劉志輝

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，天津 300222）

一、問題的提出

政府購買社會組織服務(wù)是近年來學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，其中對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)研究是整個(gè)研究的重要組成部分，業(yè)已積累了較為豐碩的成果。依據(jù)研究內(nèi)容可以將政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)研究主要?jiǎng)澐譃橐韵聨讉€(gè)方面：第一，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的類型及內(nèi)容。一是基于政府購買服務(wù)所涉及主體的劃分，將風(fēng)險(xiǎn)分為來自政府的風(fēng)險(xiǎn)和社會組織的風(fēng)險(xiǎn)兩類。吳磊認(rèn)為“政府在向社會組織購買公共服務(wù)過程中，需求方（政府）存在著購買成本增加、監(jiān)管失靈等風(fēng)險(xiǎn)，而供給方（社會組織）則面臨功能喪失、尋租行為以及壟斷的風(fēng)險(xiǎn)”[1]。王義從政府方面分析了購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，包括虛假招標(biāo)、串標(biāo)、資金浪費(fèi)、腐敗、監(jiān)管缺失等[2]。二是基于政府購買服務(wù)過程對風(fēng)險(xiǎn)的劃分。鄭亞瑜認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)包括需求信息‘失真’、資金管理‘缺位’、私人供應(yīng)‘壟斷’、公平責(zé)任‘缺失’、評估結(jié)果‘難產(chǎn)’”[3]。楊承志、王韜從對浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的購買服務(wù)實(shí)際出發(fā)，指出購買風(fēng)險(xiǎn)包括“決策方面、實(shí)施環(huán)節(jié)、監(jiān)督考評環(huán)節(jié)”[4]三個(gè)方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。三是基于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因的不同進(jìn)行的劃分。孫曉莉指出“風(fēng)險(xiǎn)可以區(qū)分為內(nèi)生性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與外生性管理風(fēng)險(xiǎn)”[5]。第二，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析。風(fēng)險(xiǎn)原因從政府和社會組織兩個(gè)方面分析。王義認(rèn)為“經(jīng)驗(yàn)不足、購買方與承接方地位的不對等、監(jiān)督機(jī)制缺失、標(biāo)準(zhǔn)的模糊、社會組織能力制約等等，都會給政府購買服務(wù)帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)”[2]。徐家良、許源從政府方面分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，包括“制度目標(biāo)存在內(nèi)在的矛盾性、行政化壟斷和地方保護(hù)主義大量存在、合同管理能力存在嚴(yán)重不足、轉(zhuǎn)移公共責(zé)任和公共資源的覆蓋非均等化”[6]。第三，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的防范。一是從政府方面或社會組織方面提出風(fēng)險(xiǎn)防控舉措，主要包括制度建設(shè)、過程管理、責(zé)任建構(gòu)、機(jī)制建設(shè)等方面。吳磊指出要“加強(qiáng)法律規(guī)制、健全多元主體監(jiān)督評價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)購買績效評估、提升社會組織承接服務(wù)能力”[1]。楊承志、王韜指出要“完善科學(xué)決策機(jī)制、完善合同管理機(jī)制、完善激勵(lì)約束機(jī)制、完善監(jiān)督考核機(jī)制”[4]。二是多元主體風(fēng)險(xiǎn)分配與共擔(dān)視角。徐家良、許源認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)治理的核心是建立多元主體的風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制”[6]。周俊認(rèn)為“政府和供應(yīng)商應(yīng)分別加強(qiáng)合同管理和內(nèi)部控制能力，公民應(yīng)充分履行參與和監(jiān)督權(quán)利”[7]。

學(xué)界對政府購買社會組織服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究取得了一定的成果。但是，現(xiàn)有研究還存在著局限性。第一，從研究方法上和研究工具上看，既有成果多重規(guī)范研究而輕實(shí)證研究，研究中缺少對風(fēng)險(xiǎn)識別工具的運(yùn)用。第二，研究對象和內(nèi)容有待進(jìn)一步細(xì)分和深入，風(fēng)險(xiǎn)的歷時(shí)性差異與共時(shí)性差異被忽略?，F(xiàn)有研究將社會組織作為一個(gè)整體，而忽略我國政府與社會組織關(guān)系的不同可能導(dǎo)致購買風(fēng)險(xiǎn)存在的差異。第三，國內(nèi)學(xué)者對于不同購買形式的風(fēng)險(xiǎn)研究關(guān)注不夠。政府購買社會組織服務(wù)有多種形式，如形式性購買、委托性購買和契約化購買。不同的購買形式面臨的風(fēng)險(xiǎn)是一樣的還是不一樣的？如果不一樣，各種形式面臨的風(fēng)險(xiǎn)又是什么？對這些問題的回答既是理論研究也是政府購買實(shí)踐亟需解決的重要問題。因此，為了克服已有研究中對風(fēng)險(xiǎn)識別工具的疏略和對政府與社會組織關(guān)系與購買風(fēng)險(xiǎn)類型的相關(guān)性研究的不足，筆者在借鑒已有研究成果基礎(chǔ)上引入風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法，運(yùn)用半定量風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)矩陣問卷，通過問卷調(diào)查社會組織對政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)等級并對社會組織的風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行劃分，并嘗試探索社會組織與政府關(guān)系和社會組織對購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的相關(guān)性以及社會組織與政府關(guān)系對社會組織對政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估的影響。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）風(fēng)險(xiǎn)矩陣問卷開發(fā)①

風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法是識別風(fēng)險(xiǎn)和評估風(fēng)險(xiǎn)重要性的一種結(jié)構(gòu)性方法，它能把定性分析與定量分析相結(jié)合。風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法一方面能夠?qū)⒄徺I服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行可視化表達(dá)，即展示風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的潛在影響進(jìn)行評估，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，確定風(fēng)險(xiǎn)等級。借助該方法可以從動態(tài)、定量化視角揭示風(fēng)險(xiǎn)等級。風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法的運(yùn)用需要確定風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則，風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則的確立是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估的前提。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則是一套度量尺，是評估風(fēng)險(xiǎn)重要性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者引入風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法的后果準(zhǔn)則和可能性準(zhǔn)則作為政府購買社會組織風(fēng)險(xiǎn)評估的參照依據(jù)。后果準(zhǔn)則用于判定風(fēng)險(xiǎn)的后果嚴(yán)重程度，可能性準(zhǔn)則用于識別風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的大小。后果準(zhǔn)則和可能性準(zhǔn)則既可以定性描述，也可以半定量或是定量描述，筆者采用半定量描述。半定量后果準(zhǔn)則將風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重的影響程度劃分為五個(gè)等級，半定量可能性準(zhǔn)則將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性劃分為五個(gè)等級，都有五個(gè)賦值，分別為：“1，極低；2，低；3，中等；4，高；5，極高”。

風(fēng)險(xiǎn)矩陣問卷除去明確風(fēng)險(xiǎn)評估的準(zhǔn)則之外，更為重要的是確定政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容。學(xué)界關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的研究是基于三個(gè)層面的劃分，一是基于政府購買服務(wù)所涉及的主體；二是基于政府購買服務(wù)過程，單純從政府一方對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的劃分；三是基于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生原因的劃分。事實(shí)上，政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，從所涉及的主體上，既包括政府，又包括社會組織；從政府購買社會組織服務(wù)的過程上，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生既可能是政府的行為引發(fā)的，同樣也可能是社會組織能力、壟斷公共服務(wù)提供等因素引發(fā)的。因此，無論是單純從政府購買服務(wù)所涉及的主體，還是僅從政府一方的購買過程分析風(fēng)險(xiǎn)是存有局限性的。筆者提出政府購買社會組織風(fēng)險(xiǎn)劃分的新標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的階段將風(fēng)險(xiǎn)分為運(yùn)作過程風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)作過程風(fēng)險(xiǎn)包括政府所購買公共服務(wù)與公民的需求脫節(jié)、政府對社會組織提供公共服務(wù)行為監(jiān)管不到位、社會組織壟斷某一種公共服務(wù)的提供。運(yùn)行結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)包括社會組織提供公共服務(wù)的公共性弱化傾向和社會組織提供公共服務(wù)的效率不高。依據(jù)新的風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容設(shè)計(jì)了風(fēng)險(xiǎn)矩陣問卷，問卷中對每一種風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行半定量后果準(zhǔn)則和半定量可能性準(zhǔn)則調(diào)查。

（二）數(shù)據(jù)

研究數(shù)據(jù)來自筆者2016年12月組織的中國社會組織發(fā)展?fàn)顩r的問卷調(diào)查，其中對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了調(diào)查。本次問卷調(diào)查共發(fā)放問卷302份，回收問卷218份，其中有效問卷174份，有效問卷回收率57.6%。有效樣本中，社會團(tuán)體被訪者為104家，占有效樣本的59.8%，基金會被訪者44家，占有效樣本的25.3%，民辦非企業(yè)單位被訪者為26家，占有效樣本的14.9%。有效樣本的登記注冊情況為：民政部門登記注冊占75.86%，未注冊的為9.77%，工商登記注冊的為7.47%，免登記的為6.90%。有效樣本的每年活動資金的情況為：10萬以下的占22.41%，10萬到50萬之間的占39.08%，50萬以上的占38.51%。

（三）研究假設(shè)

假設(shè)1：政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)重要性程度是有差異的，即風(fēng)險(xiǎn)存在著不同的等級。假設(shè)2：社會組織與政府關(guān)系是影響社會組織對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的關(guān)鍵因素之一，社會組織與政府是否建立合作關(guān)系使得社會組織對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在差別。有效調(diào)查樣本中與政府建立合作關(guān)系的社會組織對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知相對淡化，而未與政府建立合作關(guān)系的社會組織更加認(rèn)同政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，且對部分風(fēng)險(xiǎn)評估等級高于與政府建立關(guān)系的社會組織。

三、研究結(jié)果

（一）有效調(diào)查樣本對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評估

運(yùn)用描述性統(tǒng)計(jì)分析方法對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行整理獲得社會組織對政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知情況，見表1。根據(jù)半定量風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法，分別對表1中社會組織對各種風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的選擇進(jìn)行賦值計(jì)算平均數(shù)，由于半定量風(fēng)險(xiǎn)評估的可能性等級和后果性程度的取值都是整數(shù)，因此匯總174個(gè)社會組織的風(fēng)險(xiǎn)評分時(shí)也只能是整數(shù)，需要對平均數(shù)進(jìn)行“四舍五入”取整。在半定量分析中，無論是可能性等級還是后果程度，包括風(fēng)險(xiǎn)等級都是階梯式的整數(shù)，且風(fēng)險(xiǎn)評估的值只能是表中的值。這也就意味著在可能性等級和后果性程度均為 5 個(gè)等級的情況下， 風(fēng)險(xiǎn)等級包括 1、2、3、4、5、6、8、9、10、12、15、16、20、25，一共14個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級。按照風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法通常對風(fēng)險(xiǎn)等級的劃分，可以將政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等級分為4類。其中風(fēng)險(xiǎn)等級1-3為Ⅰ級風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)為可接受風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)等級4-9為Ⅱ級風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)為一般風(fēng)險(xiǎn)，但是對此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該制定防范措施；風(fēng)險(xiǎn)等級10-12級為Ⅲ級風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)為重要風(fēng)險(xiǎn)，對此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)增加防范措施；風(fēng)險(xiǎn)等級15-25為Ⅳ級風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)為重大風(fēng)險(xiǎn)，對此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)立即重點(diǎn)防范。從表2可以看出被調(diào)查社會組織對政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評估的情況，具體為政府購買社會組織服務(wù)需求脫節(jié)和公共性弱化的風(fēng)險(xiǎn)等級為9，為Ⅱ級風(fēng)險(xiǎn)；社會組織提供公共服務(wù)效率不高和社會組織壟斷公共服務(wù)的提供的風(fēng)險(xiǎn)等級為12，為Ⅲ級風(fēng)險(xiǎn)；政府對社會組織提供公共服務(wù)行為監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)等級為16，為Ⅳ級風(fēng)險(xiǎn)。

表1 社會組織對政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知（頻次）

（二）社會組織與政府關(guān)系對社會組織風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的影響

1.社會組織與政府關(guān)系和社會組織風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的相關(guān)性

表2 政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等級表

問卷中設(shè)計(jì)了單項(xiàng)選擇題“近三年來，貴組織是否與政府建立合作關(guān)系？”的問題，備選項(xiàng)有兩個(gè)：“建立”“未建立”，有效樣本中選擇“建立”的為102個(gè)社會組織，“未建立”的為72個(gè)社會組織。問卷中設(shè)計(jì)了單項(xiàng)選擇題 “您認(rèn)為政府向社會組織購買公共服務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)程度？”備選項(xiàng)有四個(gè)：“一般”“較大”“較小”“沒有風(fēng)險(xiǎn)”。有效樣本選擇各項(xiàng)的比例從高到低依次為：“一般”42.53%，“較小”35.63%，“較大”16.67%，“沒有風(fēng)險(xiǎn)”5.17%。從表3中看出，社會組織與政府是否建立合作關(guān)系對社會組織的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是有差異的。為了解社會組織與政府關(guān)系的不同情況對社會組織風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的影響，對近三年與政府建立和未建立合作關(guān)系的社會組織的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知情況進(jìn)行了卡方檢驗(yàn)得到了表4。卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯示Pearson（皮爾森）顯著性為0.017，這表明社會組織與政府是否建立合作關(guān)系和其對購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知具有顯著的差異，這與表3所反映的情況是一致的。對社會組織與政府關(guān)系和社會組織的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知進(jìn)行相關(guān)性分析，Pearson（皮爾森）相關(guān)系數(shù)為-0.17。由此可知，社會組織與政府是否建立合作關(guān)系對社會組織對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在顯著差異，且具有負(fù)相關(guān)關(guān)系，即與政府建立合作關(guān)系的社會組織對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知更加淡化，而未與政府建立合作關(guān)系的社會組織更加認(rèn)同政府購買社會組織服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在。

表3 社會組織與政府關(guān)系和社會組織對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的交叉分析表（%）

2.社會組織與政府關(guān)系對政府購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評估的影響

通過問卷調(diào)查社會組織近三年是否與政府建立合作關(guān)系來描述社會組織與政府關(guān)系，分為建立和未建立兩種類型。通過對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉分析，獲取與政府建立合作關(guān)系和未建立合作關(guān)系的社會組織對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，如表5所示。依據(jù)與政府建立合作關(guān)系和未建立合作關(guān)系的社會組織對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的選擇，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知選項(xiàng)的賦值，求取各種風(fēng)險(xiǎn)的平均數(shù)，并計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)等級，如表6所示。表6反映出與政府建立合作關(guān)系和未建立合作關(guān)系的社會組織對風(fēng)險(xiǎn)的評估所形成的風(fēng)險(xiǎn)等級既有一致的一面，同時(shí)也有差異。一致性表現(xiàn)在兩者對政府購買社會組織服務(wù)的需求脫節(jié)風(fēng)險(xiǎn)、社會組織提供服務(wù)的公共性弱化風(fēng)險(xiǎn)以及政府監(jiān)管不到位風(fēng)險(xiǎn)的等級是一致的。兩者的分歧體現(xiàn)在社會組織提供公共服務(wù)效率不高和社會組織壟斷公共服務(wù)提供上，與政府建立合作關(guān)系的社會組織認(rèn)為公共服務(wù)效率不高的等級為9，壟斷公共服務(wù)提供的等級為8，均為Ⅱ級風(fēng)險(xiǎn)，屬于一般風(fēng)險(xiǎn)；與政府未建立合作關(guān)系的社會組織認(rèn)為公共服務(wù)效率不高和壟斷公共服務(wù)提供的等級均為12，為Ⅲ級風(fēng)險(xiǎn)，屬于重要風(fēng)險(xiǎn)。這在一定程度上進(jìn)一步證實(shí)了假設(shè)2關(guān)于社會組織與政府關(guān)系和社會組織對政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知之間具有相關(guān)性。與政府建立合作關(guān)系的社會組織對公共服務(wù)效率不高和壟斷公共服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)的等級是低于未與政府建立合作關(guān)系的社會組織的判斷。

表4 社會組織與政府不同關(guān)系情況下社會組織對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的卡方檢驗(yàn)

表5 與政府建立合作關(guān)系和未建立合作關(guān)系的社會組織對政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知（頻次）

表6 與政府建立合作關(guān)系和未建立合作關(guān)系的社會組織風(fēng)險(xiǎn)等級表

四、防范政府購買社會組織服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

上述研究表明社會組織對政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是存在差異的，具體表現(xiàn)為政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等級不同，包括一般風(fēng)險(xiǎn)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會組織與政府是否建立合作關(guān)系和社會組織對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知具有一定程度的負(fù)相關(guān)關(guān)系?；谏鐣M織對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異以及由此形成不同的風(fēng)險(xiǎn)等級提出防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。

（一）加強(qiáng)政府對承擔(dān)購買服務(wù)社會組織的監(jiān)管

有效調(diào)查樣本中所有社會組織對政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評估中 “政府監(jiān)管不到位”的風(fēng)險(xiǎn)等級為16，為Ⅳ級風(fēng)險(xiǎn)，屬于重大風(fēng)險(xiǎn)。因此，防范風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)應(yīng)強(qiáng)化政府對承接服務(wù)社會組織的監(jiān)管。政府購買服務(wù)使政府從過去服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購買者。然而，角色的轉(zhuǎn)變并不意味著政府所應(yīng)承擔(dān)公共責(zé)任的弱化或轉(zhuǎn)嫁給社會組織。政府在購買服務(wù)的過程中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的作用，這決定了其對公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供中應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任是不可規(guī)避的，決定了其作用的發(fā)揮不能因購買社會組織服務(wù)的形式的改變而發(fā)生變化，也不能因政府與社會組織關(guān)系的親疏而有所不同。具體而言，政府所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任包括三個(gè)方面：“確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平以及可以支出的公共資源；制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對違反的情況采取行動。”[8]為了規(guī)范和約束社會組織的行為，政府的監(jiān)管應(yīng)貫穿于政府購買服務(wù)的全過程。在政府購買社會組織服務(wù)的整個(gè)過程中，政府既要通過強(qiáng)化公共責(zé)任意識和加強(qiáng)監(jiān)管做好公共利益的維護(hù)，同時(shí)也要做精明的購買者。政府需要對購買合同的執(zhí)行情況實(shí)施系統(tǒng)的監(jiān)督，加強(qiáng)合同履行過程中潛在風(fēng)險(xiǎn)的評估與管理，以保障社會組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量。除此之外，政府應(yīng)建立以公共責(zé)任為核心的風(fēng)險(xiǎn)防范制度框架，建立以政府為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式，在強(qiáng)化政府對社會組織監(jiān)管的同時(shí)，更要激發(fā)社會監(jiān)督的活力，發(fā)揮包括社會組織自身、公民和社會等力量的防范風(fēng)險(xiǎn)作用。

（二）建構(gòu)社會組織間的競爭性

政府購買服務(wù)中社會組織間的競爭性是決定政府購買服務(wù)成效和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。英國學(xué)者格蘭德在《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務(wù)》一書中將其作為布萊爾政府推行公共服務(wù)提供方式改革期間政策顧問的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：要達(dá)到良好的服務(wù)，最好的方法是給用戶選擇權(quán)，并鼓勵(lì)服務(wù)提供者之間的競爭。無獨(dú)有偶，詹國彬認(rèn)為“政府購買服務(wù)取得成功的一個(gè)重要前提是必須有較為發(fā)達(dá)的公共服務(wù)生產(chǎn)者，事實(shí)上只有具備發(fā)達(dá)的公共服務(wù)生產(chǎn)者，才能在服務(wù)購買過程中創(chuàng)設(shè)一個(gè)競爭性的市場”[9]。由此可見，社會組織間競爭性是影響政府購買服務(wù)成效的關(guān)鍵，而社會組織間的競爭性在于社會上是否存在合法且發(fā)達(dá)的社會組織，這取決于社會組織管理是否鼓勵(lì)社會組織間競爭。我國在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)對社會組織的管理采取的是雙重管理體制，在管理中采取分級管理、非競爭性和限制分支的原則。社會組織管理的三個(gè)條例都強(qiáng)調(diào)社會組織成立的非競爭性原則，這種原則是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府控制思維的產(chǎn)物。非競爭性原則在客觀上必然造成社會組織的壟斷地位，而壟斷地位的形成通常會使社會組織疏略其對社會公眾應(yīng)盡的責(zé)任，使其公共責(zé)任意識不斷弱化，進(jìn)而影響社會組織能力的提升和公共服務(wù)供給的質(zhì)量。因此，通過引入競爭機(jī)制打破社會組織壟斷應(yīng)成為社會組織管理體制改革的重點(diǎn)。同時(shí)，不應(yīng)以登記注冊作為社會組織獲得合法性的唯一途徑，在合法性地位的獲取上應(yīng)考慮到社會組織的層次和類別上的差異，應(yīng)實(shí)行包括備案、登記、公益認(rèn)定的多層次登記管理制度和分級分類監(jiān)管制度。社會組織管理體制改革的推進(jìn)可以進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，為社會組織間競爭性奠定管理體制基礎(chǔ)，為政府購買服務(wù)培育大量發(fā)達(dá)的公共服務(wù)生產(chǎn)者。

（三）規(guī)范政府向社會組織購買服務(wù)

政府購買服務(wù)的規(guī)范化有助于防范風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范化建設(shè)首先是實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的制度化。發(fā)展政府購買公共服務(wù)，首先要改變這一制度無法可依的困境。[8]制度化的關(guān)鍵在于政府制定規(guī)范購買服務(wù)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件，完善配套制度以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以確保政府購買服務(wù)運(yùn)行的穩(wěn)定和公共服務(wù)有效與公平的提供。如通過對《政府采購法》的修訂進(jìn)一步明確購買服務(wù)的范圍。同時(shí)政府應(yīng)建立政府購買服務(wù)資金管理制度、招投標(biāo)制度，完善工作流程，制定政府向社會組織購買服務(wù)目錄，建立社會組織承接公共服務(wù)準(zhǔn)入制度，實(shí)施合同化管理等。其次是努力為各類社會組織創(chuàng)造統(tǒng)一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，真正將競爭機(jī)制引入到政府購買服務(wù)的過程中。購買過程中的競爭性，即誰能購買是通過市場競爭來確定下來的。實(shí)踐中，對于購買主體方式的競爭性而言，政府購買呈現(xiàn)出“內(nèi)部化”特征和形式性購買，社會組織成為政府部門的延伸。[10]購買服務(wù)“內(nèi)部化”和形式性購買都是對競爭性的否定，購買的競爭性不足制約了社會組織之間的合理競爭，不利于應(yīng)對政府購買服務(wù)中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。選擇合適的社會組織是從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，而合適社會組織的選擇只有通過公開、公平和競爭的方式依照社會組織的專業(yè)性和效率來選擇，而不是基于政府與社會組織之間的某種關(guān)系。問卷中設(shè)計(jì)了多項(xiàng)選擇題“貴組織承接政府項(xiàng)目采取何種方式？”備選項(xiàng)有六個(gè)，有效樣本選擇各項(xiàng)的比例從高到低依次為：“定向補(bǔ)貼”47.06%，“依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行授權(quán)”37.25%，“簽訂短期合作協(xié)議”28.43%，“由政府公共平臺集中招標(biāo)采購”17.65%，“定向簽訂長期合作協(xié)議”15.69%，“其他方式”0%。這在一定程度上說明了現(xiàn)行的政府向社會組織購買服務(wù)競爭性購買方式占比不高的現(xiàn)實(shí)，政府購買“內(nèi)部化”較為普遍，體現(xiàn)為社會組織承接政府項(xiàng)目是政府通過定向補(bǔ)貼和法律法規(guī)進(jìn)行授權(quán)進(jìn)行的。因此，政府應(yīng)以規(guī)范化建設(shè)作為防范購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的切入點(diǎn)和突破口。

注釋：

①感謝中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所王磊副研究員為問卷數(shù)據(jù)分析所做的工作。