◎張 容

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。現(xiàn)實(shí)表明，自然災(zāi)害導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的重要因素，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在分擔(dān)土地經(jīng)營者損失、維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面將起著重要作用。然而，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度正處于發(fā)展的“瓶頸”時(shí)期，不能更好地起到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范作用。通過100多年的發(fā)展，美國已經(jīng)建立起了比較完善、先進(jìn)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)于美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的促進(jìn)作用。考察我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，其基本上與美國農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度的性質(zhì)相似，因此，學(xué)習(xí)借鑒美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展與完善具有重要的借鑒意義。

一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的性質(zhì)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有狹義和廣義之分。狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是投保人交付一定金額的保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)被保險(xiǎn)人（主要是農(nóng)戶）在農(nóng)作物耕種和牲畜養(yǎng)殖經(jīng)營過程中因自然災(zāi)害或意外事故受到損害時(shí)，受益人有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指投保人交付保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)被保險(xiǎn)人（主要是農(nóng)戶）在農(nóng)作物耕種和牲畜養(yǎng)殖經(jīng)營過程中或其人身財(cái)產(chǎn)因自然災(zāi)害或意外事故受到的損害時(shí)，受益人有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。廣義和狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)分主要集中于保險(xiǎn)的范圍，廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍較大，其不僅包括農(nóng)業(yè)種植和牲畜養(yǎng)殖保險(xiǎn)，還包括農(nóng)戶的人身財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。根據(jù)我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》來看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍是農(nóng)林牧漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不包括農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)等方面，應(yīng)歸類為狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

按照保險(xiǎn)性質(zhì)的分類，對(duì)于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是屬于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問題，國內(nèi)專家學(xué)者紛爭(zhēng)不斷。溫世揚(yáng)教授認(rèn)為，《保險(xiǎn)法》是規(guī)范我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律，而《保險(xiǎn)法》所規(guī)范的保險(xiǎn)都屬于商業(yè)險(xiǎn)，那么農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自然而然的應(yīng)歸為商業(yè)保險(xiǎn)之中。庹國柱教授認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于一般的保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)的內(nèi)容為自然災(zāi)害引起的農(nóng)業(yè)損失，具有風(fēng)險(xiǎn)高、賠率大的特點(diǎn)，僅依賴保險(xiǎn)經(jīng)營者是不行的，必須有政府支持，故屬于政策性保險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，受時(shí)代條件的影響，溫世揚(yáng)教授對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題論證時(shí)，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還沒有出臺(tái)專門的法律來規(guī)范和調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但2013年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》已明確規(guī)定，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要依賴于政府的調(diào)控且政府的作用遠(yuǎn)大于市場(chǎng)，因此當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于“政府主導(dǎo)”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

二、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度存在的缺陷

從五十年代由政府投資經(jīng)營的保險(xiǎn)公司進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施養(yǎng)殖保險(xiǎn)試點(diǎn)業(yè)務(wù)至今，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展可謂是一波三折。以2013年國家頒布實(shí)施《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，我國對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展達(dá)到新高度。但是，與世界先進(jìn)國家相比，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度仍存在著一些缺陷。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法方面的缺陷

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系存在著法律規(guī)范不健全、法律關(guān)系不明確及實(shí)踐應(yīng)用性差的缺陷，這在很大程度上限制著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在我國現(xiàn)行法律體系的中，與我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的法律法規(guī)僅有兩部，即《農(nóng)業(yè)法》與《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》。其中《農(nóng)業(yè)法》僅僅規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一些基礎(chǔ)性、原則性的準(zhǔn)則，并不能作為實(shí)踐操作中直接適用的法條?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》雖然是針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而制定的專門性法規(guī)，其法條在實(shí)務(wù)中可以直接適用，但按照分類屬于行政法規(guī)，效力位階在法律之下，容易受到上位法的影響?！侗ｋU(xiǎn)法》是規(guī)定保險(xiǎn)事務(wù)的專門性法律，可以彌補(bǔ)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》效力不足的缺陷，但是其卻明確規(guī)定：“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由其他法律、法律另行規(guī)定”。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是我國政府為保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利實(shí)施，多次頒布規(guī)范性文件來規(guī)范和調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。可是，這些規(guī)范性文件基本是以通知的形式來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，規(guī)定的內(nèi)容不僅單一而且片面強(qiáng)調(diào)保費(fèi)和保險(xiǎn)條款，缺少對(duì)組織形式的賠償能力、財(cái)務(wù)監(jiān)管方面的規(guī)范。

我國的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》僅對(duì)政府和保險(xiǎn)經(jīng)營者進(jìn)行一些權(quán)利的限制和義務(wù)的履行，并沒有規(guī)范政府、保險(xiǎn)經(jīng)營者、農(nóng)戶三者的行為規(guī)范和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)許多問題，主要表現(xiàn)在主體越位、違規(guī)操作、救濟(jì)困難三個(gè)方面。主體越位在實(shí)踐中體現(xiàn)在保險(xiǎn)上的保費(fèi)收取、勘驗(yàn)定損由政府圈圈掌控，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職權(quán)和利益被政府剝奪。違規(guī)操作體現(xiàn)在部分政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，遲延履行或不履行賠款義務(wù)。救濟(jì)困難體現(xiàn)在當(dāng)保險(xiǎn)規(guī)定的事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，處于博弈弱勢(shì)地位的農(nóng)民求助無門。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方面的困境

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法上存在的缺陷必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的缺陷，具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體兩個(gè)方面。一方面，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展60多年，其模式演變?yōu)椤罢鲗?dǎo)，市場(chǎng)經(jīng)營”的模式，然而在實(shí)踐中卻缺乏自主性的經(jīng)營主體，主要依賴的還是與政府達(dá)成合意的保險(xiǎn)公司，并且主要的投保方式是通過村委會(huì)統(tǒng)一組織農(nóng)戶投保，供需不足的缺陷十分明顯。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞很大程度上取決于自然狀況，在本就收入不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼可以在一定程度彌補(bǔ)自己的虧損，購買保險(xiǎn)只會(huì)增加自己的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。保險(xiǎn)經(jīng)營者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種保額低、賠率大的賠錢買賣。保險(xiǎn)經(jīng)營者是以利益為中心的營利性組織，是政府強(qiáng)制下開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營組織，積極性很弱。另一方面，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中自我定位不準(zhǔn)確，嚴(yán)重侵害農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者的權(quán)益。按照規(guī)范性文件上的規(guī)定，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)是輔助性角色，其主要作用是引導(dǎo)、支持保險(xiǎn)經(jīng)營者開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，政府不僅對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的自主權(quán)干預(yù)過度，而且政府認(rèn)為保險(xiǎn)經(jīng)營者是自負(fù)盈虧，遲延或不履行資金補(bǔ)貼義務(wù)。這樣一來，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)干預(yù)且違約履行，難免使得本就沒有經(jīng)營積極的保險(xiǎn)經(jīng)營者寒心。在道德和利益面前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的天平往往會(huì)向利益一邊傾斜，出現(xiàn)騙保、遲延審核、遲延賠付以及少陪、不賠現(xiàn)象。政府濫用職權(quán)會(huì)導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管作用也難以發(fā)揮，這在很大的程度上降低農(nóng)戶投保的積極性。

三、美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐

（一）美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的實(shí)踐

美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度誕生于19世紀(jì)末的一場(chǎng)使農(nóng)作物種植遭受嚴(yán)重?fù)p害的自然雹災(zāi)。由于雹災(zāi)引起的農(nóng)作物損害具有損害程度小，易鑒定的特點(diǎn)，因此美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最初業(yè)務(wù)是雹災(zāi)險(xiǎn)。這一事件促使美國頒布《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)分散能力，其規(guī)定兩點(diǎn)：一是美國政府與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者達(dá)成契約，政府對(duì)農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，與之對(duì)應(yīng)的是農(nóng)戶減少種植面積，從而實(shí)現(xiàn)控制播種面積，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供需價(jià)格目的。二是授權(quán)美國政府建立“常平倉”制度，政府通過向農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者提供無追索權(quán)貸款，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持和農(nóng)產(chǎn)品供需調(diào)控的作用。為保證《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的實(shí)施，美國政府還頒布《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》與其配套使用，其授權(quán)政府制定農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目清單，對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量損失通過政府財(cái)政給予補(bǔ)償，這標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。

美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的實(shí)踐經(jīng)歷“政府主導(dǎo)，政府經(jīng)營”到“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)經(jīng)營”的演變過程。最開始，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度是“政府主導(dǎo)，政府經(jīng)營”模式，這種模式主要是美國政府通過財(cái)政資金設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司并對(duì)公司經(jīng)營的農(nóng)作保險(xiǎn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，由政府財(cái)政給與補(bǔ)償。通過大約40余年探索，美國政府意識(shí)到這種保險(xiǎn)模式參保率低，經(jīng)營成本高，不適合國家的發(fā)展。1980年，美國政府在總結(jié)當(dāng)前模式的優(yōu)缺點(diǎn)后，對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)從模式轉(zhuǎn)變、制度優(yōu)化、保險(xiǎn)地位、農(nóng)產(chǎn)品安全四個(gè)方面進(jìn)行市場(chǎng)化改革。1980年頒布的農(nóng)作物保險(xiǎn)法確立了“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)經(jīng)營”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式，這標(biāo)志著美國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展成熟。

（二）美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的立法實(shí)踐

美國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度探索至今約有100多年，具備較為成熟的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系，美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系主要圍繞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保原則和風(fēng)險(xiǎn)防范兩個(gè)方面進(jìn)行制定和修訂。1938年羅斯福政府頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》是規(guī)范美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的第一部法律，其標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的正式建立。歷經(jīng)40年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》并沒有達(dá)到推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的立法目的，投保率不超過10%。1980年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》是對(duì)1938年法律的大幅度修改，主要是提高投保者和保險(xiǎn)者的保險(xiǎn)補(bǔ)貼。但由于依舊保留農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自愿投保原則，投保率僅提高了20%，效果并不明顯。美國政府研究發(fā)現(xiàn)單純的自愿投保原則是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率主要原因，1994年頒布了《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，在政府補(bǔ)貼上設(shè)置前置條件并建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)基金和巨災(zāi)債券，形成自愿與強(qiáng)制相結(jié)合原則的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2014年頒布的《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)一步減少了基礎(chǔ)農(nóng)作物上的補(bǔ)貼并對(duì)農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼增設(shè)上限，從而發(fā)揮市場(chǎng)保險(xiǎn)的作用，推動(dòng)了“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)經(jīng)營”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展與往常。

四、美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)于我國的借鑒

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法方面上的借鑒

美國完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法具有極強(qiáng)的借鑒意義，相較于美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系而言，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系存在的缺陷極為明顯。因此，有針對(duì)性立法對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展具有很大推動(dòng)作用。筆者在前文論述過我國立法層面上的主要問題是法律文件缺乏，法律關(guān)系不明確等。結(jié)合美國的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者建議從立法原則、法律關(guān)系以及法律體系建設(shè)三個(gè)方面進(jìn)行完善。

其一，根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體實(shí)施情況，有針對(duì)性的確立立法原則。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法原則應(yīng)當(dāng)遵循政府適當(dāng)干預(yù)、合理補(bǔ)貼、維護(hù)公共利益、自愿與強(qiáng)制并重等原則展開。我國屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，一貫遵循的是“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)經(jīng)營”的制度模式。因此，在政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持和推廣過程中是應(yīng)具有明確的定位。美國經(jīng)驗(yàn)表明，“政府主導(dǎo)，政府經(jīng)營”的模式不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用發(fā)揮。堅(jiān)持依法法律程序，合法且合理的進(jìn)行干預(yù)，正視市場(chǎng)的作用，切勿大包大攬，過度使用自由裁量權(quán)。政府在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)要堅(jiān)持合理補(bǔ)貼原則，做到程序上合法，規(guī)劃上合理。美國經(jīng)驗(yàn)表明單純的自愿參保是不能調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供需。盡管我國的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》堅(jiān)持“自主、自愿和協(xié)同推進(jìn)”的參保原則，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于一般的保險(xiǎn)，強(qiáng)制性可以在一定程度上調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保的積極性和保險(xiǎn)經(jīng)營者保險(xiǎn)的積極性。

其二，明確法律關(guān)系主體及內(nèi)容。目前，制約我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的問題之一是主體的越權(quán)和權(quán)力義務(wù)關(guān)系的模糊。因此，在制定或修改農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)注意明確政府和保險(xiǎn)經(jīng)營的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是明確政府的權(quán)利范圍。另一方面要明確弱勢(shì)主體（農(nóng)戶）的權(quán)利，特別是當(dāng)保險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)的索賠權(quán)利，切實(shí)保障農(nóng)戶的權(quán)利。

其三，構(gòu)建完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。要構(gòu)建以《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》為主體，《民法典》、《刑法典》、《行政法》為輔助，行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件相配套的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》不僅效力位階較低，而且調(diào)整事項(xiàng)不全面，與當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。根據(jù)美國經(jīng)驗(yàn)，筆者建議應(yīng)當(dāng)加快《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》立法進(jìn)程并頒布與之配套的規(guī)范性法律文件?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》可做一般性法律規(guī)定來彌補(bǔ)效力不足的缺陷。修訂《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》或制定配套的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條例》等規(guī)范性文件替代以往僅用政策來調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的做法，有利于提高實(shí)踐中的穩(wěn)定性和適用性。同時(shí)，我國應(yīng)當(dāng)在《民法典》、《刑法典》、《行政法》中增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的法律責(zé)任條文。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方面的借鑒

美國經(jīng)驗(yàn)的立法借鑒是為了服務(wù)制度的建設(shè)，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)我國當(dāng)前制度的改革具有借鑒意義。通過透析美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，我國應(yīng)從保險(xiǎn)模式、政府扶持法律制度、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行探索。

其一，推動(dòng)經(jīng)營模式改革。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用的是“政府主導(dǎo)”的模式，“市場(chǎng)經(jīng)營”的作用一直沒有凸現(xiàn)出來。美國經(jīng)驗(yàn)可知，政府的作用主要是引導(dǎo)和支持，發(fā)展的關(guān)鍵還在于市場(chǎng)。按照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國鼓勵(lì)多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。因此，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以通過整合各種類型保險(xiǎn)的經(jīng)營數(shù)據(jù)，取其精華棄其糟粕，將商業(yè)性、互助性和政策性這三種保險(xiǎn)融合來創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。例如農(nóng)業(yè)種植方面，大米、小麥等關(guān)系群眾溫飽的農(nóng)業(yè)種植采用強(qiáng)制性保險(xiǎn)，由政府主導(dǎo)和扶持。獼猴桃、無花果等與地域種植關(guān)系較大的經(jīng)濟(jì)作物可以采用互助式的保險(xiǎn)經(jīng)營模式。對(duì)于其它經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物可以采用商業(yè)性保險(xiǎn)，讓經(jīng)營者自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

其二，推動(dòng)政府扶持法律制度構(gòu)建。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中，政府作用具有不可替代性，充分發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的扶持作用是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠全面普及的關(guān)鍵。筆者建議，應(yīng)當(dāng)從財(cái)政補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)、監(jiān)督管理三個(gè)方面完善相關(guān)法律制度。財(cái)政補(bǔ)貼方面，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)合作社會(huì)發(fā)》分別在第7條、第37條、第8條規(guī)定，政府有支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)、稅收優(yōu)惠的義務(wù)。但是在財(cái)政補(bǔ)貼的主體、對(duì)象、程序、優(yōu)惠程度等方面，我國并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。按照我國《憲法》規(guī)定的組織形式和制度結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的主體應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院農(nóng)業(yè)部及相關(guān)農(nóng)業(yè)部門，對(duì)象應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者，程序應(yīng)當(dāng)按照《財(cái)稅法》規(guī)定的法定程序，優(yōu)惠的力度應(yīng)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相吻合。再保險(xiǎn)方面，其相關(guān)規(guī)定在我國《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中可以找到。但是，受保險(xiǎn)市場(chǎng)因素的影響，我國并未完全建立起農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營公司。政府主導(dǎo)下的再保險(xiǎn)市場(chǎng)，政府在其中起到重要的作用：一方面政府要制定再保險(xiǎn)相關(guān)的規(guī)范性文件，另一方面要明確再保險(xiǎn)經(jīng)營主體。監(jiān)督管理方面，政府的監(jiān)管不到位是保險(xiǎn)經(jīng)營者騙保、遲延履行賠償責(zé)任的重要原因之一，建立完備監(jiān)督管理法律制度是非常必要的。因此，我國監(jiān)督法律體系應(yīng)當(dāng)從明確監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法定責(zé)任和監(jiān)管對(duì)象的范圍兩個(gè)方面來構(gòu)建。

其三，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制改革。美國經(jīng)驗(yàn)表明，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金和巨災(zāi)債權(quán)是發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散功能的有力方式。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金制度已初步建立，但是基金的來源和管理并不穩(wěn)定。在基金的來源方面可以多元化的，例如眾籌、保費(fèi)收支利潤等。在管理方面要統(tǒng)一保險(xiǎn)賠付程序，建立嚴(yán)格審查機(jī)制和嚴(yán)厲的責(zé)任追究機(jī)制。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債權(quán)是與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金相配套的風(fēng)險(xiǎn)分散制度，美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》中就規(guī)定當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生后，當(dāng)保險(xiǎn)公司和政府補(bǔ)貼不能賠付損失時(shí)，可以通過發(fā)行債券的方式保險(xiǎn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入。我國也處于天災(zāi)頻發(fā)地帶，因此建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券是個(gè)非常不錯(cuò)的選擇。