胡 嶸

黨的十八大以來，為發(fā)揮好科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)支撐作用，圍繞簡化科研項目經(jīng)費預(yù)算編制、提高間接費用比例、實行差別化經(jīng)費保障等方面，中央多次出臺文件改革科研經(jīng)費管理制度，賦予科研人員更大的經(jīng)費使用自主權(quán)，進(jìn)一步調(diào)動廣大科研人員的積極性。但我們在科研計劃項目(課題)財務(wù)驗收過程中發(fā)現(xiàn)，許多項目財務(wù)報告規(guī)范性不強，科研人員仍在絞盡腦汁應(yīng)付財務(wù)驗收這一關(guān)口，難以順利通過驗收。

按照科研經(jīng)費來源的不同，科研項目分為縱向科研項目和橫向科研項目(也稱縱向課題和橫向課題，下同)。項目承擔(dān)單位以市場委托方式取得的橫向經(jīng)費，按照委托方要求或合同約定自主管理使用。國家有關(guān)部門使用財政資金資助的縱向科研項目經(jīng)費，必須滿足財政預(yù)算管理要求，進(jìn)行財務(wù)驗收。財務(wù)驗收有現(xiàn)場驗收和非現(xiàn)場驗收兩種方式。一般來說，對國家資助金額較大的科研項目實行現(xiàn)場驗收，各級各單位對此類項目比較重視，科研承接單位的管理也較為規(guī)范。因此，本文主要就縱向科研項目非現(xiàn)場驗收中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)費管理問題，進(jìn)行探討，剖析原因，并提出相關(guān)建議。

一、財務(wù)報告的主要問題

（一）項目承擔(dān)單位與決算編制單位不一致

項目承擔(dān)單位(或第一承擔(dān)單位)將縱向補助經(jīng)費全部或大部分轉(zhuǎn)撥至第二承擔(dān)單位、相關(guān)協(xié)作單位，且不履行財務(wù)報告編制責(zé)任。第二承擔(dān)單位或項目協(xié)作單位無法全面了解項目立項、資金流向等信息，所編制的財務(wù)報告反映的經(jīng)費決算數(shù)據(jù)、項目基本情況、經(jīng)費承擔(dān)及撥付等情況不全面。

（二）財務(wù)報告信息不完整

用項目經(jīng)費決算表、經(jīng)費支出執(zhí)行情況表替代項目財務(wù)報告，沒有反映項目基本情況、承擔(dān)單位財務(wù)管理制度建設(shè)、經(jīng)費撥付、會計核算和財務(wù)支出、資產(chǎn)管理，以及項目協(xié)作單位的任務(wù)分配、經(jīng)費分配情況，不能對所承擔(dān)項目的總體績效目標(biāo)及實現(xiàn)程度進(jìn)行評價和判斷。

（三）財務(wù)決算數(shù)據(jù)不實

總決算及各項目支出數(shù)額比照預(yù)算金額填寫，以達(dá)到結(jié)余資金為零的結(jié)果。也有部分項目承擔(dān)單位，按項目經(jīng)費支出的金額填制經(jīng)費來源數(shù)額，或者按經(jīng)費實際到位金額填報經(jīng)費支出數(shù)額。財務(wù)數(shù)據(jù)修飾痕跡明顯。

（四）項目決算范圍不準(zhǔn)確

不同來源的資金中，僅報告縱向資助經(jīng)費的使用情況，不反映自籌資金的承擔(dān)責(zé)任、到位、使用、結(jié)余情況。對不同科研階段的支出，將立項前已在其他項目列支的本項目預(yù)研究支出納入決算；將結(jié)題后的項目后續(xù)支出，例如已經(jīng)發(fā)生而尚未支付的勞務(wù)費、檢測費、印刷費等一些待結(jié)算資金，以及預(yù)計發(fā)生的項目結(jié)果鑒定驗收會議費、后期跟蹤觀測檢測費等，不納入項目決算，不提供相關(guān)信息，或者不提供詳細(xì)說明、測算依據(jù)。

（五）自籌資金不到位

一些資助項目應(yīng)由單位自籌部分資金，按合同預(yù)算科目用于設(shè)備、材料、檢測、差旅等?；I集方式主要有三種：科研承擔(dān)單位提供配套經(jīng)費或依托工程；協(xié)作單位提供配套經(jīng)費給科研承擔(dān)單位；協(xié)作單位提供工程投入資金在依托工程項目列支。財務(wù)審查中發(fā)現(xiàn)，很多科研單位、協(xié)作單位應(yīng)提供的配套資金不到位，或者協(xié)作單位提供的配套經(jīng)費、依托工程均由協(xié)作單位自己使用，且未實行專戶核算，不能區(qū)分和界定科研項目和非科研項目，編制決算時難以提供準(zhǔn)確翔實資料。

（六）未編制項目資產(chǎn)清單

對項目購置/試制的儀器、設(shè)備以及項目研究形成的無形資產(chǎn)，未描述資產(chǎn)管理情況及最終的產(chǎn)權(quán)狀況，未說明遵守政府采購相關(guān)制度情況。由于采用統(tǒng)一的財務(wù)報告模板，部分非《政府采購法》適用單位也套用模板，聲明其采購符合政府采購相關(guān)規(guī)定。

（七）未按支出項目進(jìn)行決算預(yù)算比較

對預(yù)算調(diào)整理由及程序、相關(guān)項目執(zhí)行差異及形成原因，未進(jìn)行詳細(xì)說明。部分項目合同書未細(xì)化財政資助資金、自籌資金、依托工程資金支出預(yù)算，導(dǎo)致審查財務(wù)決算沒有預(yù)算依據(jù)。

（八）提供驗收資料不齊全

未提供非現(xiàn)場驗收所必需的項目審批單位的科研計劃、科研項目(課題)合同、項目承接單位與協(xié)作單位的協(xié)議、經(jīng)費支出明細(xì)等資料。

二、主要原因分析

（一）科研人員對改進(jìn)和加強科研項目管理和資金管理的政策不熟悉

因擔(dān)心財務(wù)驗收不能通過，人為調(diào)整決算數(shù)據(jù)。一是不熟悉兩年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金可繼續(xù)用于本項目或者其他項目的規(guī)定，決算時人為把錢“用完”。二是對預(yù)算調(diào)劑權(quán)了解不夠，為了不超出單項支出預(yù)算，而“修正”某些支出科目數(shù)據(jù)。根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號)的精神，在項目總預(yù)算不變的情況下，科研項目預(yù)算支出的2類13個明細(xì)科目中，直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費及其他支出預(yù)算等5個科目可由項目承擔(dān)單位調(diào)整使用；會議費、差旅費、國際合作與交流費等3個科目可合并使用；設(shè)備費、勞務(wù)費、專家咨詢費等3個科目的管理較為嚴(yán)格，預(yù)算調(diào)劑需要報立項單位批準(zhǔn)；間接費用總額應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，其管理費用和績效支出2個明細(xì)科目，可由項目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排使用。

（二）科研人員缺乏相關(guān)財務(wù)基礎(chǔ)知識

科研人員的興趣、精力更多的投入于本專業(yè)的研究，對財務(wù)知識少有涉足，且認(rèn)為經(jīng)費管理是瑣事而不夠重視，對財務(wù)報告應(yīng)反映的內(nèi)容不了解?；煜?jīng)費來源與經(jīng)費支出、經(jīng)費決算與已發(fā)生支出之間的關(guān)系，不能區(qū)分資金來源、經(jīng)費支出等概念，也不能從其在預(yù)算管理全方位、全過程的不同表現(xiàn)形態(tài)去理解。立項前已在其他項目列支的本項目預(yù)研究支出，若已從其他項目支出中轉(zhuǎn)出，可作為本項目的決算支出；若已進(jìn)入其他項目決算或者從其他項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金中支付，為避免重復(fù)列支，不能納入本項目決算。應(yīng)付未付、預(yù)計支出應(yīng)進(jìn)入本項目決算，并提供詳細(xì)信息予以說明。

（三）科研合同對部分內(nèi)容規(guī)定不明確

對各承擔(dān)單位、協(xié)作單位承擔(dān)的科研任務(wù)及提供配套經(jīng)費、依托工程的支出責(zé)任規(guī)定不明確，或者申請項目時未提供相關(guān)信息。經(jīng)費預(yù)算只按預(yù)算總額編列直接費用、間接費用各明細(xì)科目預(yù)算，未按資金來源分別編制財政資助資金、配套資金、依托工程資金的分項支出明細(xì)科目預(yù)算，編制財務(wù)報告時缺乏比較依據(jù)。

（四）項目承擔(dān)單位不完全履行義務(wù)，或涉嫌違規(guī)申報項目

項目承擔(dān)單位(或第一承擔(dān)單位)完成科研任務(wù)，應(yīng)按科研合同(或科研任務(wù)委托書)的規(guī)定報告其履行受托責(zé)任情況，包括提交完整的經(jīng)費財務(wù)報告，才是“完全履行義務(wù)”，實現(xiàn)科研項目全鏈條管理的閉環(huán)。承擔(dān)單位(或第一承擔(dān)單位)將科研經(jīng)費全部或大部分轉(zhuǎn)撥其他單位，主要因申報項目時未能合理確定項目主要承擔(dān)單位，也有部分項目承擔(dān)單位涉嫌違規(guī)轉(zhuǎn)包、分包。

（五）將經(jīng)費決算表視同財務(wù)報告，未能完整理解財務(wù)報告的意義

項目財務(wù)報告是對科研活動開展全過程的經(jīng)濟、績效總結(jié)，它同企業(yè)財務(wù)報告一樣，不僅應(yīng)提供財務(wù)決算表，還應(yīng)提供必要的注釋、說明、分析和各種補充信息，以幫助報告使用者對項目承擔(dān)單位履行受托責(zé)任、資金使用合法合規(guī)、項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度等進(jìn)行綜合評價和判斷，幫助相關(guān)部門實施有效監(jiān)督管理。財務(wù)報告的撰寫和審查，必須依據(jù)科研合同、協(xié)作合同以及相應(yīng)的科研合同資料、財務(wù)支出資料，就數(shù)據(jù)論數(shù)據(jù)，沒有任何意義。

（六）對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)及政府采購相關(guān)規(guī)定不掌握

科研項目購置/試制的儀器、設(shè)備，應(yīng)由項目承擔(dān)單位納入固定資產(chǎn)管理。財政資金支持形成的科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，一般歸項目承擔(dān)單位。各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金，采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府采購法》辦理。對不屬于國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織的單位，以及使用非財政性資金的采購行為，均不適用《政府采購法》。

三、改進(jìn)建議

（一）落實科研單位預(yù)算調(diào)劑權(quán)

李克強總理在2018年12月6日國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議上指出，要堅決破除制約科研人員創(chuàng)新活力的不合理束縛，要求進(jìn)一步落實項目管理、預(yù)算調(diào)劑等政策。項目主管部門要完善預(yù)算編制指南，指導(dǎo)項目承擔(dān)單位及科研人員科學(xué)合理編制項目預(yù)算；項目承擔(dān)單位應(yīng)尊重課題組科研人員的意見，對可自行調(diào)劑支配的預(yù)算項目，在預(yù)算總額不變的情況下，簡化內(nèi)部調(diào)整、變更程序；對配套經(jīng)費不到位的，應(yīng)區(qū)分虛假承諾配套或特殊原因不能到位等情況，以是否影響研究開展、是否完成既定研究目標(biāo)取得預(yù)期研究成果，作為財務(wù)驗收是否通過的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。項目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗收，結(jié)余資金可按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于其他科研活動的直接支出。

（二）落實科研財務(wù)助理制度

項目組可聘請科研財務(wù)助理，所需費用在項目資金中列支，為科研人員在項目預(yù)算編制與調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務(wù)決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。項目審批單位、項目承擔(dān)單位也應(yīng)大力宣傳經(jīng)費管理方面的新政策，加強對項目組和科研人員的財務(wù)輔導(dǎo)，普及基本財務(wù)知識，了解預(yù)算項目分類管理和預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，確?？蒲腥藛T能用好政策、用活政策，使破除科研人員創(chuàng)新活力束縛的各項政策真正落地。

（三）改進(jìn)科研項目管理

規(guī)范科研項目申報程序，使實際承擔(dān)科研任務(wù)的單位和人員能順利承接科研項目計劃任務(wù)，杜絕違規(guī)分包和轉(zhuǎn)包。科研項目立項時，明確財政資助資金的支出明細(xì)科目。完善科研合同，明確各承擔(dān)單位、協(xié)作單位的科研任務(wù)及自籌資金責(zé)任、自籌資金的性質(zhì)屬于配套經(jīng)費還是依托項目工程支出、配套經(jīng)費歸集于科研承擔(dān)單位(或第一承擔(dān)單位)還是作為項目子課題經(jīng)費由協(xié)作單位使用。經(jīng)費預(yù)算表不僅按預(yù)算總額編列直接費用、間接費用各支出明細(xì)科目預(yù)算，還應(yīng)按資金來源區(qū)分財政資助資金、配套資金、依托工程資金編列分項支出預(yù)算。科研項目驗收前，提供完整的驗收資料一覽表，促進(jìn)項目承接單位有針對性的做好驗收準(zhǔn)備。對違規(guī)分包轉(zhuǎn)包、隨意轉(zhuǎn)出項目經(jīng)費，以及明確承諾提供配套經(jīng)費或依托項目工程支出而未提供的，納入對參與主體的信用評級管理，將嚴(yán)重信用不良記錄者記入“黑名單”。

（四）放寬自籌資金管理權(quán)限

對自籌資金的使用，應(yīng)依據(jù)科研活動規(guī)律和任務(wù)實際需要，給予項目承擔(dān)單位更大的預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)。自籌資金一般包括項目承擔(dān)單位投入配套經(jīng)費、依托工程資金兩類，既可能是項目第一承擔(dān)單位投入，也可能是協(xié)作單位投入。自籌資金的管理和使用，按照“誰出資，誰監(jiān)管”的原則和出資單位的資金管理規(guī)定執(zhí)行。其預(yù)算調(diào)劑權(quán)，包括設(shè)備費、勞務(wù)費、專家咨詢費、間接費用等預(yù)算的管理和控制，均按照出資單位的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（五）強化科研項目的預(yù)算績效目標(biāo)管理

縱向科研項目資金的預(yù)算績效管理，是全面實施預(yù)算績效管理的重要組成部分。按照科研活動規(guī)律和為科研人員松綁的要求，績效指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)弱化項目經(jīng)費使用過程管理，強化科研結(jié)果和效果評價。同時強化科研承擔(dān)單位的會計核算工作，為項目預(yù)算績效管理提供數(shù)據(jù)支撐。應(yīng)明確專戶核算，專戶核算的各類匯總信息為項目財務(wù)報告提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。配套資金和依托工程資金的使用必須與課題實施計劃的執(zhí)行一致，由課題組提出需求計劃，并按照相關(guān)規(guī)定歸集，輔助科研課題研究的工程投入部分折算為科研課題研究經(jīng)費的資金，由依托工程項目列支，按工程項目經(jīng)費使用辦法審批，按科研項目歸集，不能事后歸集或為應(yīng)付驗收臨時建立臺賬，從各類工程支出進(jìn)行事后分割。

科研活動有其自身規(guī)律，與一般的行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動有顯著差別，反映科研經(jīng)費資金運動的項目決算，要體現(xiàn)科研活動的特點。把調(diào)動科研人員積極性的各項政策落到實處，需要科研項目管理部門、科研承擔(dān)單位和科研人員共同努力，給予科研人員更多的經(jīng)費管理自主權(quán)，才能全面促進(jìn)各項科技事業(yè)發(fā)展。