蘇 芮 郭玉紅 劉清泉

（首都醫(yī)科大學附屬北京中醫(yī)醫(yī)院，北京 100010）

衛(wèi)生應急是推進“健康中國”建設(shè)和落實國家公共安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。近年來，由于經(jīng)濟快速發(fā)展，過高的人口密度、頻繁的國際間往來以及自然資源過度開發(fā)引起環(huán)境污染和生態(tài)平衡紊亂導致全世界突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生，嚴重損害公眾生命健康和社會經(jīng)濟發(fā)展，甚至危及社會穩(wěn)定。我國自2003年SARS暴發(fā)以來，逐步建立起完善的國家衛(wèi)生應急體系，并認真履行《國際衛(wèi)生條例（2005）》承諾，促進全球衛(wèi)生應急合作，國家衛(wèi)生應急隊積極參與了多次國際救援行動。2017年1月12日，《國家突發(fā)事件應急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》將“建成與有效應對公共安全風險挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系”作為整體目標［1］。我國政府十分重視發(fā)揮中醫(yī)藥在應急工作中的優(yōu)勢和作用，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》明確要求“縣級以上人民政府應當發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作中的作用，加強中醫(yī)藥應急物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲備”［2］。中醫(yī)藥作為我國應急醫(yī)學救援體系的重要組成部分，十余年來，積極參與了國家歷次突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急工作，充分體現(xiàn)了其在急救領(lǐng)域的優(yōu)勢。在當今新形勢下，中醫(yī)藥應進一步提升應急能力，建立中醫(yī)藥應急救治長效機制，使中醫(yī)藥成為應急救治隊伍的固定成員，充分發(fā)揮其在突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援中的重要作用。

1 WHO國際衛(wèi)生應急隊伍發(fā)展概況

據(jù)WHO統(tǒng)計，進入21世紀以來，全球范圍突發(fā)事件的頻率、數(shù)量和嚴重程度不斷上升，平均每年發(fā)生700多起自然和技術(shù)性突發(fā)事件，新發(fā)突發(fā)疫情可以迅速并不可預計地在國際間傳播，自然災害、地緣政治沖突、化學品或核放射材料泄漏、環(huán)境污染等突發(fā)事件很可能對政治、經(jīng)濟、社會和公共衛(wèi)生產(chǎn)生數(shù)十年的影響［3］。WHO在應對從敘利亞沖突、非洲之角的干旱到菲律賓臺風以及各種疫情，包括嚴重急性呼吸道綜合征、中東呼吸綜合征冠狀病毒、甲型H1N1流感的過程中發(fā)揮了重要的指導。2014年西非的埃博拉病毒的蔓延再次給全世界敲響了警鐘，由于缺乏快速、協(xié)調(diào)的決策思路和必要的專項資金，WHO在如此復雜且緊急情況下大規(guī)模部署工作時顯得力不從心。WHO已經(jīng)認識到在面對全球突發(fā)衛(wèi)生事件時，WHO既是第一道防線，又是最后防線，而不僅僅是在突發(fā)事件中提供支持。為此自2015年WHO開始了改革WHO應急工作，在傳統(tǒng)技術(shù)和規(guī)范作用之上增加了應急行動能力，使WHO成為全面開展活動的應急組織，這也是WHO的一次非常深刻變革，也將對全世界各國衛(wèi)生應急工作產(chǎn)生深遠影響。

建立全球衛(wèi)生應急隊是改革WHO應急工作的6項重要內(nèi)容之一。國際應急醫(yī)療隊是訓練有素和自給自足的衛(wèi)生專業(yè)人員團隊，根據(jù)WHO《突發(fā)性災害情況下國際醫(yī)療隊的分級和最低標準》在突發(fā)事件中治療患者［4］。2010年海地地震，雖然當時很多救援醫(yī)療隊到達了現(xiàn)場，但在組織工作上缺乏合理協(xié)調(diào)，而且在救護上缺乏工具或救護傷員的專業(yè)知識，救援工作并不理想，在汲取海地地震救援經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，WHO建立了確保應急醫(yī)療隊的質(zhì)量的全球系統(tǒng)，對國際應急醫(yī)療隊的技能進行歸類以及登記，使各個團隊對具體的需求能做出快速和緊密的匹配，并拒絕未經(jīng)協(xié)調(diào)的、不恰當?shù)脑?。此后國際救援在應對菲律賓的海燕臺風，瓦努阿圖的颶風帕姆和尼泊爾的地震過程中，參與救援的149個醫(yī)療隊有98%都已登記并由WHO負責協(xié)調(diào)，并做出了卓越的貢獻。2015年8月，為擴大國際醫(yī)療隊的能力和效力，WHO啟動了國際應急醫(yī)療隊全球登記制度，核實符合WHO最低部署標準的所有醫(yī)療隊并予以分類，保證已預先登記并有質(zhì)量保障的醫(yī)療隊能夠有序、協(xié)調(diào)地開展救援工作，使受突發(fā)事件和疫情影響的民眾能夠可靠、及時地獲得由訓練有素并具有自給自足能力的醫(yī)療隊提供的醫(yī)療救援［5］。2016年11月李克強在第九屆全球健康促進大會開幕式表示中國政府支持世界衛(wèi)生組織建立應急隊伍、設(shè)立應急基金［6］。目前，已有來自包括中國在內(nèi)的25個國家的60多個醫(yī)療隊通過了WHO的評估并注冊登記工作，并且預期國際應急醫(yī)療隊數(shù)量將增至200個［7］。

2 國家衛(wèi)生應急隊發(fā)展概況

國家衛(wèi)生應急隊伍，是指由國務院衛(wèi)生行政部門建設(shè)與管理，參與特別重大及其他需要響應的突發(fā)事件現(xiàn)場衛(wèi)生應急處置的專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生救援隊伍。國家衛(wèi)生應急隊伍主要分為緊急醫(yī)學救援類、突發(fā)急性傳染病防控類、突發(fā)中毒事件處置類、核和輻射突發(fā)事件衛(wèi)生應急類。國家衛(wèi)生應急隊伍成員來自醫(yī)療衛(wèi)生等機構(gòu)工作人員，平時承擔所在單位日常工作，應急時承擔衛(wèi)生應急處置任務［8］?！笆濉逼陂g，中央和地方財政累計投入近5億元，在全國建立了4類37支國家衛(wèi)生應急隊伍，形成了國家衛(wèi)生應急專業(yè)處置拳頭力量［9］。近年來各支隊伍的應急管理機制不斷完善，應急處置能力不斷提高，裝備水平不斷提升，并有序開展了突發(fā)事件的應急處置、對口支援、衛(wèi)生扶貧等工作。在抗擊埃博拉出血熱疫情、安哥拉、圭亞那黃熱病、寨卡等疫情處置以及參與菲律賓風災、尼泊爾地震等救援處置以及東盟演練、中俄演練等國際衛(wèi)生應急演練和交流活動中發(fā)揮了重要作用。以上海市東方醫(yī)院和廣東省第二人民醫(yī)院為建設(shè)單位的兩支國家衛(wèi)生應急隊分別于2016和2017年度通過了WHO認證評估，成為國際應急醫(yī)療隊，在我國政府和WHO的統(tǒng)一調(diào)度下，隨時可以接受國際應急醫(yī)療救援任務［10］。

3 中醫(yī)藥參與應急救援工作的現(xiàn)狀

中醫(yī)藥是突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急工作的重要力量。黨中央、國務院十分重視發(fā)揮中醫(yī)藥在應急工作中的優(yōu)勢和作用。《中共中央國務院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號）明確提出“充分發(fā)揮中醫(yī)藥（民族醫(yī)藥）在疾病預防控制、應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、醫(yī)療服務中的作用”［11］；《國務院關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕22號）提出“建立中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應急網(wǎng)絡和應急救治工作協(xié)調(diào)機制，提高中醫(yī)藥應急救治和重大傳染病防治能力”。2009年，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局下發(fā)了《關(guān)于在衛(wèi)生應急工作中充分發(fā)揮中醫(yī)藥作用的通知》（國中醫(yī)藥發(fā)〔2009〕11號）［12］要求“各級中醫(yī)藥管理部門應組建中醫(yī)藥系統(tǒng)突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急組織領(lǐng)導體系”并“組建突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急中醫(yī)藥專家隊伍”?！吨腥A人民共和國中醫(yī)藥法》明確提出“縣級以上人民政府應當發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作中的作用，加強中醫(yī)藥應急物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲備”［2］。近年來，中醫(yī)藥在突發(fā)急性傳染病類突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治和突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援工作中發(fā)揮了積極作用，中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應急網(wǎng)絡和應急救助協(xié)調(diào)機制進一步健全。

3.1 建立中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應急機制初步建立 國家中醫(yī)藥管理局按照中西結(jié)合、整合資源、統(tǒng)一領(lǐng)導、密切配合的原則，協(xié)調(diào)指揮中醫(yī)藥系統(tǒng)參加突發(fā)公共事件應急工作。國家中醫(yī)藥管理局2012年成立了突發(fā)公共事件中醫(yī)藥應急工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌指揮部署突發(fā)公共事件中醫(yī)藥應急救治工作。每當國家發(fā)生重大疫情和災害事故發(fā)生，國家中醫(yī)藥管理局就會立即開啟應急機制，積極協(xié)調(diào)溝通國家衛(wèi)計委及疫區(qū)、災區(qū)中醫(yī)藥主管部門，部署并組織中醫(yī)藥專家團隊積極參與緊急救援和醫(yī)療救治工作。此外，部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政、中醫(yī)藥管理部門也設(shè)立了突發(fā)公共事件中醫(yī)藥應急工作領(lǐng)導小組，設(shè)立日常管理機構(gòu)，指定中醫(yī)藥突發(fā)公共事件的定點中醫(yī)院，負責本行政區(qū)域或本系統(tǒng)內(nèi)突發(fā)公共事件應急的協(xié)調(diào)、管理、救治工作。在各級中醫(yī)主管部門的協(xié)調(diào)組織下，中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)在面對災情、疫情方面做出了突出的貢獻：從SARS、甲型H1N1流感到當前人感染H7N9禽流感、從四川汶川特大地震、青海玉樹地震、甘肅舟曲泥石流，雅安蘆山地震到云南魯?shù)橹卮笞匀粸暮?，中醫(yī)藥越來越顯示出獨到優(yōu)勢。

3.2 中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應急體系逐步形成

自2006年至今，國家中醫(yī)藥管理局為提高中醫(yī)藥防治傳染病能力，先后確定了三批共232家醫(yī)院作為中醫(yī)藥防治傳染病臨床基地建設(shè)單位。在提高中醫(yī)藥急診急救能力方面，依托中醫(yī)藥骨傷特色救治能力建設(shè)項目，國家中醫(yī)藥管理局組建了13支國家中醫(yī)應急救治醫(yī)療隊，并定期開展應急演練，建立了中醫(yī)藥應急隊伍?！笆濉逼陂g將按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分級設(shè)置的原則建設(shè)中醫(yī)藥應急體系，主要包括國家級中醫(yī)藥應急基地、國家中醫(yī)藥防治傳染病臨床基地、省級和地市級中醫(yī)藥應急基地、中醫(yī)醫(yī)院應急能力和中醫(yī)藥應急科研體系的建設(shè)［13］。

4 中醫(yī)藥應急人才隊伍建設(shè)長效機制的對策分析

十余年來，中醫(yī)藥積極參與了國家重大疫情和災害的應急工作，并發(fā)揮了不可替代的作用，中醫(yī)藥在應急工作中的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下3方面：1）突發(fā)急性傳染病早期識別困難，缺乏特異和有效的防治手段，而中醫(yī)藥可以在疾病早期就可以發(fā)揮療效；2）在衛(wèi)生應急工作中簡便易行的中醫(yī)技術(shù)能夠有效地節(jié)省應急資源；3）中醫(yī)藥對災后常見病、多發(fā)病的防治作用。中藥內(nèi)服外敷、手法復位、小夾板固定術(shù)等中醫(yī)急救技術(shù)以及中藥及中醫(yī)心理療法對災后疾病防治方面的優(yōu)勢已被廣泛認可。2016年國家衛(wèi)計委發(fā)布《突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》（國衛(wèi)應急發(fā)〔2016〕46號）［14］特別指出：要充分發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援中的作用?！吨嗅t(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（國發(fā)〔2016〕15號）將“建立中醫(yī)藥參與突發(fā)公共事件應急網(wǎng)絡和應急救治工作協(xié)調(diào)機制，提高中醫(yī)藥應急救治和重大傳染病防治能力?！绷袨樘岣咧嗅t(yī)藥醫(yī)療服務能力的重點任務［15］。如何進一步提升中醫(yī)藥應急處置能力和水平，充分發(fā)揮中醫(yī)藥的優(yōu)勢，是在新形勢下中醫(yī)藥面臨的新的問題。應急演練是檢驗、評價和保持應急能力的重要手段，而從目前的中醫(yī)藥應急體系來看，從國家層面組織中醫(yī)藥應急演練還存在一定困難。參與急救工作中醫(yī)藥人員多數(shù)都是由各醫(yī)療機構(gòu)臨時抽調(diào)，尚缺乏一支穩(wěn)定的配合默契高水平的隊伍。作為國家突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急體系的一部分，中醫(yī)藥行業(yè)應建立中醫(yī)藥應急救治長效機制，以突發(fā)急性傳染病中醫(yī)藥防治、突發(fā)事件緊急醫(yī)學中醫(yī)藥救援力量建設(shè)為重點，統(tǒng)籌建設(shè)多學科交叉、反應迅速、技術(shù)過硬、裝備齊全的高水平國家中醫(yī)藥衛(wèi)生應急隊伍，并統(tǒng)一進行規(guī)劃、建設(shè)、評估和管理，切實發(fā)揮中醫(yī)藥的特色優(yōu)勢，使其能夠適應當前新形勢下國內(nèi)外應急工作的需求，為我國的衛(wèi)生急救事業(yè)做出貢獻。

5 結(jié) 語

隨著人口的增長、科技進步、自然環(huán)境破壞、氣候異常以及國際環(huán)境的惡化導致突發(fā)事件的頻率、數(shù)量和嚴重程度不斷上升，對我國乃至世界各國的衛(wèi)生應急工作造成了挑戰(zhàn)。在WHO應急工作政策的指引下，我國的衛(wèi)生應急體系不斷完善，中醫(yī)藥作為公共事件應急網(wǎng)絡不可或缺的組成部分，其在應急工作中的優(yōu)勢已逐步受到廣泛認可。建立一支穩(wěn)定的高水平中醫(yī)藥衛(wèi)生應急隊伍是建立中醫(yī)藥應急救治長效機制的基礎(chǔ)，是切實提高中醫(yī)藥應急能力的重要途徑。