◎王 薇 馬慧芳

一、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)面積增長(zhǎng)，流轉(zhuǎn)趨勢(shì)總體向好

工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的外在推力，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也促成了城市工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，加之新增城市人口對(duì)衣食住行等生活空間的需求，這些都增加了土地用量，推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模從2008年的1.09 億畝增加到了2017年的4.79 億畝，黑龍江、山西、湖南、江西等省份2017年土地流轉(zhuǎn)面積相比五年前增加了40%-50%左右。據(jù)相關(guān)報(bào)告顯示，未來我國新型城鎮(zhèn)化仍將保持較快的發(fā)展勢(shì)頭，到2020年，預(yù)計(jì)我國城鎮(zhèn)化率將超過60%，農(nóng)村勞動(dòng)人口將減少到2.9 億，按目前我國人均土地占有量計(jì)算，未來至少將有7300萬畝土地發(fā)生流轉(zhuǎn)。而隨著年輕人越來越傾向于進(jìn)入大城市就業(yè)工作，農(nóng)村勞動(dòng)人口老齡化現(xiàn)象將日益突出，流轉(zhuǎn)的土地也將比預(yù)期更多。近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的不斷增加，各地土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，每畝每年價(jià)格在200-600 元區(qū)間，部分城郊和小城鎮(zhèn)由于地處旅游開發(fā)區(qū)域，土地流轉(zhuǎn)主要用于非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，流轉(zhuǎn)價(jià)格相應(yīng)偏高，大多超過了每畝1000 元，這也提高了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，加快了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)總體向好。

（二）土地流轉(zhuǎn)主體趨向多元化

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式以出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等為主，其中，轉(zhuǎn)讓與出租流轉(zhuǎn)方式仍然占據(jù)大部分比例。從流轉(zhuǎn)去向來看，根據(jù)土流網(wǎng)近三年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，其中55%的土地流向農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖大戶，18%流向農(nóng)業(yè)合作社，14%則流向了農(nóng)業(yè)企業(yè)，2017年底，我國土地流轉(zhuǎn)面積4.79 億畝，其中承包面積占比達(dá)36.5%，也就是說全國有超過1/3 的土地已經(jīng)不再是原來的土地承包戶和經(jīng)營(yíng)戶，都流向了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這也從一定程度上代表了土地流轉(zhuǎn)的成效。顯然，隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已不再局限于農(nóng)戶之間，種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、社會(huì)工商企業(yè)等已成為農(nóng)村土地投資經(jīng)營(yíng)的一股新生力量，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的問題

（一）市場(chǎng)機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制不完善

（1）缺乏規(guī)范的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。目前，我國大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于起步階段，還沒有形成比較規(guī)范的市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。由于市場(chǎng)化水平低，缺乏政府的引導(dǎo)，以及土地利用方式、市場(chǎng)情況等條件的不確定性，造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不透明，導(dǎo)致從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)出來的土地價(jià)格往往偏低，由此形成的巨大利益空間極易造成搶租圈地等投機(jī)行為的發(fā)生。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作過程復(fù)雜及相關(guān)法律法規(guī)還不健全，受專業(yè)化水平和運(yùn)營(yíng)范圍限制，農(nóng)民在談判過程中仍處于弱勢(shì)地位，一些投機(jī)行為將會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益，加之工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，也加劇了農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以健康、有序的開展。此外，土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織缺乏，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)對(duì)象可選擇范圍變小、信息傳播渠道不通暢等問題出現(xiàn)，信息不對(duì)稱使流轉(zhuǎn)雙方期望值差距拉大，這些都影響了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。而且我國大部分土地流轉(zhuǎn)中介組織仍處于探究階段，組織經(jīng)營(yíng)方式比較單一，所開展的服務(wù)項(xiàng)目較少，多數(shù)還局限于土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、政策宣傳、促成交易等方面，還不能有效保證農(nóng)民獲得充分的土地流轉(zhuǎn)收益。（2）監(jiān)管機(jī)制不完善。一方面，地方政府有關(guān)農(nóng)業(yè)部門參與度不夠。大部分農(nóng)村地區(qū)沒有設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程把關(guān)不嚴(yán)，事前缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)用途等方面的評(píng)估和監(jiān)督，毀約、口頭協(xié)議等不規(guī)范的操作流程導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷。另一方面，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度仍不完善，操作流程有待規(guī)范。在土地流轉(zhuǎn)程序、方式、檔案管理等方面缺乏具體實(shí)施細(xì)則，政策不具體、流轉(zhuǎn)用途不明確等問題仍存在；在土地流轉(zhuǎn)收益評(píng)估體系方面，還缺乏精細(xì)化的計(jì)算方式，不同地區(qū)、不同等級(jí)土地流轉(zhuǎn)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。

（二）難以實(shí)現(xiàn)普遍的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)

目前，在國家和地方一系列土地流轉(zhuǎn)政策的推動(dòng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍度不斷提高，取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，但從土地流轉(zhuǎn)規(guī)模看，仍呈現(xiàn)出零散化狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)率較低，尚未形成規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢(shì)。（1）土地增值趨勢(shì)提高了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益的高期望值，使土地流轉(zhuǎn)成本越來越高。近年來，隨著土地市場(chǎng)價(jià)格的上漲，特別是東部沿海地區(qū)價(jià)格的不斷上升，讓農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益的期望值變高，這在一定程度上壓縮了土地經(jīng)營(yíng)戶的利潤(rùn)空間，推高了用地成本，阻礙了土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的進(jìn)程。并且由于地方區(qū)位、自然條件等各方面的差異，導(dǎo)致部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格沒有出現(xiàn)明顯的上漲，在這種情況下，多數(shù)農(nóng)民選擇儲(chǔ)備土地持續(xù)觀望。此外，大部分農(nóng)民對(duì)“三權(quán)分置”的理解還十分有限，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概念存在誤區(qū)，擔(dān)心流轉(zhuǎn)會(huì)使自己失去土地，造成很多農(nóng)民不愿意通過正規(guī)方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而是直接交給親戚或朋友經(jīng)營(yíng)；（2）土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，信息輻射面小，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模造成較大影響。當(dāng)前，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍有待進(jìn)一步完善，消息閉塞所導(dǎo)致的土地供求信息不對(duì)稱使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易范圍變得狹窄，流轉(zhuǎn)對(duì)象多集中于農(nóng)村內(nèi)部成員之間，未能廣范調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。

（三）缺乏足夠的保障機(jī)制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多方參與主體，流轉(zhuǎn)速度加快的背后，仍然存在著合同主體錯(cuò)位、流轉(zhuǎn)形式混淆、毀約等一系列風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。（1）運(yùn)作程序不規(guī)范。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作過程中缺乏規(guī)范性，部分流轉(zhuǎn)僅有口頭協(xié)議，未簽訂書面合同，由于缺乏有效約束和監(jiān)督，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益很難保障。部分農(nóng)民缺乏契約精神，簽了合同又毀約的事情也不少見，特別是看到土地配套設(shè)施修建好得到明顯效益后，這種情況發(fā)生的概率更會(huì)增加，這對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展非常不利。而土地經(jīng)營(yíng)者由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善等情況，中途“跑路”事件的發(fā)生也會(huì)讓農(nóng)民的租金無法得到保障；（2）土地收益保障機(jī)制不夠完善。一方面，有些地方政府為了招商引資，由政府出面將農(nóng)民土地集中流轉(zhuǎn)過來，再低價(jià)轉(zhuǎn)包給工商資本，流轉(zhuǎn)合同簽訂當(dāng)事人不是原承包戶而是村委會(huì)、村民小組或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)象普遍存在，合同主體錯(cuò)位導(dǎo)致農(nóng)民土地被動(dòng)流轉(zhuǎn)，權(quán)益無法保障。另一方面，由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、旅游開發(fā)以及市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)等多種原因，部分農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀升，高租金導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)戶不堪重負(fù)，在政府資金補(bǔ)助、政策性保險(xiǎn)、農(nóng)村金融等配套制度還未及時(shí)跟進(jìn)的情況下，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害和價(jià)格波動(dòng)，很容易造成經(jīng)營(yíng)主體資金鏈的斷裂，風(fēng)險(xiǎn)自然也會(huì)轉(zhuǎn)嫁給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下變革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式

（一）建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

（1）建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制?！叭龣?quán)分置”之后，流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離，為保障“三權(quán)分置”后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，必須通過建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策和措施，來引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行面對(duì)面交易，以合同約束來保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，在租金、使用年限、毀約方處罰條例等方面最大限度地回避土地流轉(zhuǎn)中的不規(guī)范行為和各種糾紛。地方政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地實(shí)際情況，制定更加規(guī)范、合理的土地流轉(zhuǎn)政策，盡量避免因缺乏合理規(guī)劃布局，盲目跟風(fēng)搞城鎮(zhèn)化建設(shè)而造成的損失；各項(xiàng)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和補(bǔ)貼措施應(yīng)落實(shí)到位，真正做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”。（2）完善市場(chǎng)溝通機(jī)制和定價(jià)服務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的很多糾紛是由于流轉(zhuǎn)雙方對(duì)價(jià)格制定標(biāo)準(zhǔn)的不對(duì)等而產(chǎn)生的，因此應(yīng)當(dāng)建立健全流轉(zhuǎn)土地定價(jià)機(jī)制，為其建立合理的參照標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)各項(xiàng)服務(wù)加以細(xì)分，通過提高農(nóng)民對(duì)土地資源價(jià)值的有效認(rèn)知，以及對(duì)市場(chǎng)需求的及時(shí)跟進(jìn)，保證農(nóng)民充分分享土地流轉(zhuǎn)收益。（3）完善土地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制。一方面，要強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審核，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、資質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等實(shí)行審核準(zhǔn)入制度，特別是對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，面積大的土地要有一定的上限控制，避免違規(guī)使用流轉(zhuǎn)土地行為的發(fā)生。另一方面，要完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度。通過事前開展對(duì)用地規(guī)模、資金保障、規(guī)劃布局等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。（4）建立健全土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制。有關(guān)部門應(yīng)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部條件和政策環(huán)境，可以把土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系中，通過設(shè)立監(jiān)管獎(jiǎng)懲基金，對(duì)監(jiān)管負(fù)責(zé)到位的縣區(qū)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)監(jiān)管不力的給予懲罰，并將懲罰資金填補(bǔ)到監(jiān)管基金中。同時(shí)，要加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中弄虛作假、強(qiáng)買強(qiáng)賣等違法違規(guī)行為的查處力度，及時(shí)制止和糾錯(cuò)，規(guī)避土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。此外，還要充分發(fā)揮民眾監(jiān)督作用，對(duì)于投訴違規(guī)情況屬實(shí)的民眾給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，從而保證土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范開展。

（二）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作過程極為復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)眾多，各種違規(guī)違約及糾紛處理比較困難，而土地流轉(zhuǎn)中介組織作為農(nóng)民與政府、農(nóng)民與土地經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)民與農(nóng)民之間的重要連接紐帶，它在落實(shí)土地政策、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善管理制度等方面具有重要作用，因此必須加快土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境。（1）大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、土地保險(xiǎn)等各類中介服務(wù)組織。如建立土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)評(píng)估組織，讓農(nóng)民掌握更多主動(dòng)權(quán)，保證土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和土地用途的經(jīng)濟(jì)合理性；建立法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，完善土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則、程序和手續(xù)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供必要的糾紛解決和法律咨詢?cè)唤⒐芾碜稍兤脚_(tái)，保障土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程前后的咨詢服務(wù)，以此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公開、公正、有序進(jìn)行，更好地滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求；（2）積極搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，保證農(nóng)民獲得更好的土地流轉(zhuǎn)收益。地方政府可在土地流轉(zhuǎn)活躍地區(qū)設(shè)立交易中心，通過統(tǒng)一辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)來提高土地流轉(zhuǎn)的效率。如建立土地流轉(zhuǎn)信息資源系統(tǒng)，收集和發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息，促成農(nóng)戶間、農(nóng)戶與工商企業(yè)間的實(shí)時(shí)信息溝通；建立多元化的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格反饋體系，推動(dòng)農(nóng)村土地資源的合理配置以及規(guī)模化發(fā)展。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度

據(jù)統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國農(nóng)村居民人均可支配收入40.9%來自于工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化所帶來的工資性收入，2.3%來自于財(cái)產(chǎn)性凈收入，而財(cái)產(chǎn)性收入的一部分來源就與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)。在征地補(bǔ)償制度構(gòu)建過程中，如何保證農(nóng)民的意愿得到滿足，使土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償機(jī)制達(dá)到效率與公平的均衡，這是涉及我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否健康有序發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。（1）在土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償公平方面，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)交易價(jià)值規(guī)律和農(nóng)民期望來制定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。補(bǔ)償可根據(jù)土地開發(fā)成本、預(yù)期效益、地方財(cái)政收入等因素來考量，但由于效益計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，并非所有流轉(zhuǎn)的土地能立刻顯示效益，因此必須根據(jù)土地的具體用途來計(jì)算土地收益。如以樓盤開發(fā)、廠房建設(shè)等短期效益明顯的土地流轉(zhuǎn)交易，應(yīng)在公布市場(chǎng)預(yù)期利益的基礎(chǔ)上，再扣除土地開發(fā)成本和一定額度的企業(yè)利潤(rùn)后，將剩余部分作為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地補(bǔ)償?shù)纳舷?。這一補(bǔ)償制度使流轉(zhuǎn)雙方相當(dāng)于在市場(chǎng)價(jià)值基礎(chǔ)上進(jìn)行談判，各方利益主體的訴求都能得到公平合理的解決，也規(guī)避了土地流轉(zhuǎn)過程中不正常利益帶來的一系列風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于公立學(xué)校、醫(yī)院、涉及民生的機(jī)關(guān)事業(yè)單位等公益用地，很難產(chǎn)生收益或在短期獲得收益，所以在土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方面，應(yīng)采取效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，保障農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)土地當(dāng)前的市場(chǎng)預(yù)期收益，并輔助一定的非貨幣補(bǔ)償方案。同時(shí)，要保障農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度及方案的知情權(quán)和參與權(quán)，確保土地流轉(zhuǎn)程序的正當(dāng)性，通過對(duì)土地補(bǔ)償方案和費(fèi)用分配方案舉行聽證協(xié)商，來保證補(bǔ)償制度的公平合理性，杜絕一些違法征地、亂建現(xiàn)象的發(fā)生。而對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議時(shí)，要盡量找準(zhǔn)多數(shù)人的共同利益以及不同階層、不同群體利益的平衡點(diǎn)，努力尋求能使各方利益最優(yōu)化的補(bǔ)償制度；（2）在土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償效率方面，要保證農(nóng)村土地收益的高效配置以及剩余勞動(dòng)力的快速轉(zhuǎn)移和安置。地方政府應(yīng)在土地資源合理配置、高效利用的前提下，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系、交易規(guī)則和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行充分協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)貨幣和非貨幣補(bǔ)償?shù)母咝渲?，使土地補(bǔ)償及時(shí)到位。對(duì)于非貨幣化補(bǔ)償機(jī)制，可以采取土地入股分紅、留業(yè)安置、職業(yè)技能培訓(xùn)等方式，以保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益。

（四）建立健全土地流轉(zhuǎn)后的長(zhǎng)效保障機(jī)制

從未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)，農(nóng)民城市化進(jìn)程將會(huì)對(duì)我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略產(chǎn)生重要影響，只有解決了他們的定居、就業(yè)等問題，才會(huì)帶動(dòng)消費(fèi)和投資需求的雙增長(zhǎng)，因此在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須有相應(yīng)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。（1）以產(chǎn)業(yè)為支撐，強(qiáng)化土地要素來保障農(nóng)民基本權(quán)益。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較好的村鎮(zhèn)，鼓勵(lì)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或是種養(yǎng)大戶，或者通過大力發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。如家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村專業(yè)合作社等，使土地向新型經(jīng)營(yíng)主體集中，形成規(guī)?；l(fā)展，實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，變農(nóng)民為產(chǎn)業(yè)工人，通過獲取土地租金和工資收入，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入得到顯著提升。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)戶以入股的形式，組建土地股份合作社，增加土地收益；（2）出臺(tái)相關(guān)政策，保證農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。允許將流轉(zhuǎn)土地優(yōu)先用于農(nóng)民集中區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，破除土地、戶籍、資金等要素的制約，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)保障制度，引導(dǎo)農(nóng)民到集中區(qū)居住，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性；（3）落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。以流入方繳納為主，政府適當(dāng)補(bǔ)助，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)主體因自然災(zāi)害、經(jīng)營(yíng)不善等因素?zé)o力支付租金或發(fā)生退租時(shí)，可以啟用風(fēng)險(xiǎn)保障金，防范農(nóng)民利益受損。