◎張慧瑤 李長健

一、原生與次生：多元主體參與鄉(xiāng)村治理的風(fēng)險識別

（一）原生性風(fēng)險：治理效率風(fēng)險與農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險

多主體參與到鄉(xiāng)村治理，在一定程度上分散了之前屬于政府的行政權(quán)力，勢必造成準(zhǔn)公權(quán)力的二次切分。與此同時，由于不同主體在生產(chǎn)生活中涉及的范疇有所重合，其在治理過程中涉及的治理范圍也會有所重疊。這些交叉重疊的管理范圍，若是只是指定其中一個主體進(jìn)行統(tǒng)籌管理，則又可能侵犯其他主體的合理權(quán)益；若是對其重復(fù)治理，則又會浪費管理資源，引起治理效率風(fēng)險。

農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)民作為社會主體存在的條件。一種利益機制合理與否，不僅僅局限于法律制度的完善，還涉及到各個利益集團(tuán)在這種利益機制博弈中力量的平衡。在多元主體參與到鄉(xiāng)村治理的過程中，農(nóng)民主體由于其利益代表機制之缺位，使得他們在這場利益博弈將會處于弱勢地位?；谄渌黧w強強聯(lián)手的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，農(nóng)民的治理意愿很難被看重，農(nóng)民自主權(quán)受到侵害；治理方式未將經(jīng)濟水平波動及農(nóng)民生活成本的變動考慮其中，對農(nóng)民收益權(quán)影響甚大，造成了農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險。

（二）次生性風(fēng)險：權(quán)力異化風(fēng)險與社會穩(wěn)定風(fēng)險

在鄉(xiāng)村治理中，行政權(quán)力的擴張侵犯的往往是農(nóng)民的權(quán)利。在經(jīng)濟行為活動中，為了防止本應(yīng)是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)者的政府管理主體直接或間接異化成農(nóng)民權(quán)益的侵害力量，需要對政府管理主體的行政權(quán)有一定約束。這種約束體現(xiàn)在法律上，就是相應(yīng)的經(jīng)濟主體法，以職權(quán)法定的形式限定主體權(quán)限；體現(xiàn)在法律之外，則是其他主體對政府管理主體的制約。然而任何一種權(quán)利（力）不加以限制，都會發(fā)生膨脹異變，對其他主體權(quán)益造成侵害。治理主體的多樣化，既是對行政主體權(quán)力的弱化制約，同時也是對其他主體的準(zhǔn)公權(quán)力賦予。這一種準(zhǔn)公權(quán)力，實際上是一種自治權(quán)。這種權(quán)力的來源，并非是由法律賦予或者與生俱來，其相較于行政權(quán)，更加具有不穩(wěn)定性，這也是這樣一種權(quán)力異化風(fēng)險之源頭。

“政治權(quán)威”是社會穩(wěn)定風(fēng)險的風(fēng)險主體，“群體性事件”是社會穩(wěn)定風(fēng)險的一般表現(xiàn)形式。多元主體參與到農(nóng)村社會治理，在行駛權(quán)力的同時，天然性的就會為本階層利益考量，在農(nóng)村環(huán)境中或顯性或隱性的攫取自身利益，進(jìn)而侵蝕到農(nóng)民的原生利益。為了維護(hù)和保障自身權(quán)益，缺乏利益代表機制的農(nóng)民開辟了諸如“上訪”“靜坐”一類的維權(quán)方式。但是這些雜亂無章的維權(quán)方式不但于保障農(nóng)民權(quán)益無用，更是社會不安定的來源。

二、利益博弈：多元主體參與鄉(xiāng)村治理風(fēng)險產(chǎn)生的天然基點

（一）行政權(quán)與自治權(quán)的博弈碰撞

政府推行以行政為主導(dǎo)的治理模式是后發(fā)現(xiàn)代化國家社會轉(zhuǎn)型的一個共同特點。從現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗來看，政府主導(dǎo)型在很大程度上決定了社會轉(zhuǎn)型早期能否取得成功，但在市場經(jīng)濟和社會的進(jìn)一步發(fā)展中會沿著自己的思維與行動慣性去不斷擴張自己的強控制能力，成為了社會轉(zhuǎn)型深入發(fā)展的阻力。雖然我國憲法和相關(guān)法律將村委會定義為“基層群眾性自治組織”，村民委員會的出現(xiàn)也打破了農(nóng)村基層治理法治化中政府“一人為大”的局面，將程序化、制度化、規(guī)范化引入村級管理中，為村民合法行使權(quán)利、維護(hù)經(jīng)濟利益搭建了平臺。但不可否認(rèn)的是，實際上村委會往往會受到黨和政府在人事與政策上的直接控制，或是直接承擔(dān)有基層政府分派的一些行政事務(wù)。村民自治更多是一種自上而下的強制性變遷，國家政權(quán)力量仍然扮演著主導(dǎo)者的角色。一些地區(qū)農(nóng)民的政治參與意識還略顯淡薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為農(nóng)民自治能力低下，便借機干預(yù)村委會的選舉，出現(xiàn)肆意更改村民選舉候選人的現(xiàn)象。與此同時，村委會在遇到復(fù)雜的社會問題時，往往會選擇向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府求助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便通過支持和輔助村委會工作來對村級管理施加影響，削弱了村委會在基層治理中的權(quán)力，影響鄉(xiāng)村正常治理秩序。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾沖突

城市化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，是一個治理單元經(jīng)濟和社會系統(tǒng)化、整體化的必經(jīng)階段。我國在經(jīng)歷了城市經(jīng)濟的外向型發(fā)展后，必然把經(jīng)濟發(fā)展較為落后的農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的附屬物，農(nóng)民的政治話語權(quán)也隨之被削弱，環(huán)境污染、資源銳減等問題相伴而來。近年來農(nóng)業(yè)稅的取消、可耕地的保護(hù)、城鄉(xiāng)服務(wù)均等化等政策措施的出臺在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)引發(fā)的社會矛盾，但由于鄉(xiāng)村管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的滯后與保守，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的效率仍然有待提高。與城市地區(qū)相比，農(nóng)民在享受國家提供的公共服務(wù)內(nèi)容和水平上，都無法與城鎮(zhèn)居民相提并論。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的核心價值取向是保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，貧困地區(qū)公共服務(wù)的供給不足，尚不能滿足農(nóng)民的基本生存需要，更談不上發(fā)展的必備供給。貧困地區(qū)公共服務(wù)較之非貧困地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不均衡已經(jīng)成了農(nóng)村治理法治進(jìn)程的一大瓶頸。尚不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式與區(qū)域發(fā)展模式，制約著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時也限制了基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。相比于城市中已經(jīng)成熟的市場經(jīng)濟，排斥競爭、分工不完全的農(nóng)村市場環(huán)境對基層治理的合作共治也造成了制約。

（三）正式規(guī)則與非正式規(guī)則的緊張分化

從農(nóng)村治理的法治進(jìn)程來看，傳統(tǒng)的村規(guī)民約依然對農(nóng)民的生產(chǎn)生活觀念了造成了極大的影響。隨著改革開放以來農(nóng)村法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，村民的權(quán)利意識已經(jīng)覺醒，但是相對應(yīng)的法律意識尚未確立。基于對傳統(tǒng)治理思維的延續(xù)，部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然存在人治重于法治、行政管理優(yōu)于共同治理的現(xiàn)象。這使得村民們的維權(quán)方式與維權(quán)程序上出現(xiàn)一定偏差，使得“信訪而不信法”、“維權(quán)而不懂法”的現(xiàn)象時有發(fā)生。從法的價值取向來看，正式規(guī)則具有自由、平等、安全、效率、秩序的法律價值，這是所有社會規(guī)范共同的價值取向。但是非正式規(guī)則還有著自己獨特的價值取向，這種價值取向一方面是經(jīng)濟層面上的，一方面是社會文化層面。我國農(nóng)村傳統(tǒng)文化熏陶下形成的非正式規(guī)則與受西方法律文化影響下制定的正式規(guī)則存在著一定沖突，這就造成了部分村規(guī)民約與法律文本中有所出入，“書面法律”和“實效法律”之間的對立現(xiàn)象。

三、多元利益觀：多元主體參與鄉(xiāng)村治理的風(fēng)險防范模式重構(gòu)

（一）鄉(xiāng)村治理多元化的內(nèi)涵透析

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村市場化的推進(jìn)，新型社會主體與新的利益集團(tuán)不斷出現(xiàn)。利益集團(tuán)的增加，使得單一的解決維度無法對這些權(quán)利架構(gòu)中的每一維形成一一對應(yīng)，這就導(dǎo)致治理主體、治理對象、治理行為、治理關(guān)系、治理規(guī)則都進(jìn)一步擴充。具體而言包括：（1）治理主體多元素。農(nóng)村主體的構(gòu)成是農(nóng)村基層治理這一個治理系統(tǒng)中的基本元素。農(nóng)村市場發(fā)展到今天，除了農(nóng)民、農(nóng)戶與政府之外的多元主體類型更是層出不窮。在多元主體的架構(gòu)下，需要保證主體地位合法，活動行為依法，主體成員守法。（2）治理對象多樣態(tài)。鄉(xiāng)村基層治理的對象不僅僅只是以前的農(nóng)村社會主體，也包括了政府主體本身，同時還囊括了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)村社會中間層主體。（3）治理行為多向度。除了政府對社會的縱向治理之外，社會主體對社會主體橫向治理也是現(xiàn)代治理行為的一種新的向度。這樣一種橫向治理方向體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理活動中，包括了農(nóng)村經(jīng)濟組織組織內(nèi)部治理，新型農(nóng)業(yè)主體間的共同治理，農(nóng)民對自身行為的自主管理。（4）治理關(guān)系多維度。新的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)不再是簡單的鏈狀的二元屬性了，而是由多元主體交織的網(wǎng)狀多元屬性。這樣一種多元且多維的利益結(jié)構(gòu)，每一維度的交互都會形成新的利益矛盾與利益沖突。如此一來，農(nóng)村基層治理關(guān)系也由之前的鏈狀二元變?yōu)榱爽F(xiàn)在的多維度多元點的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。（5）治理規(guī)則多層次。法治化的實現(xiàn)除了完整的法律體系建構(gòu)與運用之外，農(nóng)村社會普遍存在的軟法治理也是不可或缺的。從立法，到司法，到執(zhí)法，這一個系統(tǒng)動態(tài)的過程的良好運轉(zhuǎn)離不開法律和村規(guī)民約的協(xié)調(diào)配合，這也是新時期鄉(xiāng)村治理法治化的要求。

（二）多元主體參與鄉(xiāng)村治理的模式建構(gòu)

1.從“集權(quán)”到“治理”：加強基層黨委對政府的治理領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一，這就意味著黨內(nèi)法規(guī)亦是我國法律制度的一部分。以黨規(guī)黨紀(jì)來約束領(lǐng)導(dǎo)干部行為，以黨章黨要來規(guī)制政府治理行為，其一保證了黨對農(nóng)業(yè)建設(shè)之領(lǐng)導(dǎo)，其二亦是保證了行政管理是真真切切的為人民服務(wù)。在推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化進(jìn)程中，政府僅僅通過行政手段加強對村民的控制是無法達(dá)到目的的，在基層黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)各部門間的“整合資源，合力共建”，才能大力推進(jìn)農(nóng)村各類資源要素的優(yōu)化整合與集約利用。

2.從“政府管制”到“市場自律”：發(fā)揮市場主體的耦合支撐作用。農(nóng)民通過生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、銷售農(nóng)產(chǎn)品、購買生產(chǎn)生活資料等方式參與經(jīng)濟活動，實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動應(yīng)該是人類最基本的經(jīng)濟活動，是其他經(jīng)濟活動得以進(jìn)行之前提，也是國民經(jīng)濟得以進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)產(chǎn)品流入市場的過程中，由經(jīng)營大戶、經(jīng)營型農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等市場主體本身就會對農(nóng)產(chǎn)品建立起一套檢驗標(biāo)準(zhǔn)，這樣的一種基于市場需求的標(biāo)準(zhǔn)之建立，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民權(quán)益發(fā)展都具有實際上指導(dǎo)作用。這就形成了一種市場導(dǎo)向型的管理模式，對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的約束與提升具有著積極的意義。

3.從“邊緣”到“中心”：推動社會中間層主體的普遍參與。社會主體的治理參與主要體現(xiàn)在三個雙向上：（1）對部分國家職能與市場主體職能的雙向承擔(dān)；（2）對國家利益與市場利益的雙向限制；（3）對市場失靈與政府失靈的雙向彌補。這就使得國家、市場主體之間的交互有了社會中間層的協(xié)調(diào)，讓各種社會經(jīng)濟矛盾有了緩和。這樣一種治理參與，反映到各國農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐中，便是諸如農(nóng)會，農(nóng)協(xié)，農(nóng)民合作社等社會中間層主體的勃興。在我國，培育屬于農(nóng)民群眾自己的社會中間層主體是增加農(nóng)民經(jīng)濟法律地位，建立多元合作的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，改變鄉(xiāng)村居民"一盤散沙"的弱勢狀況，減少治理成本，彌補農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)缺位的實際需要。推動農(nóng)村基層治理法治化需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英和非政府組織的積極作用。為了更好的推動農(nóng)村基層治理的法治化，必須要高度重視鄉(xiāng)村精英的地位、作用，促使他們成為農(nóng)村基層治理的有益參與主體，在農(nóng)村基層治理法治進(jìn)程中發(fā)揮其補充作用和示范作用。

4.從“子民”到“公民”：加強農(nóng)民的自我管理，完善軟硬法規(guī)范下的村民自治。村民委員會作為村民自我管理的重要組織載體，是村民積極行使管理農(nóng)村公共事務(wù)權(quán)利的重要平臺。既無上級隸屬關(guān)系，也無同級組織聯(lián)絡(luò)的特性，導(dǎo)致了村委會對于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)缺乏統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性。現(xiàn)今村委會的政治職能與經(jīng)濟職能相互剝離已成趨勢。農(nóng)村在完善村委會管理的同時，還應(yīng)注意基層經(jīng)濟組織的構(gòu)建與管理。以村委會為組織依托的村民自治是鄉(xiāng)村治理的重要一環(huán)，是以加強自主管理法治化是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)鍵。基于其憲法賦有的自治性，村民自治過程中所產(chǎn)生的村規(guī)民約理所當(dāng)然的具有一定的法律規(guī)制性。而這樣一種規(guī)制權(quán)力的邊界，不僅及于村民自身，還及于村委會。村規(guī)民約與法律法規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基層自治法律體系，對于規(guī)制村民行為與村集體行為都是極有必要的。

（三）多主體參與鄉(xiāng)村治理的法治化保障與體系化提升

構(gòu)建自治法治德治結(jié)合的農(nóng)村基層治理體系，是新的歷史時期下實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興的一個重要環(huán)節(jié)。這種鄉(xiāng)村治理法治化的過程是一個由重點法治到全面法治、社會方面的法治到自然生態(tài)結(jié)合的法治、生產(chǎn)法治到多元結(jié)合法治、單一法治到多元結(jié)合法治、結(jié)構(gòu)法治到系統(tǒng)法治的長期過程。在多主體協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理建設(shè)中要準(zhǔn)確定位各主體的角色職能，形成以政府為引導(dǎo)，以市場為推動力量，以農(nóng)民組織為民間資源，以農(nóng)民群眾為中堅力量的新農(nóng)村建設(shè)多中心治理模式。要發(fā)揮各級黨組織的主導(dǎo)作用、各級人大的監(jiān)督作用、壓實各級政府的主體作用、各個市場主體的參與作用、各類社會主體的涓滴作用、各農(nóng)戶主體的基礎(chǔ)作用。整合社會整體資源，充分調(diào)動社會多元主體積極性，建立起多元主體協(xié)同運作機制體系，讓農(nóng)村基層的治理模式更為立體。

多主體參與鄉(xiāng)村治理的法治保障機制包括“內(nèi)部控制機制、外部治理機制、法律規(guī)制機制、引導(dǎo)溝通機制、村民參與機制”這五大機制。內(nèi)部控制機制，即保障村集體內(nèi)部以及合作社內(nèi)部組織成員之間利益關(guān)系的規(guī)則秩序；外部治理機制，即以村集體之間關(guān)系調(diào)控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、聯(lián)合治理等跨區(qū)域治理的行政規(guī)則調(diào)控；法律規(guī)制機制，也就是以國家法律為主體，以地方性法規(guī)為補充的多維度多層次宏觀制度規(guī)制；引導(dǎo)與溝通機制，轉(zhuǎn)變政府職能以改善參與環(huán)境，加強宣傳以營造參與氛圍，加強居民教育以提高參與自主性，同時，增強協(xié)同治理的互動性，構(gòu)建現(xiàn)代溝通平臺以實現(xiàn)信息資源的快速共享，強化集體行動以實現(xiàn)治理過程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；村民參與機制，從行政層面、社會層面、司法救濟層面綜合考慮村民參與鄉(xiāng)村治理的途徑。

多主體參與鄉(xiāng)村治理的體系化提升對策應(yīng)著眼于：政府規(guī)范治理，村民自我管理，農(nóng)村合作組織治理，農(nóng)村社區(qū)治理為“四維多層優(yōu)勢互補”；以農(nóng)村政府治理與村民自治上下聯(lián)合與協(xié)調(diào)、政府功能與村委會職能互為補充的“政府、村集體、村民”多元治理協(xié)調(diào)；以組織設(shè)立與監(jiān)督、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)與發(fā)展、機構(gòu)建設(shè)與責(zé)任承擔(dān)、政府引導(dǎo)與組織自律為要的優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式、扶持新型農(nóng)村經(jīng)營主體發(fā)展、創(chuàng)新村民自治形式、強化農(nóng)民權(quán)益保障、協(xié)同農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與社區(qū)發(fā)展；構(gòu)建法治、德治和自治協(xié)同、城鄉(xiāng)協(xié)同治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理、自然與社會系統(tǒng)協(xié)同治理的體系化提升對策。