孫明麗

作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會服務(wù)中心

一、問題的提出

黨的十九大提出到2035年基本建成法治國家、法治政府和法治社會，法治政府建設(shè)要走在前列，為全社會作出表率。依法行政是法治政府的基本要求，是衡量法治政府的內(nèi)在標準。法治政府具體特征之一就是行政權(quán)力規(guī)范透明運行，把行政權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里。行政權(quán)力規(guī)范運行的前提是必須遵循規(guī)定的程序。

基建項目竣工財務(wù)決算是全面反映項目建設(shè)全過程財務(wù)情況，正確核定項目資產(chǎn)價值、反映竣工項目建設(shè)成果的文件，是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，在基建項目財務(wù)管理工作中占有重要的地位。但長期以來，在基本建設(shè)管理過程中，主管部門一直比較重視項目建設(shè)本身，而忽視正確核定固定資產(chǎn)的價值以及對建設(shè)成果進行必要的總結(jié)分析。基建項目竣工財務(wù)決算審核在規(guī)范基本建設(shè)財務(wù)行為，提高財政資金使用效益和保障財政資金安全等方面具有重要作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)業(yè)基建項目投資規(guī)模、投資形式和管理方法等都發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核工作的重要性日益突出。

農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核作為行政部門的一項法定職權(quán)，其規(guī)范運行的基礎(chǔ)和前提就是建立規(guī)范的程序，并將程序予以制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，也就是程序化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至目前，從中央到地方農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核工作的開展總體上未實現(xiàn)程序化管理，存在著科學性和實效性不強以及隨意性明顯等問題，不利于依法行政和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。在此背景下，本文以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展此項工作實踐為基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核的程序化進行了思考。

二、農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核工作自2005年正式啟動，審核范圍限于部屬事業(yè)單位，至今已有14年。14年來，農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核工作一直沒有建立起系統(tǒng)、規(guī)范的審核程序，具體審核工作委托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會服務(wù)中心（以下簡稱“部財會中心”）承擔，部財會中心按照財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的若干零散的、不成體系的相關(guān)規(guī)定開展審核工作。

目前的審核流程大致為：一是項目單位向主管部門報送申報資料。二是主管部門將申報資料移交部財會中心。三是部財會中心對申報資料進行初審，對于不屬于審核范圍的申報項目，申報資料退回農(nóng)業(yè)農(nóng)村部計劃財務(wù)司（以下簡稱“部計財司”），由其退回項目單位。四是部財會中心組成審核組對屬于審核范圍的申報項目開展具體審核。五是審核組在具體審核基礎(chǔ)上撰寫審核報告，審核組長審核后報部財會中心主管領(lǐng)導審批后以正式文件報部計財司審定。

（二）農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核存在的主要問題

1.審核重點內(nèi)容選擇程序不科學。農(nóng)業(yè)基建項目建設(shè)內(nèi)容龐雜多樣，其竣工財務(wù)決算的具體內(nèi)容涉及方方面面，再加上審核資源的有限性決定了審核只能集中力量審核重要的內(nèi)容，非緊要的內(nèi)容不必要也不可能全部進行審核。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在審核重點內(nèi)容的選擇，通常均由部財會中心自主確定，主管部門基本不參與。部財會中心作為具體執(zhí)行單位，一方面不具行政權(quán)，無資格確定審核重點內(nèi)容，主客體職能錯位；另一方面部財會中心作為部屬事業(yè)單位對審核重點內(nèi)容的把握不可能達到符合國家和部門客觀實際，必然弱化審核的效果。

2.審核人員選擇程序缺乏。近年來，人少事多是部財會中心的工作常態(tài)，審核組成員大多為兼職人員，且基本為臨時選取，缺乏科學的選擇程序。審核涉及的內(nèi)容具有較強的專業(yè)性和復雜性，即使是專職的專業(yè)人員也需要花費大量的時間和精力進行深入思考，才能發(fā)現(xiàn)存在的深層次問題以及提出有針對性的意見，而兼職人員在完成自己職責工作的同時又去參與審核工作，必然時間和精力不能保證。由此導致一系列不良影響，一是審核方法單調(diào)老式，缺乏創(chuàng)新性和主動性；二是審核報告空泛。審核報告具有非常重要的作用，但審核工作開展14年以來，深刻剖析存在的問題，提出有針對性意見和建議的報告還不多見。

3.審核保障程序缺位?；椖靠⒐へ攧?wù)決算審核理應(yīng)具有獨立性，然而，由于主客觀因素，審核工作往往尚失其獨立性。擴大項目支出范圍、超概算、挪用項目資金、建設(shè)單位管理費超標、結(jié)余資金不足額上繳、形成資產(chǎn)未及時入賬管理、交付使用資產(chǎn)價值不實等問題時有發(fā)生，審核人員在對這些情況發(fā)表審核意見時，有時會遇到來自項目單位、業(yè)務(wù)主管部門、甚至部財會中心等各方面的阻力，由于缺乏獨立性保障，使得發(fā)表審核意見不客觀，造成審核工作流于形式，影響其應(yīng)有作用的發(fā)揮。

4.審核委托程序空白。2005年部財會中心承擔具體審核工作以來，部計財司每年只是約定俗成的將申報資料移交部財會中心，雙方不履行任何委托程序，需完成審核工作的時間、審核的重點內(nèi)容、提交報告的格式和質(zhì)量等所有審核事項均無書面約定。委托程序的空白，導致責任不清，權(quán)限不明，很大程度上影響了審核質(zhì)量和效果的發(fā)揮。

5.竣工財務(wù)決算審核監(jiān)督程序缺失。審核委托程序的空白必然導致審核監(jiān)督程序的缺失。由于沒有明確的質(zhì)量和實效要求，審核的時間長短、審核內(nèi)容的多少、全面與否、審核深度如何等均由審核組成員自由把握，而不擔心承擔任何責任。部計財司對部財會中心的審核質(zhì)量和行為以及申報單位整改落實情況均未履行監(jiān)督程序。監(jiān)督程序的缺失嚴重影響了審核作用的有效發(fā)揮。

三、農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核程序化的實現(xiàn)

（一）農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核的程序化意義

農(nóng)業(yè)建設(shè)項目竣工財務(wù)決算審核程序化是一個涉及諸多環(huán)節(jié)和步驟的行為系統(tǒng)，不規(guī)范、不統(tǒng)一會導致在實際執(zhí)行中異化走形、走過場、不客觀，影響依法行政進程，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。實現(xiàn)程序化，既可保證審核工作的統(tǒng)一性、公正性和客觀性，也可以使審核工作具有很強的針對性，避免使審核工作淪為走形式的工具。

1.有效防范審核工作的隨意性。審核程序化可以有效防止審核主體在主要環(huán)節(jié)的隨意和獨斷。硬性的程序規(guī)定，審核單位在審核中必須要嚴格遵守，否則要承擔相應(yīng)的責任。項目單位不僅可以借助于程序規(guī)定參與其中或者監(jiān)督審核主體的行為過程。同時，目單位也必須嚴格按照規(guī)定程序依規(guī)如實編報財務(wù)決算，進而實現(xiàn)有效防范審核過程的隨意性。

2.有效提高審核過程的科學性。全過程公開的審核程序化運作，必然會提高審核過程的科學性。現(xiàn)代民主的主要表現(xiàn)形式是在程序上面的民主，程序和過程都是公開的。設(shè)計審核程序時必然會考慮其實效性、公正性、科學性和民主性，會設(shè)置一些必要的程序和步驟，這些程序和步驟必須以監(jiān)督為目標。這樣不必要的差錯必然會減少，最終能使審核主體盡責盡職，確保審核過程和結(jié)果的有效、正當、合法和科學。

3.有效增強審核結(jié)果的實效性。實效性即審核部門審核項目單位對相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，找到存在的問題，并提出解決建議，以實現(xiàn)審核工作開展的初衷。實效性是審核工作所要追求的最終效果，也是評估審核程序化是否發(fā)揮其應(yīng)有職能的關(guān)鍵所在。農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核程序化會合理規(guī)定審核的行為和規(guī)范內(nèi)容，強化整改措施，注意審核方式的完善，使審核程序化有效果，以增強其實效。

（二）農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核程序化的前提

審核工作實現(xiàn)程序化，前提是要提升各方面的思想認識。一是提升主管部門的思想認識，使其充分認識到審核程序化的必要性，進而主動推進審核工作的程序化；二是提升項目單位的思想認識，使其充分認識到審核程序化關(guān)乎自身切身利益，不僅要主動自覺接受審核，還要對受托審核單位和主管部門的行為進行監(jiān)督；三是提升受托審核單位的思想認識，牢固樹立程序意識，嚴格按程序開展審核工作，同時受托審核單位及審核人員也要加強業(yè)務(wù)知識學習，不斷提升業(yè)務(wù)能力，提升業(yè)務(wù)水平，充分發(fā)揮審核的效果。

（三）農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核程序化的具體措施

1.構(gòu)建審核重點內(nèi)容選擇程序。審核重點內(nèi)容確定的正確與否直接影響審核的質(zhì)量和成效。針對長期以來，審核重點內(nèi)容均由受托審核單位確定的現(xiàn)狀，須從制度上構(gòu)建審核重點內(nèi)容選擇程序。一是明確審核重點內(nèi)容的選擇，必須根據(jù)國家財政經(jīng)濟形勢、農(nóng)業(yè)農(nóng)村財務(wù)工作重點以及以前年度基建項目竣工財務(wù)決算審核和有關(guān)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題等確定。二是明確審核重點內(nèi)容的選擇，必須由主管部門占主導，具體可以由受托單位提出初步意見，主管部門組織研究確定。三是明確審核重點內(nèi)容的必含清單，并對具體內(nèi)容予以詳細規(guī)定。

2.構(gòu)建審核人員選擇程序。審核人員的能力和水平與審核結(jié)果息息相關(guān)，必須從制度上解決其選擇程序缺乏的問題。一是明確受托審核單位必須具有一定數(shù)量和專業(yè)能力的專業(yè)人員，否則不得承接審核業(yè)務(wù)；二是建立由兼職專業(yè)人員所在單位推薦人員的選擇機制，這不僅可以解決兼職人員參與審核力不從心的問題，也可以緩解受托審核單位專職人員不足的問題；三是通過提供審核報告模板的方式，解決審核報告空泛的問題，審核報告模板應(yīng)以填空的形式呈現(xiàn)給審核人員，使其必須關(guān)注模板中的每一項內(nèi)容，并予以回應(yīng)；四是建立審核人員黑名單制，對于審核中由于主觀故意或不認真導致失誤，影響審核結(jié)果質(zhì)量的，程序上列入黑名單，且一定年限內(nèi)不得參與類似活動。

3.構(gòu)建審核的保障程序。審核工作失去獨立性，審核功能就無從發(fā)揮。必須構(gòu)建起審核的保障程序，確保審核工作和人員的獨立性。首先是制度和程序上明確受托審核單位及審核人員的獨立審核權(quán)，只要是法律法規(guī)許可的范圍，主管部門和受托審核單位等均無權(quán)干涉其審核方式和審核內(nèi)容以及審核結(jié)論；其次明確外請審核專家或兼職人員的合法審計行為不受干涉，可以充分發(fā)表各自的審核建議和意見；最后明確干涉審核行為的責任處理。以此建立起審核的保障程序。

4.構(gòu)建委托審核程序。構(gòu)建委托審核程序，能夠明確委托權(quán)限、委托內(nèi)容以及委托要求，分清權(quán)限和責任，有利于各方職責的充分履行。根據(jù)規(guī)定，如果評審機構(gòu)已經(jīng)開展了有關(guān)評審，或者是審計部門已進行全面審計的情況下，主管部門可以據(jù)此批復決算。由此，需要從制度和程序上明確什么情況開啟委托程序，使主管部門有的放矢；還需要明確受托審核單位的具體確定方式，直接授權(quán)委托，還是采取招標方式；更重要的是需要雙方簽訂責任書或者委托協(xié)議，明確委托事項，包括委托期限、雙方權(quán)責、委托內(nèi)容、質(zhì)量和要求、成果驗收、委托協(xié)議解除等內(nèi)容，并規(guī)定受托審核單位應(yīng)制定具體可行的年度審核工作方案。

5.構(gòu)建審核監(jiān)督程序。構(gòu)建審核監(jiān)督程序，有利于審核工作的透明化，從而保障審核意見的落實。由此必須在制度上明確監(jiān)督程序的公開，使項目單位、受托審核單位、主管部門等都置于監(jiān)督程序之下。項目單位監(jiān)督受托審核單位是否按程序?qū)徍?，違反程序，可以舉報；受托審核單位可以監(jiān)督項目單位是否按規(guī)定程序管理執(zhí)行項目、使用資金，并提出整改建議；主管部門可以監(jiān)督受托審核單位的責任履行情況，監(jiān)督項目單位的整改情況等。同時建立受托審核單位工作質(zhì)量責任追究制度，對于在審核過程中受到違法舉報且經(jīng)核實屬實的、完成工作效率低且完成質(zhì)量差的以及未履行任務(wù)書或合同協(xié)議的受托審核單位列入黑名單，一定時間內(nèi)不得委托其業(yè)務(wù)，從程序化上，徹底改變受托審核單位監(jiān)督空白的局面，更好的實現(xiàn)審核效果。

四、結(jié)論

本文將主題聚焦到農(nóng)業(yè)基建項目竣工財務(wù)決算審核的程序化上，研究主體更加具體化、專門化，在全面推進依法治國和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大環(huán)境下，具有時代性和針對性。針對存在的問題，提出了實現(xiàn)審核程序化的措施，研究成果適用性強，具有較強的代表性和實際借鑒意義，可為其他部委及地方相關(guān)部門提供實際工作參考，也可為相關(guān)理論研究者拓展研究領(lǐng)域和方向，成果具有較強的借鑒性。