)構，完善產(chǎn)權歸屬。

地方政府財政科技支出對科技平臺公司可以直接以資本金注入或運營補助的形式投入，形成的科技基礎設施資產(chǎn)歸屬于平臺公司。而中央財政科技經(jīng)費中固定資產(chǎn)投入由投項目向投公司轉(zhuǎn)變時，可以借鑒國家開發(fā)銀行“專項建設基金模式”，將原分屬于各個科技計劃中“設備費”等固定資產(chǎn)費用轉(zhuǎn)移、整合，形成專門的“科技基礎設施建設基金”，以股權的形式投入地方科技平臺公司。基金的股權投入作為平臺公司的自有資金，形成的儀器設備等固定資產(chǎn)產(chǎn)權同樣屬于平臺公司，平臺公司對這些資產(chǎn)享有完整的所有權、使用權、收益權與處置權。中央政府相關部門以持有科技平臺公司部分股權的形式，運用現(xiàn)代企業(yè)治理理念，充分行使股東的決策權和監(jiān)督權，確?？萍蓟A設施完整地用于支撐公共科學研究。

3.2 完善科技基礎設施市場化運營機制，構筑項目還款現(xiàn)金流

培育企業(yè)法人的財政科技投入模式，還須培育市場化的科技基礎設施運營機制作為配套，才能真正實現(xiàn)社會資金廣泛參與、公眾透明監(jiān)督、資金運轉(zhuǎn)高效的科技基礎設施服務體系。

3.2.1 明確使用者付費原則。社會基礎設施具有社會公益性特征，但并不意味著基礎設施可以免費、無償使用。從實際來看，除部分純公共物品外，絕大多數(shù)社會公共基礎設施按照“受益者負擔”的基本原則實行有償使用制度，明確使用者付費原則是實現(xiàn)科技基礎設施市場化運作的基礎。

根據(jù)鄭江峰等人的研究，科技基礎設施并非完全的公共物品，而是介于純公共物品和純私人物品之間的準公共物品[9]。這一準公益性特征同時決定了科技基礎設施的準經(jīng)營性，能夠設計收費機制并產(chǎn)生資金流入。同時這也與當前科研部門實際運行情況相同，即無論高校、院所還是企業(yè)，使用非自有資金購買的設備均需支付相應的加工、表征及測試等費用，且這些費用在科技經(jīng)費立項中有明確的預算體現(xiàn)。但必須明確，科技基礎設施的經(jīng)營目的并非為了獲取利潤及投資回報，而是以市場化運營的手段實現(xiàn)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，通過市場化運作提高財政投入和基礎設施的運行效率，從而更加高效、開放地為科技活動服務。

對區(qū)域科技基礎設施資源實行集約化管理，通過使用者付費原則，能夠有效構建出項目的現(xiàn)金流，為科技基礎設施實現(xiàn)融資功能打下基礎。

3.2.2 多渠道構筑綜合償債現(xiàn)金流?？萍蓟A設施建設投資大、時間長，且投資效益短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，甚至更多時候是以間接形式促進社會、科技、經(jīng)濟的整體進步來顯現(xiàn)出其作用和效益。

社會融資要求一定的資本回報，科技基礎設施單純依靠使用者付費的模式現(xiàn)金流未必能夠滿足償債要求。開發(fā)性金融堅持保本微利服務國家戰(zhàn)略的原則，從算大賬、算總賬的戰(zhàn)略眼光看待基礎設施建設投入。一方面，以服務國家科技戰(zhàn)略的目的降低對科技基礎設施建設的融資回報要求;另一方面從融資規(guī)劃合作入手，多渠道構筑合規(guī)的項目綜合償債現(xiàn)金流。同時在融資過程中明確公司負債與政府債務相隔離，政府不得為科技平臺公司的負債提供隱性擔保或償還責任。

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Abstract： Science and technology infrastructure is the basic resource and precondition of science and technology activities， and its competitiveness directly affects the output level of science and technology activities. Problems like low investment level， poor diversification， lack of operating capability and open sharing degree exist in government-led construction of public science and technology infrastructure. To overcome these problems， scheme of constructing science and technology infrastructure with the development financial model was put forward， which was conducted by establishing the investment and financing subject of local science and technology infrastructure， cultivating and improving the market and system in project construction， driving extensive investment of social capital through market operating of the project， expanding the investment of science and technology infrastructure at the same time of improving the overall management ability， operating efficiency and openness， ultimately achieving the overall improvement of China's science and technology infrastructure.

Key words： science and technology infrastructure; science and technology investment; development finance; market operation