李玉梅 孔祥雨 郭京裕

常言道：三分制度,七分執(zhí)行。農(nóng)村低保是兜底防線,是項(xiàng)好制度。低保制度內(nèi)容很多,而其要義是“戶低保金=（低保標(biāo)準(zhǔn)-家庭人均收入）×家庭人數(shù)”,核定家庭收入是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),因執(zhí)行發(fā)生了偏離,造成低保戶不精準(zhǔn)、發(fā)放額不精準(zhǔn),滋生攀比,誘發(fā)矛盾。究其原因,有主管部門設(shè)計(jì)問題、地方操作問題,還有基層工作問題。對(duì)此需要客觀研究,認(rèn)真解決,把好事辦好。

一、存在的三個(gè)方面問題

政府（主管部門）以愛民恤民的情懷,爭(zhēng)取出臺(tái)了低保制度,就要嚴(yán)格落實(shí)、不折不扣地執(zhí)行。一方面主管部門不能因?yàn)楣ぷ麟y度大、業(yè)務(wù)量多就選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行。另一方面監(jiān)督下級(jí)地區(qū)和部門正確執(zhí)行,避免違紀(jì)違規(guī)操作。有些工作卻未做到位。

（一）部門設(shè)計(jì)問題。向政府爭(zhēng)取到政策后,基礎(chǔ)是核定家庭收入,核定工作要自下而上完成、匯總,像核定職工工資一樣精準(zhǔn)發(fā)放,一戶一案、一戶一情,該發(fā)的不少一人、不少一分,不該發(fā)的不多一人、不多一分,既不能少也不能多。而主管部門為了減少審核業(yè)務(wù)量、降低審核難度,以及資金籌集難度,未按制度的初衷貫徹,而是作了變通處理,自上而下進(jìn)行布置。主要體現(xiàn)在三方面。一是分名額。即全縣統(tǒng)一比率,依據(jù)各鄉(xiāng)、村人口總數(shù)計(jì)算分配低保名額。表面上是均衡推動(dòng),沒空白沒死角,措施硬有魄力,卻有悖于低保制度。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊區(qū)位條件、發(fā)展水平不同,同比率分配名額,顯然與現(xiàn)實(shí)不符。低保標(biāo)準(zhǔn)以縣為單位、由市級(jí)核定,縣鄉(xiāng)駐地村與偏遠(yuǎn)村、發(fā)達(dá)村與欠發(fā)達(dá)村比率怎能相同呢？另一方面按比例分配名額,必然出現(xiàn)少發(fā)或者多放的情況。財(cái)政緊張或者上級(jí)要求松,就少發(fā)、該發(fā)的不發(fā);財(cái)政寬?；蛘呱霞?jí)要求緊,就多發(fā)、不該發(fā)的亂發(fā)。二是分等次。即將低保戶分為三、四個(gè)貧困等次,并賦予相應(yīng)補(bǔ)助額。例如某縣將低保戶分為上中下三個(gè)等次,月人均發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為：上120元,中110元,下100元。而根據(jù)低保制度,應(yīng)按低保標(biāo)準(zhǔn)與人均收入的差額據(jù)實(shí)發(fā)放。分等次相當(dāng)于變相搞平均,也會(huì)出現(xiàn)少發(fā)或者多發(fā)的情況,以及隨意降低或提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的問題。三是全包攬。村委至少有土地等資產(chǎn)和收入,有的村還很富裕,村委也有對(duì)低保戶救助的責(zé)任和義務(wù),低保初始,村委普遍負(fù)擔(dān)一定比例（約40%）。由于有的村委籌資難、兌付遲,主管部門便游說政府逐年提高財(cái)政負(fù)擔(dān)率,直到財(cái)政全負(fù)擔(dān),美曰“吃皇糧”。不分具體情況,村委該承擔(dān)的全部改由財(cái)政包攬無道理、低保戶吃皇糧不是什么好主意,財(cái)政多花了錢,還將村委變成旁觀者,解除了村委的義務(wù),削弱了村委的責(zé)任和審核能力。相比較,財(cái)政替企業(yè)發(fā)工資屬違規(guī),財(cái)政隨意替村委拿錢同樣不妥。

（二）地方操作問題。像財(cái)政發(fā)放工資,低保金也要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序,認(rèn)真執(zhí)行即可。多發(fā)與少發(fā)同樣違規(guī),多發(fā)的應(yīng)予收回、追責(zé)。過猶不及！個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)則被奉承、欲望遮住了眼睛,犯糊涂,比占比、比標(biāo)準(zhǔn)、比增幅,相互攀比增長(zhǎng),以顯示對(duì)農(nóng)民的感情、對(duì)低保的重視、對(duì)上級(jí)的態(tài)度,以及工作魄力和工作業(yè)績(jī)。一是比占比。即低保補(bǔ)助人數(shù)占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋嚷?。低保戶本是通過計(jì)算認(rèn)定的,占比是最后匯總的結(jié)果,不是事前人為設(shè)定的。人為壓減占比,就不能做到應(yīng)保盡保,出現(xiàn)漏發(fā);人為提高比例,就擴(kuò)大了范圍,納入也不該補(bǔ)助的戶。這種思想必然導(dǎo)致形式主義、官僚主義,也是產(chǎn)生權(quán)利保、人情保、關(guān)系保以及暗箱操作的禍根。例如某區(qū)委書記在全區(qū)大會(huì)上談起對(duì)低保戶的感情,一時(shí)激動(dòng),強(qiáng)調(diào)對(duì)低保投入再多也值得、也不算多,臨時(shí)提議將低保占比提高兩個(gè)百分點(diǎn),這是什么論調(diào)！二是比標(biāo)準(zhǔn)。即月人均發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。低保金依據(jù)“低保標(biāo)準(zhǔn)-家庭人均收入”的差額據(jù)實(shí)發(fā)放,有多少算多少,即使核定的不十分準(zhǔn)確,也不存在等次、統(tǒng)一的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)問題。隨著收入、物價(jià)等因素提高的只是低保標(biāo)準(zhǔn),而非發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)把低?？闯墒亲约旱亩髻n,當(dāng)作自己的權(quán)力而不是政府職責(zé)。一方面擅自提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),例如臨時(shí)動(dòng)議將當(dāng)年的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)提高10元/人月;另一方面,擅自用財(cái)政資金增加新發(fā)放項(xiàng)目、送溫暖,例如曾有地方給低保戶“送年飯”、海參鮑魚隨便點(diǎn)。這樣,一部分人受益了、卻產(chǎn)生了新的不平衡。三是比增幅。有的地區(qū)比低保的財(cái)政投入增長(zhǎng)、比財(cái)政投入占總投入的比重。如上所言,據(jù)實(shí)發(fā)放即可,比投入、比增幅,必然出現(xiàn)超范圍、多發(fā)放的問題。一方面違背制度,破壞正常的低保制度;另一方面,財(cái)政支出,攀比增加,總有不堪重負(fù)的那一天。正如《道德經(jīng)》所言：“少則得、多則惑”;“將欲歙之,必固張之”。如果無法持續(xù),最終低保戶和政府都會(huì)受傷害。

（三）基層工作問題。從上向下看,低保戶數(shù)多、情況雜、難度大;從下往上看,低保很簡(jiǎn)單、單純,并不復(fù)雜。因?yàn)榈捅Ｒ源鍨榛締挝?關(guān)鍵是審核家庭收入,具體到一個(gè)村、一個(gè)戶就很容易。多數(shù)村不足千人,例如某縣1063個(gè)村,逾80%的不足千人。村民出生后長(zhǎng)期成長(zhǎng)和生活勞動(dòng)在一起,戶數(shù)少、空間小、時(shí)間長(zhǎng),每戶的收支和財(cái)產(chǎn)、貧富原因、增收潛力、支出需求以及為人處事、脾氣稟性、鄰里和社會(huì)關(guān)系,村民之間和村干部都知根知底。若村干部沒私心,用心用力核定,能像學(xué)生成績(jī)單一樣,將申報(bào)戶按家庭人均收入從低到高排列出來。換言之,只要落實(shí)好村支書第一責(zé)任人的責(zé)任,嚴(yán)明程序,嚴(yán)肅紀(jì)律,就能正確核定家庭收入,精準(zhǔn)認(rèn)定低保戶和發(fā)放額,能得到村民的接受和承認(rèn)?；鶎庸ぷ髦饕獑栴}有二：一是縣鄉(xiāng)不信賴、不依靠村級(jí)組織?？h鄉(xiāng)直接成立審核小組,走門串戶,對(duì)低保戶進(jìn)行審核認(rèn)定,還自認(rèn)為接地氣、入基層、摸實(shí)情,村干部成了旁觀者,沒了責(zé)任、也沒了積極性。縣鄉(xiāng)政府出錢出力還誘發(fā)矛盾,摁下葫蘆起來瓢,在麻煩中越陷越深。二是村級(jí)責(zé)任落實(shí)不到位。由于對(duì)村級(jí)組織,特別是對(duì)村支書的責(zé)任落實(shí)不到位,村支書的意識(shí)不強(qiáng)、責(zé)任缺失,加之監(jiān)管缺失,導(dǎo)致人情保、關(guān)系保、權(quán)力保等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

二、嚴(yán)肅低保制度的探討

大道至簡(jiǎn)！“戶低保金=（低保標(biāo)準(zhǔn)-家庭人均收入）×家庭人數(shù)”。關(guān)鍵是審核家庭收入。低保由村級(jí)核定,提請(qǐng)鄉(xiāng)級(jí)復(fù)核,報(bào)縣級(jí)備案（批準(zhǔn)）,據(jù)實(shí)發(fā)放,本無名額、等次和占比、增幅之說。不得選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行。

（一）分清工作責(zé)任。既要為低保戶負(fù)責(zé),即該發(fā)的不少發(fā)一人、不少發(fā)一分,不能因?yàn)楣ぷ髟蜃屢粋€(gè)居民挨餓受凍;也要對(duì)國家負(fù)責(zé),因?yàn)樨?cái)政資金是全體公民的。要嚴(yán)肅制度,盡心盡責(zé),擔(dān)當(dāng)作為,不能拈輕怕重,當(dāng)老好人。同時(shí),明確各環(huán)節(jié)的審核責(zé)任,特別是村支書第一責(zé)任人的責(zé)任,縣鄉(xiāng)不能越俎代庖,避免有了成績(jī)相互爭(zhēng)、出了紕漏相互推。村級(jí)要盡到審核之責(zé),鄉(xiāng)級(jí)要盡到監(jiān)管之責(zé),縣級(jí)要盡到統(tǒng)管之責(zé),各司其職,明明白白做事。

（二）分清資金責(zé)任。一方面,政府、村委如何分擔(dān)要合理,不可動(dòng)輒“吃皇糧”、讓財(cái)政兜底。村委該承擔(dān)而無力承擔(dān)的,村委依法申請(qǐng),民政依法審核,財(cái)政依法補(bǔ)助,橋歸橋路歸路,財(cái)政、民政、村莊都要明白其中的道理,明明白白花錢。財(cái)政不能被人賣了還樂滋滋地替人數(shù)錢！另一方面要樹立正確的政績(jī)觀、價(jià)值觀,踏踏實(shí)實(shí)做事,正確執(zhí)行預(yù)算,依法依規(guī)花錢,不能違反制度比占比、比標(biāo)準(zhǔn)、比增幅,枉花財(cái)政資金。