程 華，唐志勇，鄭紅軍

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院;2.廣東社會(huì)科學(xué)大學(xué);3.廣東省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì) 決策咨詢研究中心,廣東 廣州510000）

一、南海區(qū)農(nóng)村綜合改革的現(xiàn)實(shí)背景

佛山市南海區(qū)地處珠江三角洲中部，接壤廣州，毗鄰港澳，下轄6個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)街道，面積1074平方公里，戶籍人口122萬，常住人口262萬（實(shí)際管理人口超過400萬人，其中包括約100萬在佛山市南海區(qū)買房居住的廣州人），綜合實(shí)力多年位居全國同類地區(qū)前列。2012年，佛山市南海區(qū)GDP高達(dá)1966億元，工業(yè)總產(chǎn)值4500億元，地方財(cái)政收入129億元，2018年GDP高達(dá)2809億元，工業(yè)總產(chǎn)值4500億元，地方一般公共預(yù)算收入239億元，堪比西部一個(gè)省，是典型的發(fā)達(dá)地區(qū)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，佛山市南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)迅速膨脹，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)千億元，村組兩級集體經(jīng)營性資產(chǎn)超過300億元，由全區(qū)2300個(gè)經(jīng)濟(jì)（聯(lián)）社經(jīng)營管理。集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入56億元，股份分紅27億元，農(nóng)村居民人均純收入16673元，76萬社員股東人均分紅3516元，在279個(gè)村居中，總收入超億元的有197個(gè)。

中共十八大以來，南海區(qū)與珠江三角洲其他地區(qū)一樣，在集體經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的大背景下，佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場化發(fā)展與集體所有制產(chǎn)權(quán)不清、頻繁人口流動(dòng)引發(fā)復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)與單一傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式不適應(yīng)兩大矛盾日益尖銳，80%以上涉農(nóng)信訪都與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)?；馍鲜鲋饕埽鷮?shí)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，佛山市南海區(qū)必須妥善處理以下難題：如何破解傳統(tǒng)行政體制對集體經(jīng)濟(jì)組織的桎梏？如何實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”？如何構(gòu)建與新形勢相適應(yīng)的基層治理新秩序？特別是“政經(jīng)分離”后，如何在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村宗族文化背景下，引導(dǎo)社員股東通過公平的選舉、議事或表決機(jī)制選出自己的社長？如何保障龐大的外來人口公平享受村社內(nèi)的公共服務(wù)權(quán)益？如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化？這些難題能否順利破解，直接影響佛山市南海區(qū)未來能否可持續(xù)健康發(fā)展。

二、南海區(qū)農(nóng)村綜合改革的主要做法及成效

（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系

1.深入推進(jìn)“政經(jīng)分離”，實(shí)現(xiàn)基層管理規(guī)范化

針對傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制三位一體、政經(jīng)混合，權(quán)責(zé)不清，容易導(dǎo)致基層組織被集體經(jīng)濟(jì)所“綁架”等問題，佛山市南海區(qū)通過實(shí)行選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)和議事決策“五個(gè)分離”改革舉措，全面厘清了村居各類組織職責(zé)關(guān)系，明晰了權(quán)益邊界，建起了一道集體經(jīng)濟(jì)利益爭議矛盾的“防火墻”。“政經(jīng)分離”是佛山市南海區(qū)農(nóng)村基層社會(huì)治理的突破口，“政經(jīng)分離”改革后，該地區(qū)農(nóng)村的黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織職能各自歸位，黨組織的主責(zé)是“三務(wù)一監(jiān)督”（黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督）；自治組織圍繞“治以自治、斷以法尊”的目標(biāo)，回歸到社會(huì)事務(wù)管理，履行協(xié)商、議事和監(jiān)督職能；集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行單獨(dú)選舉和單列管理，負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理。三個(gè)主體從機(jī)構(gòu)、人員、職能、資產(chǎn)上徹底分開，互不干涉，從而使黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位得到加強(qiáng)，自治組織激發(fā)群眾發(fā)展活力，集體經(jīng)濟(jì)組織健全了運(yùn)行機(jī)制，社會(huì)組織發(fā)揮很好的協(xié)助補(bǔ)位作用。據(jù)佛山市南海區(qū)抽樣調(diào)查，“政經(jīng)分開”后群眾對村居“兩委”干部滿意度從70%提高到90%。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，佛山市南海區(qū)鎮(zhèn)區(qū)兩級政府每年投入村（居）公共服務(wù)費(fèi)用超過15億元。

2.推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉，夯實(shí)基層政權(quán)建設(shè)基礎(chǔ)

2016年，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉年，針對“政經(jīng)分離”后村（居）黨組織領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織抓手偏弱、參與集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理手段不多等問題，佛山市南海區(qū)以強(qiáng)化黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位、夯實(shí)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)基礎(chǔ)為目標(biāo)，多措并舉推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉工作，及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于做好2016年村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉工作的意見》、《佛山市南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織選舉辦法》等文件，為換屆選舉指明了方向，提供了政策支持。通過推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉，賦予黨組織對集體經(jīng)濟(jì)組織一定的人事管理權(quán)和經(jīng)營管理決策參與權(quán)，從而強(qiáng)化了黨組織對集體經(jīng)濟(jì)組織的民主監(jiān)督能力，從體制機(jī)制上糾正過去對集體經(jīng)濟(jì)組織管理“失之于寬、失之于軟、失之于松”的現(xiàn)象。全區(qū)經(jīng)過新一輪換屆選舉，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)聯(lián)社負(fù)責(zé)人由黨組織班子成員兼任比例達(dá)87.3%，比上一屆提高了10.9個(gè)百分點(diǎn)；集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表黨員比例達(dá)30.4%，比上一屆提高了13.9個(gè)百分點(diǎn)；經(jīng)濟(jì)社社委成員黨員比例達(dá)29.1%，比上一屆提高了12.6個(gè)百分點(diǎn)；候選人當(dāng)選率為90%，既實(shí)現(xiàn)了組織意圖，又符合選民意愿，黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位大大強(qiáng)化。

3.深化基層治理體系建設(shè)，確保社區(qū)長治久安

針對伴隨城鎮(zhèn)化加速帶來城區(qū)人口激增、基本公共服務(wù)供給滯后、基層治理方式落后等難題，佛山市南海區(qū)不斷深化基層治理體系建設(shè)，在國家治理能力現(xiàn)代化方面邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，確保了基層社區(qū)的和諧穩(wěn)定。一是創(chuàng)建直聯(lián)制。佛山市南海區(qū)是時(shí)任廣東省委書記胡春華同志開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的聯(lián)系點(diǎn)，在省委書記的親自指導(dǎo)下，佛山市南海區(qū)緊緊圍繞“全覆蓋、更直接、常態(tài)化、制度化”的核心要求，率先建立了以鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部定期到村居駐班為主的直聯(lián)制，要求區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村居干部在固定時(shí)間、固定地點(diǎn)內(nèi)，帶領(lǐng)固定團(tuán)隊(duì)到村居聯(lián)系群眾，幫助群眾解決問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2017年，佛山市南海區(qū)通過直聯(lián)制，累計(jì)解決群眾反映問題12800多宗，問題在鎮(zhèn)村解決率達(dá)到了九成以上。隨著直聯(lián)制的深入，村居的部分熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、歷史遺留問題以及矛盾糾紛得到有效解決，黨的基層戰(zhàn)斗堡壘建設(shè)得到加強(qiáng)，黨和群眾的血肉聯(lián)系得到進(jìn)一步鞏固。二是強(qiáng)化基層黨建。佛山市南海區(qū)把加強(qiáng)基層黨建作為重中之重，圍繞“堡壘型+服務(wù)型”基層黨組織建設(shè)，以村居黨組織為核心，以“七一空間”和社區(qū)公共服務(wù)中心為載體，以駐點(diǎn)聯(lián)系、社會(huì)治理網(wǎng)格化和“1+N+X”區(qū)域化黨建作為抓手，著力打造黨建引領(lǐng)大平臺(tái)，鞏固黨組織在基層的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，推動(dòng)基層治理重構(gòu)。三是推進(jìn)村居法治化。推廣“村居法治主任”制度，由全區(qū)250個(gè)村居書記擔(dān)任各社區(qū)的調(diào)解委主任，村居書記的主責(zé)調(diào)整為“三務(wù)一監(jiān)督一調(diào)解”。深化“律師進(jìn)村居”的實(shí)施推廣，落實(shí)專項(xiàng)資金支持律師進(jìn)村居參與調(diào)解工作，引導(dǎo)群眾走法律途徑解決矛盾糾紛。出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新信訪機(jī)制引入人民調(diào)解化解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益分配矛盾的意見》、《關(guān)于建立運(yùn)用“行政及司法”手段調(diào)處農(nóng)村股權(quán)糾紛工作機(jī)制的意見》等，多種方式推動(dòng)村居法治化建設(shè)。四是實(shí)施社區(qū)網(wǎng)格化治理。以社區(qū)為單位，把各類組織以及人、財(cái)、物等資源投放到網(wǎng)格內(nèi)，在村居書記的統(tǒng)籌下進(jìn)行綜合治理，在此基礎(chǔ)上，深化“平安村居”、“平安八張網(wǎng)”建設(shè)。

4.妥善解決歷史遺留問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村大局和諧穩(wěn)定

針對歷史遺留問題集中、容易激發(fā)社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)，佛山市南海區(qū)經(jīng)過扎實(shí)、細(xì)致、長久的摸底調(diào)查，認(rèn)真分析梳理農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、歷史遺留問題人群、戶內(nèi)各類人員構(gòu)成等情況，充分考慮國家戶籍政策變化影響、農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣、各類歷史遺留人群歷史貢獻(xiàn)等因素，按照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》要求，結(jié)合戶籍關(guān)系、土地承包、居住狀況以及義務(wù)履行等情況，兼顧各類群體的利益，特別注重保護(hù)婦女等群體利益，出臺(tái)了《南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定管理辦法》，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，明確成員資格取得（包括初始取得、法定取得、申請取得等）、保留、喪失條件和成員權(quán)屬。劃定了股權(quán)確權(quán)擬解決的“五條底線”，制訂歷史遺留問題人群解決方案，使大部分歷史遺留問題得以妥善解決。目前，全區(qū)已有1894個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織通過了民主表決，允許歷史遺留問題人群中的15172余人出資購股，享受農(nóng)村股權(quán)福利，有力維護(hù)了農(nóng)村大局穩(wěn)定。

（二）推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給

1.搭建管理交易“三平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場化

針對農(nóng)村資產(chǎn)（資金、資產(chǎn)、資源） 分布散、監(jiān)管難、紛爭多等問題，佛山市南海區(qū)建成集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)、集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易平臺(tái)。通過搭建這“三平臺(tái)”，全面實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)管理交易的陽光化、財(cái)務(wù)管理的透明化、股權(quán)管理交易的規(guī)范化，有力促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)資源要素的優(yōu)化配置和有序流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，佛山市南海區(qū)2014年建成了區(qū)級集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，成立了區(qū)集體土地交易中心、區(qū)集體產(chǎn)權(quán)交易中心和區(qū)集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)管理交易中心，將集體土地、集體資產(chǎn)交易從原來二級交易細(xì)化成三級交易。近年來，對佛山市南海區(qū)在完善“三平臺(tái)”上持續(xù)發(fā)力，完善制度，升級軟件，強(qiáng)化監(jiān)管，確保農(nóng)村“三資”安全規(guī)范。截至2016年12月31日，進(jìn)入“三平臺(tái)”成交的集體資產(chǎn)有66533宗，標(biāo)的總金額達(dá)434億元，在管財(cái)務(wù)賬2761套，在管資金127億元，76萬社員股東的股權(quán)全部納入平臺(tái)管理。2011年至今，全區(qū)農(nóng)村“三資”管理類信訪同比分別下降19%、53%、15%、12%和6%。

2.推進(jìn)農(nóng)村集體股權(quán)確權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)固化

針對農(nóng)村股權(quán)爭議頻發(fā)、股權(quán)頻繁調(diào)整浪費(fèi)人力物力且易產(chǎn)生政策漏洞、“外嫁女”及其子女問題反彈、“逆城市化”等問題，佛山市南海區(qū)根據(jù)十八大、十八屆三中全會(huì)、中央系列一號文件精神和農(nóng)村土地承包法等相關(guān)規(guī)定，在深入總結(jié)南海歷史上形成的股權(quán)管理模式的基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿，探索使用“確權(quán)確股不確地”的方式落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，提煉形成了“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的股權(quán)確權(quán)新模式，積極倡導(dǎo)戶內(nèi)股權(quán)均等化，明確以戶為單位進(jìn)行股權(quán)登記和股份分紅，以戶代表作為股權(quán)登記主體，進(jìn)一步明晰集體產(chǎn)權(quán)和股份分配關(guān)系，促使農(nóng)村股權(quán)從動(dòng)態(tài)調(diào)整型向穩(wěn)定規(guī)范型轉(zhuǎn)變。目前，通過試點(diǎn)先行，分類指導(dǎo)，規(guī)范管理，已形成了“政府引導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、村居主體、社會(huì)參與”的良好工作局面。迄今為止，全區(qū)已有175個(gè)村（居）、182個(gè)經(jīng)聯(lián)社、1712個(gè)經(jīng)濟(jì)社完成股份制章程民主表決，實(shí)行“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”股權(quán)管理模式。該模式得到原國家農(nóng)業(yè)部的高度認(rèn)可，其中股權(quán)“確權(quán)到戶、長久不變”經(jīng)驗(yàn)被分別寫入十八屆三中全會(huì)公報(bào)、2014年中央1號文件和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)[2014] 61號）等政策文件，成為指導(dǎo)全國各地實(shí)踐的國家政策。

3.試行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

針對集體經(jīng)營性用地的流轉(zhuǎn)缺乏上位法支持，導(dǎo)致集體土地抵押融資困難和土地難以報(bào)建問題，佛山市南海區(qū)出臺(tái)“1+N”政策支持盤活集體用地。以原國土資源部批復(fù)的《廣東省佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》為總體框架，制訂了一系列政策文件，包括入市管理試行辦法、資產(chǎn)交易辦法、財(cái)務(wù)管理辦法、抵押融資、綜合整治、產(chǎn)業(yè)載體等11份入市政策文件。在黨委政府的持續(xù)推動(dòng)下，佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市取得較快進(jìn)展和較大突破。例如，佛山市南海區(qū)集體經(jīng)營性用地入市首宗地塊，投資方佛山市金順隆物業(yè)投資有限公司憑借太平北海村19286.7平方米地塊的30年使用權(quán)，獲得了南海農(nóng)商銀行6800萬元的抵押融資額度。與此同時(shí)，佛山市南海區(qū)將30萬畝舊村居、舊廠房納入省“三舊”改造地塊標(biāo)圖建庫，改造后引入新產(chǎn)業(yè)。例如，桂城街道疊北社區(qū)對華南汽車城進(jìn)行改造，計(jì)劃投入50億元打造成以汽車貿(mào)易為主題的綜合型產(chǎn)業(yè)社區(qū)；獅山鎮(zhèn)塱下村改造村級工業(yè)區(qū)，關(guān)閉和淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)16家，建成大型倉儲(chǔ)物流基地，改造后的土地租金從原來的1萬元/畝提升至7萬多元/畝，村級集體經(jīng)濟(jì)組織收入大幅提升。

三、鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)農(nóng)村綜合改革面臨的突出問題

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織市場化經(jīng)營和法人資格缺失的矛盾

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格的缺失一直是農(nóng)村集體組織市場化經(jīng)營的最大法律障礙。2017年3月15日，第十二屆全國人大第五次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國民法總則》，明確提出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備法人條件的，依法取得法人資格。”至此，國家從法律層面賦予集體經(jīng)濟(jì)組織“名義法人資格”合法身份，但由于相關(guān)的政策措施配套滯后，地方集體經(jīng)濟(jì)組織迄今還處于“實(shí)際法人資格”缺失狀態(tài)。集體經(jīng)濟(jì)組織成立的條件、收益的分配、財(cái)產(chǎn)的分割以及矛盾糾紛化解等機(jī)制不完善，法人治理結(jié)構(gòu)缺失，使得佛山市南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織還難以承接農(nóng)村綜合改革的具體操作任務(wù)，有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織市場化管理。

（二）集體資產(chǎn)升值潛力大和資源活力低的矛盾

佛山市南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織資源活力還處于低水平狀態(tài)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：已經(jīng)入市的集體建設(shè)性用地分布分散，難以承擔(dān)高附加值建設(shè)項(xiàng)目；另一方面，宅基地問題未有突破。根據(jù)政府此前的改革部署，宅基地制度改革的基本思路是探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。但實(shí)際情況是，在土地快速升值的背景下，農(nóng)民并不會(huì)輕易放棄自己所擁有的宅基地使用權(quán)。據(jù)全國調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，74%的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口愿意在城市長期居住但不愿意放棄農(nóng)村戶籍，在佛山市南海區(qū)這些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村來說，擁有農(nóng)村戶籍從而獲得宅基地使用權(quán)更是村民視為命根子的權(quán)利，帶來的后果就是“城中村”改造難以上青天。政府想通過大拆大建或引入房地產(chǎn)開發(fā)商改變“城中村”建筑景觀無序雜亂現(xiàn)象，或提高公共服務(wù)設(shè)施等，都得不到廣大村民以及流動(dòng)人口的支持。

（三）深化改革迫切性和基層維穩(wěn)考核的矛盾

自上級政府部門將維穩(wěn)工作考核作為考核下級政府部門的一項(xiàng)內(nèi)容，甚至是一票否決項(xiàng)目以來，維穩(wěn)工作就成為地方各級政府的“心病”。各級維穩(wěn)官員中，又以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最為緊張，各項(xiàng)任務(wù)壓下來，壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就壓不下去了，屬地管理原則把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓死了，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想盡辦法推脫責(zé)任。在維穩(wěn)一票否決的高壓下，一些官員怕工作失誤有風(fēng)險(xiǎn)，把不出事作為工作最大的底線和原則，凡事只求保住烏紗帽，作為改變原有利益分配結(jié)構(gòu)的改革，不可避免地會(huì)觸動(dòng)一些人的既得利益，乃至遭到既得利益者的抵觸反抗，于是，一些官員擔(dān)心會(huì)得罪人、影響晉升，故而縮手縮腳，畏首畏尾，瞻前顧后，產(chǎn)生明哲保身、消極無為的思想和行為。

（四）深化改革復(fù)雜性和基層干部疲憊狀態(tài)的矛盾

“上面千條線，下面一根針”，基層工作紛繁復(fù)雜且不易見到明顯的成績。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，佛山市南海區(qū)部分地方存在向基層鎮(zhèn)街，尤其是村居組織攤派布置各項(xiàng)行政事務(wù)，如各種會(huì)議、檢查、考核、表彰、評定等，應(yīng)對這些考核評比表彰等形式的工作，耗費(fèi)了基層干部大量的時(shí)間精力，使他們在工作中“頭重腳輕、力不從心”。在掛牌和各項(xiàng)考評中，村居干部要把大量精力放在為各部門提供材料、臺(tái)賬、報(bào)表上，有的工作完全是流于形式。上面改革任務(wù)急，要求多，導(dǎo)致基層干部深入基層、深入實(shí)際少，在辦公室聽匯報(bào)、看材料，用鍵盤與鼠標(biāo)了解民情，推進(jìn)改革，最終導(dǎo)致基層干部對改革存在疲憊應(yīng)付狀態(tài)，改革成效效果不佳。

四、深化農(nóng)村綜合改革的方向和領(lǐng)域

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶。從整體上看，通過農(nóng)村綜合改革，南海區(qū)基本理順了集體產(chǎn)權(quán)的體制機(jī)制，初步破解了長期制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的制度障礙，全面激發(fā)了農(nóng)村的動(dòng)力和活力，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為發(fā)達(dá)地區(qū)深化農(nóng)村綜合改革提供了可以學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。今后，要實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美”目標(biāo)，包括南海區(qū)在內(nèi)的珠江三角洲地區(qū)，必須以黨的十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照省委、省政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的決策部署，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)地深化重要領(lǐng)域改革，激發(fā)農(nóng)村各類要素的潛能和各類主體的活力，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)能。

（一）深化鄉(xiāng)村治理體系改革是鄉(xiāng)村振興的根本保證

突出黨建引領(lǐng)。加強(qiáng)基層黨建，完善村民自治，深化社會(huì)綜合治理，推動(dòng)形成以黨建為引領(lǐng)、自治為基礎(chǔ)、法治為保證、德治為支撐的鄉(xiāng)村治理體系。狠抓基層黨組織政治功能建設(shè)，大力推進(jìn)“一鎮(zhèn)一品牌”黨建創(chuàng)新工程，推動(dòng)全區(qū)“經(jīng)濟(jì)社建黨支部”全覆蓋；選優(yōu)配強(qiáng)村級干部隊(duì)伍，助力鄉(xiāng)村振興；堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，全覆蓋推進(jìn)各級基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題專項(xiàng)查找、整改工作，全面提升各級黨組織的戰(zhàn)斗力。堅(jiān)持鐵腕治標(biāo)與制度治本相結(jié)合，狠抓村“兩委”干部隊(duì)伍管理，制定落實(shí)村社干部公務(wù)接待規(guī)范、出國（境）集中管理、基層制度治理制度匯編，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行及黨員干部行為。同時(shí)，進(jìn)一步健全村民代表會(huì)議制度，推進(jìn)村民議事廳等議事平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)。到2020年，實(shí)現(xiàn)“一村一廳”全覆蓋；深化完善村級民主監(jiān)督。深入推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)；深化黨務(wù)村務(wù)公開工作，打造陽光村務(wù)；注重樹立鄉(xiāng)賢，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢廣泛參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）深化農(nóng)村經(jīng)營體制改革是鄉(xiāng)村振興的重要抓手

在城市化快速發(fā)展中，集體經(jīng)濟(jì)組織公司化運(yùn)營是發(fā)展方向和必然選擇，佛山市南海區(qū)可以先行先試，在與行政組織分離的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行企業(yè)化改造。建立獨(dú)立的企業(yè)法人組織。充分發(fā)揮其生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理、資產(chǎn)積累、資源開發(fā)等職能，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制中的市場主體地位，按照市場規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的市場化配置，在運(yùn)行中逐步與社會(huì)大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)接軌，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)化奠定基礎(chǔ)。做好項(xiàng)目策劃招商引導(dǎo)，集約節(jié)約開發(fā)使用農(nóng)村留用地。探索留用地指標(biāo)結(jié)合集體建設(shè)用地租賃房試點(diǎn)落地開發(fā)新模式；支持區(qū)屬國企通過引入高端產(chǎn)業(yè)等方式，統(tǒng)籌村社留用地開發(fā)工作；充分結(jié)合資源優(yōu)勢，因地制宜，引導(dǎo)農(nóng)民以資金或土地入股等方式，引入“農(nóng)業(yè)+旅游”、“農(nóng)業(yè)+加工”、“農(nóng)業(yè)+文化”等新業(yè)態(tài)，發(fā)展集體合作經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收。

（三）深化農(nóng)村集體股份合作改革是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)

一方面，堅(jiān)定不移推進(jìn)股權(quán)確權(quán)改革。以“啃硬骨頭”的精神，繼續(xù)深入推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)確權(quán)到戶工作，積極倡導(dǎo)戶內(nèi)股權(quán)均等化，為減少可能出現(xiàn)的股權(quán)矛盾糾紛做出戰(zhàn)略安排。調(diào)動(dòng)一切積極因素，推動(dòng)股權(quán)確權(quán)到戶的股份制章程（含歷史遺留問題解決方案）表決工作，繼續(xù)跟蹤督導(dǎo)尚未完全完成股份章程修改表決工作的鎮(zhèn)（街道）村（居），引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員合理合規(guī)設(shè)置股權(quán)戶，將相關(guān)資料錄入“南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易系統(tǒng)”，以戶為單位發(fā)放《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《佛山市南海區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織戶內(nèi)股權(quán)及成員證》，保質(zhì)保量完成股權(quán)確權(quán)登記頒證工作。同時(shí)要求各鎮(zhèn)（街道）本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，結(jié)合本鎮(zhèn)（街道）實(shí)際，利用本次確權(quán)的有利契機(jī)，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，允許符合條件的歷史遺留問題人群以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格出資購買股份，明確收益分配范圍、比例、順序，妥善解決歷史遺留問題，盡可能減少存量矛盾，力爭2018年全面完成股權(quán)確權(quán)到戶工作。另一方面，穩(wěn)步推進(jìn)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。以國家“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”為契機(jī)，完善升級《南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易系統(tǒng)》，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，出臺(tái)《南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易試行辦法》，以市場化為方向，按照集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的原則，規(guī)范股權(quán)繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓，探索股權(quán)抵押、擔(dān)保，允許農(nóng)村股權(quán)有償退出，為股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作提供政策支持，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增收渠道。

（四）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要保障

堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)南海區(qū)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)。研究制定集體土地商服產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目認(rèn)定管理暫行辦法等配套政策文件，規(guī)范流轉(zhuǎn)審批流程，在全面開展宅基地調(diào)查，查清宅基地用地情況的基礎(chǔ)上，以宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營權(quán)”分置為突破口，創(chuàng)新宅基地管理新模式，考慮出臺(tái)《佛山市南海區(qū)宅基地管理實(shí)施辦法》，引導(dǎo)村民由單家獨(dú)戶和分散居住向多層公寓居住，力爭推出一批試點(diǎn)村居，緩解村民住房剛性需求，探索宅基地管理新路徑。