陳 治

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授

國(guó)家治理是反思傳統(tǒng)公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并嘗試構(gòu)建新的國(guó)家社會(huì)制度關(guān)系的理論主張與實(shí)踐體系。作為彰顯公共權(quán)力作用的核心領(lǐng)域，預(yù)算權(quán)配置問題成為推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制變遷的切入點(diǎn)和突破口。基于國(guó)家治理要求，預(yù)算權(quán)配置應(yīng)當(dāng)契合參與性、有效性、問責(zé)性的目標(biāo)定位。然而，在預(yù)算法立法及實(shí)施過程中，預(yù)算權(quán)配置存在封閉運(yùn)行、缺乏結(jié)果導(dǎo)向、權(quán)責(zé)配置失衡的問題。應(yīng)當(dāng)開放預(yù)算權(quán)配置格局，建立預(yù)算權(quán)利規(guī)范體系；強(qiáng)化預(yù)算權(quán)配置的結(jié)果導(dǎo)向，完善績(jī)效預(yù)算運(yùn)行機(jī)制；擴(kuò)展預(yù)算權(quán)配置的問責(zé)渠道，強(qiáng)化人大預(yù)算問責(zé)機(jī)制，由此達(dá)致國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、基于國(guó)家治理的預(yù)算權(quán)配置邏輯

治理就其本質(zhì)含義是指包括公共機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)或個(gè)人在內(nèi)的多元化主體共同管理公共事務(wù)的過程，它反映的是不同利益主體借助協(xié)商、合作等非強(qiáng)制性機(jī)制實(shí)現(xiàn)彼此利益協(xié)調(diào)并形成有助于整體利益增進(jìn)的聯(lián)合行動(dòng)。國(guó)家治理是將治理理念運(yùn)用于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過程，從而形成一種有別于傳統(tǒng)的公共權(quán)力行使方式，以分散化和注重協(xié)商為特點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，政治學(xué)者們也注意到治理有可能存在失效，還需要在分散化和協(xié)商化之外填補(bǔ)旨在實(shí)現(xiàn)更好治理目標(biāo)（善治）的諸多要素?？傊?，國(guó)家治理的提出反映了在公共權(quán)力層面進(jìn)行反思并嘗試構(gòu)建新的國(guó)家社會(huì)制度關(guān)系的努力方向。

在公共權(quán)力具體發(fā)揮作用的領(lǐng)域，財(cái)政預(yù)算似乎是隱而不顯的，甚至在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都沒有被視作權(quán)力范疇而只是作為一種技術(shù)化的數(shù)字工具存在。但是伴隨預(yù)算活動(dòng)的日益頻繁，現(xiàn)代國(guó)家公共職能的履行都深深打上預(yù)算的烙印。國(guó)家治理的目標(biāo)訴求也必然在預(yù)算權(quán)的配置格局中反映出來。從直觀層面而言，國(guó)家預(yù)算活動(dòng)是“可以觀察到的有關(guān)現(xiàn)代國(guó)家治理活動(dòng)的一個(gè)基本軌跡”。1高培勇：《財(cái)稅體制改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第15頁。更重要的是，預(yù)算作為現(xiàn)代國(guó)家溝通政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各子系統(tǒng)的基本媒介，是型構(gòu)整個(gè)國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，“政治體系通過財(cái)政渠道作用于經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系，為其提供穩(wěn)定的公共秩序，以此換取這兩個(gè)體系對(duì)自己的支持”，2李煒光：《財(cái)政何以為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期?？梢?，預(yù)算活動(dòng)是“塑造公共生活、國(guó)家制度、公眾與國(guó)家關(guān)系的基石”。3［美］喬納森·卡恩：《預(yù)算民主——美國(guó)的國(guó)家建設(shè)和公民權(quán)（1890—1928）》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第2頁。預(yù)算活動(dòng)的推進(jìn)是預(yù)算權(quán)行使的結(jié)果，國(guó)家通過對(duì)公共資源進(jìn)行汲取、分配、管理與利用，為其他公共職能的履行提供保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理目標(biāo)。可以說，預(yù)算權(quán)構(gòu)成所有公共權(quán)力實(shí)質(zhì)性支撐的一項(xiàng)核心權(quán)力。國(guó)家治理可以通過預(yù)算權(quán)配置格局反映出來；透過預(yù)算權(quán)配置，又可以為國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)提供切入點(diǎn)和突破口。

基于國(guó)家治理的邏輯基點(diǎn)，預(yù)算權(quán)配置應(yīng)當(dāng)合乎良法善治的目標(biāo)要求。在各種構(gòu)成要素中，合法性是對(duì)所有公共權(quán)力行使的最低限度要求，預(yù)算權(quán)配置本身就是預(yù)算權(quán)規(guī)范化的產(chǎn)物，因而，合法性是預(yù)算權(quán)配置的題中之義。透明性與參與性關(guān)系密切，透明性要求與預(yù)算權(quán)行使相關(guān)的信息公開，公眾能夠獲得可行的途徑知悉預(yù)算信息，公眾的主體地位較為被動(dòng)。相對(duì)而言，參與性是更為積極主動(dòng)的主體角色表達(dá)，它反映出一個(gè)原本封閉的預(yù)算權(quán)運(yùn)行過程向社會(huì)開放，不僅使公眾關(guān)心的信息流動(dòng)起來，而且公眾有機(jī)會(huì)對(duì)預(yù)算權(quán)運(yùn)行過程發(fā)表意見，進(jìn)行監(jiān)督，施加影響。同時(shí)，在公眾參與預(yù)算的過程中，預(yù)算權(quán)力主體就所采取的行動(dòng)做出解釋說明，也有利于對(duì)公眾利益訴求做出回應(yīng)。在涉及參與性要素之外，另一個(gè)涉及預(yù)算權(quán)配置目的及結(jié)果性要求的要素是有效性。預(yù)算權(quán)配置應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)以盡可能少的公共資源為社會(huì)提供盡可能質(zhì)量高的公共產(chǎn)品的目標(biāo)，此即有效性。問責(zé)性對(duì)預(yù)算權(quán)配置同樣關(guān)鍵，問責(zé)性意味著該主體由于沒有履行相應(yīng)職責(zé)而承擔(dān)責(zé)任。概言之，參與性、有效性、問責(zé)性是國(guó)家治理的核心要素。基于國(guó)家治理的語境和目標(biāo)設(shè)置，預(yù)算權(quán)配置可以著重在參與性、有效性與問責(zé)性三個(gè)維度上展開。

二、預(yù)算權(quán)配置現(xiàn)狀的多維審視

（一）基于參與性維度：預(yù)算權(quán)配置的封閉性格局

按照預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算權(quán)配置直接針對(duì)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其所屬部門單位。公權(quán)主體之外多元化的社會(huì)主體并未在既有的預(yù)算權(quán)配置格局中獲得一席之地?？梢哉f，在現(xiàn)行制度框架下，預(yù)算權(quán)是一個(gè)只包含單一權(quán)力屬性的概念。這種預(yù)算權(quán)配置格局適應(yīng)了我國(guó)希望在較短時(shí)間內(nèi)集中統(tǒng)一行動(dòng)，建立規(guī)范化預(yù)算治理體系的需要。但不可忽視的是，來自社會(huì)層面的預(yù)算參與行動(dòng)是構(gòu)成預(yù)算法治持續(xù)深入推進(jìn)的關(guān)鍵動(dòng)力。比較典型的事例包括：廣州市民申請(qǐng)預(yù)算公開的一次行動(dòng)，揭開了政府預(yù)算神秘的面紗；上海財(cái)大師生持續(xù)多年推進(jìn)財(cái)政透明度調(diào)查項(xiàng)目，使地方政府從被動(dòng)關(guān)注自己的透明度排名到現(xiàn)在主動(dòng)實(shí)施預(yù)算公開，從把預(yù)算信息定性為“國(guó)家機(jī)密”拒絕調(diào)查組申請(qǐng)到現(xiàn)在作為政府履行法定職責(zé)的行動(dòng)，預(yù)算公開已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。另外，在浙江省溫州市、上海市閔行區(qū)等地實(shí)行的參與式預(yù)算更是為社會(huì)公眾參與財(cái)政資源分配提供了有效通道，亦為其他地方開展預(yù)算民主決策的實(shí)踐探索提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。社?huì)公眾通過自下而上地預(yù)算參與，體驗(yàn)預(yù)算民主的過程，對(duì)完善國(guó)家預(yù)算法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

而在這一實(shí)踐過程中，與地方性的各種預(yù)算參與活動(dòng)不相適應(yīng)的是預(yù)算權(quán)配置格局的封閉性。從預(yù)算法的法權(quán)結(jié)構(gòu)而言，行政機(jī)關(guān)在完成預(yù)算編制提交立法機(jī)關(guān)審批通過后付諸執(zhí)行，財(cái)政資源的分配也就在行政與立法兩大公共權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部完成，在權(quán)力配置上形成由行政機(jī)關(guān)預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)與立法機(jī)關(guān)預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成的預(yù)算權(quán)力體系，并未給社會(huì)公眾或者社會(huì)組織參與預(yù)算提供權(quán)利配置及保障機(jī)制。預(yù)算參與權(quán)利的缺位使實(shí)踐中的改革探索缺乏必要的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。社會(huì)能否參與，以怎樣的方式參與，參與對(duì)預(yù)算分配是否產(chǎn)生影響及其程度大小，參與者與預(yù)算過程中的公共權(quán)力主體之間是否形成有效的溝通反饋機(jī)制，社會(huì)公眾或者相關(guān)組織未獲得參與機(jī)會(huì)或者在參與過程中受到限制又能否提出異議等，都存在疑問。事實(shí)上，如果不從預(yù)算權(quán)配置上尋求突破，而只是集中于程序機(jī)制的完善，那么上述問題將無法得到滿意的答案。

（二）基于有效性維度：預(yù)算權(quán)配置的結(jié)果導(dǎo)向缺失

預(yù)算權(quán)配置的首要基準(zhǔn)毫無疑問應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性。預(yù)算權(quán)的規(guī)范性維度意味著權(quán)力行使遵循基本的法律保留原則，預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的運(yùn)行活動(dòng)都必須于法有據(jù)，并且一旦預(yù)算依法形成，就具有法定的約束效力，具體分配利用財(cái)政資源的過程應(yīng)當(dāng)在預(yù)算范圍內(nèi)進(jìn)行。預(yù)算權(quán)的規(guī)范性反映了預(yù)算法修訂時(shí)力求體現(xiàn)的立法宗旨的轉(zhuǎn)變，即從政府管理預(yù)算之法轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂普秘?cái)政權(quán)力之法。但是，在規(guī)范性維度之外，預(yù)算權(quán)配置還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)有效性。即預(yù)算權(quán)行使的結(jié)果有助于保障公共服務(wù)有效供給，“注重從實(shí)質(zhì)層面約束政府財(cái)政活動(dòng)，尤其是解決如何以更低的公共成本更好地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的問題”。4陳治：《國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的預(yù)算制度變革——兼評(píng)新修訂的中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期。在預(yù)算法上，預(yù)算權(quán)配置主要服務(wù)于規(guī)范治理目標(biāo)，旨在建立政府預(yù)算權(quán)的規(guī)范化行使依據(jù)，但對(duì)實(shí)現(xiàn)有效治理作用有限，主要表現(xiàn)在預(yù)算權(quán)配置缺乏績(jī)效基準(zhǔn)，績(jī)效預(yù)算機(jī)制尚未建立。績(jī)效預(yù)算不同于績(jī)效管理。績(jī)效管理實(shí)為實(shí)踐中推行的以支出績(jī)效評(píng)估為核心的行政內(nèi)部管理活動(dòng)，績(jī)效水平作為行政內(nèi)部確定各部門、各支出機(jī)構(gòu)資源分配的考量因素，但是在立法機(jī)關(guān)審批通過預(yù)算草案，賦予行政機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)時(shí)，仍然實(shí)行投入控制而非結(jié)果導(dǎo)向的資源分配路徑。績(jī)效預(yù)算則是將支出績(jī)效與立法機(jī)關(guān)的初始分配聯(lián)系起來，行政機(jī)關(guān)實(shí)際擁有的預(yù)算權(quán)大小直接受制于績(jī)效因素的考量。換言之，績(jī)效水平高，行政機(jī)關(guān)所能獲得的公共資源越多，預(yù)算權(quán)作用空間越大，預(yù)算權(quán)作用范圍將隨著績(jī)效狀況而相機(jī)調(diào)整。而在投入控制模式下的預(yù)算權(quán)配置，基本上是依據(jù)上一年度的預(yù)算額度做“漸進(jìn)式調(diào)整”，要調(diào)減支出或者進(jìn)行其他收縮性行動(dòng)的概率較小。

在我國(guó)地方改革實(shí)踐中，已經(jīng)有一些省市開始從績(jī)效與預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)問題入手，創(chuàng)新績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制，尋求建立績(jī)效結(jié)果與預(yù)算分配之間更緊密、更穩(wěn)定的聯(lián)系。如河北省出臺(tái)《關(guān)于深化績(jī)效預(yù)算管理改革的意見》（冀政〔2014〕76號(hào)）改革單一層級(jí)的部門預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，建立“部門職責(zé)—工作活動(dòng)—預(yù)算項(xiàng)目”三個(gè)層級(jí)規(guī)范穩(wěn)定的績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)建立三級(jí)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，并明確各級(jí)各部門的績(jī)效管理責(zé)任。這種架構(gòu)安排為形成績(jī)效與預(yù)算的有效關(guān)聯(lián)建立了管理層次。5參見高志立：《從“預(yù)算績(jī)效”到“績(jī)效預(yù)算”——河北省績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐與思考》，載《財(cái)政研究》2015年第8期。然而，從立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)制度關(guān)系看，河北探索仍然局限于內(nèi)部管理層面的預(yù)算改革，并沒有實(shí)質(zhì)性改變預(yù)算權(quán)配置格局。

（三）基于問責(zé)性維度：預(yù)算權(quán)配置的權(quán)責(zé)失衡

權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)與職責(zé)法定對(duì)應(yīng)。有權(quán)而無責(zé)或者問責(zé)機(jī)制薄弱、實(shí)際作用有限，都將很大程度上妨礙預(yù)算權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家治理中的作用發(fā)揮。問責(zé)就其本質(zhì)含義而言，是一個(gè)包含角色確定、回應(yīng)解釋以及責(zé)任承擔(dān)三位一體的概念。

“角色確定”意指行使預(yù)算權(quán)的各個(gè)主體應(yīng)當(dāng)明確各自權(quán)限范圍和基本職責(zé)。在預(yù)算法上，對(duì)行政及立法機(jī)關(guān)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等權(quán)力做出了明確規(guī)定，可以說符合“角色確定”這一要素要求。

“回應(yīng)解釋”是指預(yù)算權(quán)主體負(fù)有向社會(huì)說明財(cái)政資源分配利用狀況以及根據(jù)公共需要對(duì)社會(huì)公眾提出的預(yù)算公開請(qǐng)求或者有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的質(zhì)詢意見做出反饋的義務(wù)。因而，這一要素包含主動(dòng)公開預(yù)算與接受預(yù)算公開申請(qǐng)或者預(yù)算質(zhì)詢方面的內(nèi)容。值得肯定的是，預(yù)算法修訂后增設(shè)了主動(dòng)公開預(yù)算的強(qiáng)制性規(guī)定，構(gòu)成預(yù)算權(quán)主體必須履行的法定預(yù)算公開的基本職責(zé)內(nèi)容，并且就其中需要重點(diǎn)披露的預(yù)算信息還做出了強(qiáng)調(diào)。但是在接受預(yù)算公開申請(qǐng)以及就質(zhì)詢意見做出反饋的義務(wù)規(guī)定方面，還存在不足。主要表現(xiàn)在對(duì)于社會(huì)公眾能否申請(qǐng)預(yù)算公開，申請(qǐng)公開的預(yù)算范圍是否有所限制，申請(qǐng)預(yù)算公開的程序及方式等問題缺乏預(yù)算法上的基本依據(jù)。而按照國(guó)務(wù)院關(guān)于政府信息公開的行政法規(guī)以及最高法院有關(guān)司法解釋，涉及預(yù)算公開的申請(qǐng)須“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”并且屬于由行政機(jī)關(guān)直接提供，無須為其制作、收集、匯總、分析、加工的信息。受此限制，社會(huì)公眾申請(qǐng)公開預(yù)算的過程中，往往因非依據(jù)自身特殊需要或者有賴行政機(jī)關(guān)通過制作等提供信息的原因被拒絕。這種制度格局使希望知悉預(yù)算信息的社會(huì)公眾陷入被動(dòng)不利的境地：對(duì)于法定主動(dòng)公開的預(yù)算，盡管有強(qiáng)制性的制度約束保障信息公開透明，但是信息內(nèi)容往往集中于宏觀性的國(guó)家或地方政府層級(jí)的全部財(cái)政收支，支出款、項(xiàng)設(shè)置較為粗略，無法從現(xiàn)有的支出條目中把握具體項(xiàng)目的支出信息，這也是社會(huì)公眾乃至一些人大代表指出“看不懂預(yù)算”的重要原因。正是基于法定主動(dòng)公開預(yù)算存在的局限，申請(qǐng)預(yù)算公開就具有納入法律規(guī)制的必要性，以彌補(bǔ)法定主動(dòng)公開不足，滿足社會(huì)對(duì)于知悉具體微觀預(yù)算信息的訴求。然而，預(yù)算法之外的行政立法以及司法解釋對(duì)于申請(qǐng)公開設(shè)定的限制恰恰妨礙了社會(huì)公眾提出預(yù)算公開的請(qǐng)求。由此，最終導(dǎo)致“回應(yīng)解釋”層面的問責(zé)要素?zé)o法有效實(shí)現(xiàn)。從權(quán)責(zé)配置均衡的基本要求看，如果不能對(duì)分配利用財(cái)政資源的權(quán)力運(yùn)行狀況進(jìn)行信息披露，即便建立了規(guī)范化的預(yù)算形式，乃至實(shí)現(xiàn)了將全部財(cái)政收支納入預(yù)算，也無法對(duì)預(yù)算權(quán)力實(shí)施真正有效的控制，預(yù)算權(quán)就仍然是在公共權(quán)力主體內(nèi)部運(yùn)行的產(chǎn)物，而不能接受社會(huì)的監(jiān)督。

“責(zé)任承擔(dān)”構(gòu)成問責(zé)機(jī)制運(yùn)行的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)主體職責(zé)確定并且賦予了回應(yīng)解釋的法定義務(wù)之后，一旦預(yù)算權(quán)主體不履行該義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的法律后果，即承擔(dān)法律責(zé)任。預(yù)算法在法律責(zé)任配置上針對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的行為細(xì)化了責(zé)任追究機(jī)制，明確了責(zé)任承擔(dān)主體以及責(zé)任承擔(dān)具體方式。但是綜觀整個(gè)預(yù)算法責(zé)任體系，實(shí)質(zhì)上都可以歸屬于行政法律責(zé)任的范疇，無論就其責(zé)任承擔(dān)主體、追責(zé)主體還是責(zé)任方式而言，都是延續(xù)以往的行政問責(zé)的制度路徑，人大預(yù)算問責(zé)、社會(huì)預(yù)算問責(zé)機(jī)制尚付闕如。依賴于單一的行政問責(zé)路徑，將預(yù)算權(quán)行使?fàn)顩r交由行政內(nèi)部進(jìn)行判斷和裁量，顯然會(huì)削弱對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約。

三、適應(yīng)國(guó)家治理需要的預(yù)算權(quán)配置轉(zhuǎn)型

（一）開放預(yù)算權(quán)配置格局，建立預(yù)算權(quán)利規(guī)范體系

預(yù)算權(quán)概念本身不應(yīng)當(dāng)限于單一的權(quán)力屬性，還應(yīng)當(dāng)包含權(quán)利的一面，即兼具權(quán)力與權(quán)利的雙重屬性。這一點(diǎn)與學(xué)界對(duì)于稅權(quán)概念的解讀具有異曲同工之妙，后者同樣包含稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力與納稅人權(quán)利的雙重屬性。6參見單飛躍、王霞：《納稅人稅權(quán)研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第4期。因而，重構(gòu)預(yù)算權(quán)概念，使之同時(shí)容納公權(quán)主體分配利用財(cái)政資源的權(quán)力意涵與納稅人知悉、參與預(yù)算的權(quán)利訴求具有法理基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)可能。

預(yù)算權(quán)利規(guī)范體系是由若干具體預(yù)算權(quán)利構(gòu)成的，在選擇何種權(quán)利進(jìn)行規(guī)范化的問題上，學(xué)界觀點(diǎn)并不一致。相對(duì)而言，具有較高共識(shí)度的是預(yù)算知悉權(quán)、預(yù)算參與權(quán)兩項(xiàng)具體權(quán)利。預(yù)算知悉權(quán)是從納稅人享有的權(quán)利角度確認(rèn)預(yù)算公開的法定義務(wù)性，而這種意義上的預(yù)算公開不僅包括主動(dòng)公開也囊括申請(qǐng)公開。換言之，預(yù)算知悉權(quán)利指向的客體是具有完整統(tǒng)一性的預(yù)算信息。無論是主動(dòng)公開還是申請(qǐng)公開都構(gòu)成納稅人有權(quán)知悉的預(yù)算通道，這就將在預(yù)算法和其他立法或司法解釋中分別規(guī)制的兩種預(yù)算公開路徑整合起來，更有利于保障納稅人對(duì)預(yù)算信息的知悉訴求。

預(yù)算參與權(quán)是指納稅人參與預(yù)算運(yùn)行過程的權(quán)利，尤其集中表現(xiàn)在參與預(yù)算決策，即財(cái)政資源分配過程的權(quán)利上。這種權(quán)利可以說衍生自憲法意義上的公民對(duì)于國(guó)家事務(wù)的參與權(quán)，而預(yù)算是國(guó)家事務(wù)的重要組成部分。預(yù)算參與權(quán)是憲法上公民參與權(quán)在預(yù)算法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。7參見江必新、肖國(guó)平：《論公民的預(yù)算參與權(quán)及其實(shí)現(xiàn)》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第3期。需要指出的是，預(yù)算參與權(quán)的設(shè)置不是為狹隘地滿足參與者個(gè)別的私利，而是服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算參與反映了私權(quán)主體介入預(yù)算公共事務(wù)的過程，完成任務(wù)的方式發(fā)生改變，但是任務(wù)目標(biāo)仍然是保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。而事實(shí)上，預(yù)算參與的過程并不能必然推出較之前的預(yù)算權(quán)配置格局更符合公共利益要求的資源分配結(jié)果，相反，可能出現(xiàn)背離公共利益的情形。例如，預(yù)算決策參與者可能只關(guān)心自己偏好的項(xiàng)目能否獲得資金支持，而不關(guān)注社區(qū)整體利益或者長(zhǎng)期利益能否得到實(shí)現(xiàn)；參與者可能傾向于支持財(cái)政擴(kuò)張政策，希望通過擴(kuò)大支出享受公共服務(wù)供給增加帶來的好處，而不關(guān)注支出擴(kuò)張產(chǎn)生的資金負(fù)擔(dān)與收支平衡問題，與擴(kuò)張性支出政策相伴隨的債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)因素也往往被忽視。8參見［美］愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第100—101頁。因而，在開放預(yù)算權(quán)配置格局的同時(shí)，需要建立預(yù)算權(quán)利與義務(wù)的平衡機(jī)制，以便對(duì)預(yù)算參與權(quán)施加必要的約束性要求。例如，在預(yù)算法上原則性規(guī)定預(yù)算權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)公共利益目標(biāo)，推動(dòng)資源公平分配和有效利用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。另外，完善落實(shí)預(yù)算權(quán)利的各項(xiàng)程序機(jī)制，確保參與者理性行使權(quán)利。

（二）強(qiáng)化預(yù)算權(quán)配置的結(jié)果導(dǎo)向，完善績(jī)效預(yù)算運(yùn)行機(jī)制

預(yù)算法從制度規(guī)范層面對(duì)績(jī)效的原則規(guī)定并不足以支撐績(jī)效預(yù)算的順利運(yùn)行，關(guān)鍵就在于預(yù)算權(quán)配置本身奉行投入控制，缺乏結(jié)果導(dǎo)向。換言之，績(jī)效預(yù)算不止是一套從設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、匹配相應(yīng)資源到評(píng)價(jià)支出結(jié)果、調(diào)整預(yù)算分配的技術(shù)性或者管理性規(guī)則，更意味著在法權(quán)結(jié)構(gòu)上的重新調(diào)整與相關(guān)機(jī)制的配套完善。強(qiáng)化預(yù)算權(quán)配置的結(jié)果導(dǎo)向，可以成為健全績(jī)效預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的重要切入點(diǎn)和突破口?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”意在強(qiáng)調(diào)以預(yù)算資金的使用效果作為預(yù)算分配的依據(jù)，職能部門掌握的預(yù)算資金可能隨評(píng)估結(jié)果的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整，正是基于這種不確定性對(duì)職能部門形成一種壓力；相對(duì)而言，投入控制模式是以部門分項(xiàng)列支的方式分配資金，無論事后使用結(jié)果如何，支出具有一定的剛性，并呈現(xiàn)出伴隨部門職能擴(kuò)張而漸進(jìn)性增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。在投入控制的模式下，預(yù)算權(quán)配置形成以財(cái)政部門為主導(dǎo)的制度格局，即財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核匯總各部門預(yù)算，并將經(jīng)人大審批通過的預(yù)算資金撥付給相關(guān)部門，具體支配預(yù)算資金的職能部門則進(jìn)一步將資金與特定項(xiàng)目匹配，通過財(cái)政支出的方式為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。在此過程中，職能部門享有的自主支配利用資金的權(quán)限較小，更多表現(xiàn)為執(zhí)行財(cái)政部門的支出決策及對(duì)預(yù)算交易的控制要求。9參見馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第133頁。而在結(jié)果導(dǎo)向模式下，預(yù)算權(quán)配置意味著財(cái)政部門集中統(tǒng)一的資金支配權(quán)一定程度上向具體承擔(dān)支出職責(zé)的職能部門讓渡，在選擇交易對(duì)象、交易方式、資金利用方式、對(duì)供應(yīng)商的激勵(lì)與約束機(jī)制的設(shè)定等方面，賦予支出部門更大的自由裁量空間。通過此種授權(quán)機(jī)制，使支出部門能夠發(fā)現(xiàn)并選擇有利于實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的資源項(xiàng)目配置的最優(yōu)組合，進(jìn)而提升資金使用績(jī)效水平。

除了在行政主體內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算權(quán)配置的調(diào)整之外，如何賦予并保障人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查及修正的權(quán)力對(duì)于績(jī)效預(yù)算機(jī)制的運(yùn)行也具有關(guān)鍵作用。應(yīng)當(dāng)肯定的是，預(yù)算法所設(shè)定的人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)范圍內(nèi)包含了預(yù)算績(jī)效審查的內(nèi)容，這意味著支出部門使用預(yù)算資金的效果情況不僅是行政內(nèi)部需要控制的事項(xiàng)，而且也是人大法定監(jiān)督權(quán)力的重要內(nèi)容。有待進(jìn)一步解決的問題在于，正如人大在行使預(yù)算規(guī)范性監(jiān)督權(quán)力過程中面臨的實(shí)效性不強(qiáng)的質(zhì)疑一樣，在涉及預(yù)算績(jī)效性監(jiān)督時(shí)也遭遇到類似的難題——當(dāng)進(jìn)行績(jī)效審查發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)本身的設(shè)定不合理或者職能部門實(shí)際完成預(yù)算情況未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)時(shí)，并無直接法律授權(quán)可以修正預(yù)算。因人大預(yù)算修正權(quán)的缺失，導(dǎo)致人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督權(quán)無法落到實(shí)處。事實(shí)上，早在預(yù)算法修訂啟動(dòng)以及征求意見的過程中，有關(guān)確立人大預(yù)算修正權(quán)的建議就不斷被學(xué)界提及，10參見朱大旗：《邁向公共財(cái)政：〈預(yù)算法修正案（二次審議稿）〉之評(píng)議》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第5期；魏陸：《人大預(yù)算修正權(quán)困境研究》，載《社會(huì)科學(xué)》2014年第12期。而最終的立法文本并未吸納。此后，預(yù)算法實(shí)施過程中，基于強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)效性的考慮，預(yù)算修正權(quán)的問題再次浮現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說，預(yù)算修正權(quán)不僅是保障預(yù)算規(guī)范性監(jiān)督的必要機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效性監(jiān)督的重要支撐，從績(jī)效預(yù)算本身的要求而言，將績(jī)效結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算分配過程中，作為預(yù)算決策的依據(jù)是績(jī)效預(yù)算的基本特征，而要讓支配資金的行政職能部門自我調(diào)整尤其是減少預(yù)算申請(qǐng)，往往難以有效施行，因此，人大預(yù)算修正制度有利于從外部對(duì)預(yù)算分配產(chǎn)生約束力，促使績(jī)效結(jié)果與預(yù)算分配更緊密結(jié)合。

（三）擴(kuò)展預(yù)算權(quán)配置的問責(zé)渠道，強(qiáng)化人大預(yù)算問責(zé)機(jī)制

人大預(yù)算問責(zé)機(jī)制的建立可以減少行政主導(dǎo)下內(nèi)部問責(zé)的弊端，強(qiáng)化行政預(yù)算權(quán)的外部監(jiān)督。具體方式上，可以對(duì)預(yù)算運(yùn)行不同環(huán)節(jié)下人大預(yù)算權(quán)配置重心進(jìn)行差異性選擇，進(jìn)而，根據(jù)不同環(huán)節(jié)下預(yù)算權(quán)配置的特點(diǎn)有針對(duì)性地設(shè)置問責(zé)機(jī)制的內(nèi)容及其實(shí)施方式，使預(yù)算權(quán)配置與預(yù)算問責(zé)保持權(quán)責(zé)平衡。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，由于涉及資源分配的政策取向與價(jià)值判斷，并且有賴于在積聚大量信息基礎(chǔ)上做出決策，行政機(jī)關(guān)在此方面具有優(yōu)勢(shì)，因而該環(huán)節(jié)上的預(yù)算權(quán)配置重心向行政機(jī)關(guān)傾斜。相應(yīng)地，人大在預(yù)算編制環(huán)節(jié)的介入主要表現(xiàn)在信息維度的溝通反饋與回應(yīng)解釋的軟性問責(zé)要素上，而非強(qiáng)制維度的責(zé)任承擔(dān)或者對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制行為予以否定性評(píng)價(jià)。基于此，人大預(yù)算問責(zé)的具體權(quán)限包括對(duì)財(cái)政部門形成的預(yù)算安排信息、具體支出單位形成的資金需求信息以及專門的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)形成的績(jī)效信息進(jìn)行匯總并在各個(gè)主體之間進(jìn)行銜接，形成參與者之間的溝通反饋與回應(yīng)解釋機(jī)制。為保障人大在編制環(huán)節(jié)的問責(zé)權(quán)力順利實(shí)施，可以在預(yù)算法中規(guī)定有助于各方溝通信息并做出回應(yīng)解釋的方式，如在現(xiàn)有法定的預(yù)算初審程序中建立人大預(yù)算聽證機(jī)制。

在預(yù)算審批環(huán)節(jié)，預(yù)算權(quán)配置的重心從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向立法機(jī)關(guān)，這一環(huán)節(jié)需要立法機(jī)關(guān)就是否支持預(yù)算分配方案做出決定。由于在前一環(huán)節(jié)，人大已經(jīng)提前介入，就預(yù)算分配與相關(guān)主體進(jìn)行溝通，因而在提交大會(huì)審批環(huán)節(jié)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的可能性并不大，但是不排除在前一環(huán)節(jié)由于預(yù)算權(quán)配置及相關(guān)程序機(jī)制的滯后，導(dǎo)致帶有瑕疵的預(yù)算進(jìn)入審批環(huán)節(jié)，從而有必要賦予人大在預(yù)算審批環(huán)節(jié)相應(yīng)的問責(zé)權(quán)力。需要注意的是，在預(yù)算審批環(huán)節(jié)，預(yù)算本身能否依法產(chǎn)生效力是最為重要的制度目標(biāo)，因而，相對(duì)于追究有關(guān)主體的責(zé)任，在這一環(huán)節(jié)預(yù)算權(quán)配置的關(guān)鍵在于矯正預(yù)算分配上的瑕疵，督促行政機(jī)關(guān)形成新的預(yù)算分配方案并重新提交審批，以保障公共服務(wù)職責(zé)的正常履行?；诖耍A(yù)算審批環(huán)節(jié)中的預(yù)算問責(zé)機(jī)制主要體現(xiàn)在具有一定強(qiáng)制性的要求編制主體修正預(yù)算相關(guān)內(nèi)容并重新提交預(yù)算審批上。相對(duì)于編制環(huán)節(jié)側(cè)重于溝通反饋與回應(yīng)解釋的軟性問責(zé)機(jī)制而言，審批環(huán)節(jié)的預(yù)算問責(zé)增加了強(qiáng)制性維度的內(nèi)容，當(dāng)然，相比于執(zhí)行環(huán)節(jié)兼具行為矯正與責(zé)任承擔(dān)雙重強(qiáng)制性要求的問責(zé)機(jī)制，兩者在強(qiáng)度對(duì)比上仍然有所差異。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算分配方案已經(jīng)產(chǎn)生法律效力，就需要嚴(yán)格依照預(yù)算執(zhí)行，人大預(yù)算問責(zé)的權(quán)力重心轉(zhuǎn)向特定主體分配利用預(yù)算資金的具體行為上，其內(nèi)容不僅涉及對(duì)該行為的依法矯正，而且還需要追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。人大預(yù)算問責(zé)中的責(zé)任承擔(dān)與行政主體內(nèi)部自上而下運(yùn)行的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制有一定差別。適用人大預(yù)算問責(zé)范疇的責(zé)任承擔(dān)可以從問責(zé)事由涉及的范圍及其后果嚴(yán)重程度方面進(jìn)行考量。一般而言，如果預(yù)算問責(zé)事項(xiàng)涉及多個(gè)部門，具有一定普遍性或者人大在履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的過程中，發(fā)現(xiàn)部門執(zhí)行預(yù)算相關(guān)事項(xiàng)存在與法律規(guī)定不一致的地方，就可以通過啟動(dòng)質(zhì)詢程序，要求相關(guān)部門做出解釋或者披露預(yù)算信息。如果預(yù)算權(quán)行使帶來消極后果且較為嚴(yán)重，例如，政府提交的預(yù)算被否決或者預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)施的違法行為導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損，也可以考慮納入人大預(yù)算問責(zé)范疇：要求對(duì)否決的預(yù)算案在限定時(shí)間內(nèi)重新編制并提交審批，對(duì)于修正的預(yù)算審批可以實(shí)行與初始預(yù)算一般審批程序有所區(qū)別的快速處理機(jī)制，重點(diǎn)審查變更事項(xiàng)及其合法性、合理性基礎(chǔ)；對(duì)于造成損失的預(yù)算違法行為，按照損失填補(bǔ)的一般法理，可以通過增設(shè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制強(qiáng)化預(yù)算硬約束，為此，需要設(shè)置與人大預(yù)算問責(zé)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任適用情形及其具體形式，例如，針對(duì)截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)的預(yù)算收入行為，除依法承擔(dān)行政法律責(zé)任之外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任，以恢復(fù)受損的社會(huì)公共利益。11參見蔣悟真：《我國(guó)預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，載《法學(xué)研究》2011年第2期。