呂海東

一、引言

2018中央經(jīng)濟工作會議指出，要長期堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)是治國理政的重要原則，要堅持積極的財政政策取向不變，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保對重點領(lǐng)域和項目的支持力度，壓縮一般性支出，切實加強地方政府債務(wù)管理，優(yōu)化存量資源配置，促進有效投資特別是民間投資合理增長，加強基本公共服務(wù)，加強基本民生保障，及時化解社會矛盾。會議確定，按照黨的十九大的要求，今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風(fēng)險，要服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點領(lǐng)域風(fēng)險防范和處置，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。這是從中央層面發(fā)力治理債務(wù)風(fēng)險最強有力的組織保障。

中央政府高度重視政府債務(wù)管理工作，黨的十八屆三中全會后的中央經(jīng)濟工作會議提出，應(yīng)“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”，著力防控債務(wù)風(fēng)險發(fā)生，2014年中央出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，2018年度，財政部下發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》(財預(yù)〔2018〕34號)，為有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)做強政治保障。例如，2018年6月28日，黑龍江省人大常委會為建立健全全省債務(wù)風(fēng)險防控機制，審議了地方政府性債務(wù)管理情況報告，為下步如何加強當(dāng)前債務(wù)管理組織謀劃，統(tǒng)一思想，明確分工，強化體制機制建設(shè)。

雖然中央和地方政府陸續(xù)出臺了一些防控債務(wù)相關(guān)的政策文件，取得了一些成效，但我國政府債務(wù)基數(shù)仍處于高位狀態(tài)，償債風(fēng)險加劇，防控風(fēng)險不容樂觀。據(jù)國家權(quán)威部門公布，截至2017年末，我國政府債務(wù)余額29.95萬億元，其中中央財政國債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，政府負債率是36.2%。截至2018年6月末，全國地方政府債務(wù)余額16.79萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)10.59萬億元，專項債務(wù)6.21萬億元；政府債券15.99萬億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)8049億元。

2018年6月份，全國發(fā)行地方政府債券5343億元。其中，一般債券4434億元，專項債券909億元；按用途劃分，新增債券3157億元，置換債券或再融資債券2186億元。1-6月累計，全國發(fā)行地方政府債券14109億元。其中，一般債券10436億元，專項債券3673億元；按用途劃分，新增債券3329億元，置換債券或再融資債券10780億元。

在債務(wù)管理上，中央對地方政府存在違法違規(guī)舉債問題始終保持零容忍態(tài)度，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起、問責(zé)一起，例如，2017年12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對20個市縣的72名相關(guān)責(zé)任人啟動問責(zé)程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同處分，可以說，國家對政府舉債加大了督查問責(zé)力度。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)

內(nèi)部控制理論自18世紀產(chǎn)業(yè)革命后，由最早保障財物安全和信息真實為目標(biāo)，擴展到保證公司經(jīng)營效率以及戰(zhàn)略正確性，以風(fēng)險管理為起點的內(nèi)部控制，逐步成為現(xiàn)代公司治理中的重要組成部分。要從內(nèi)部控制管理角度來分析，首先要了解內(nèi)部控制相關(guān)要素的構(gòu)成及相應(yīng)管理指標(biāo)含義，從量化數(shù)據(jù)上更能清晰認識、掌握、把控債務(wù)風(fēng)險程度，以便采取有效的管理手段，防范債務(wù)風(fēng)險。內(nèi)部控制系統(tǒng)由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等構(gòu)成，它們相互聯(lián)系，相互依托，分別適用于特定目標(biāo)類別，共同構(gòu)成能夠?qū)Νh(huán)境變化連續(xù)反應(yīng)的一個整體。內(nèi)部控制過程中誕生出很多債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)，以供分析之用，主要包括：

（一）債務(wù)依存度。債務(wù)依存度是地方政府在當(dāng)年新增加的額度與地方政府財政支出和債務(wù)還本付息支出的合計數(shù)之比。國際公認的地方政府債務(wù)依存度不應(yīng)超過20%。這個指標(biāo)反映了政府債務(wù)總額與地方總產(chǎn)出的對比關(guān)系。

（二）財政集中度。財政集中度為財政收入與GDP之比。國際公認的地方財政赤字率是20-30%。財政集中度偏低說明政府集中資金償還債務(wù)能力偏低。

（三）債務(wù)負擔(dān)率。債務(wù)負擔(dān)率是地方政府債務(wù)的累計余額與當(dāng)年國民生產(chǎn)總值之比。國際上公認的地方政府債務(wù)負擔(dān)率是60%。這個指標(biāo)反映了政府債務(wù)總額與地方總產(chǎn)出的對比關(guān)系。

（四）稅收彈性系數(shù)。稅收彈性系數(shù)為稅收增長率與GDP增長率之比。國際公認的稅收彈性系數(shù)的適宜區(qū)間是1-2之間。通過將稅收和GDP的增長速度相比，可以比較出兩者相對的變化稅率，如果稅收彈性系數(shù)不在1-2之間，說明稅收相對GDP的增長速率是不協(xié)調(diào)的，即稅收并沒有隨著GDP相應(yīng)地增長，財政收入不足，導(dǎo)致入不敷出，還債能力下降，債務(wù)風(fēng)險上升。

（五）債務(wù)償債率。債務(wù)償債率為地方政府當(dāng)年債務(wù)還本付息額與財政預(yù)算內(nèi)外的收入總額。各國公認的債務(wù)償債率一般在20%。這個指標(biāo)通過地方政府當(dāng)年收入的增加額來衡量該政府是否有債務(wù)的償還風(fēng)險。

（六）財政赤字率。財政赤字率為財政赤字與GDP之比。國際公認財政赤字率一般保持在3%以下比較適宜。當(dāng)財政赤字超出適宜區(qū)間，則要通過發(fā)行債券彌補赤字，會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險大大增加。

（七）債務(wù)逾期率。債務(wù)逾期率是指地方政府當(dāng)年已經(jīng)到期卻不能還本付息的債務(wù)總額與當(dāng)年到期的全部債務(wù)總額。這個指標(biāo)值大說明債務(wù)風(fēng)險大，所以越低越好。這個指標(biāo)反映出當(dāng)債務(wù)危機還沒有發(fā)生的時候，出現(xiàn)的一種潛在的債務(wù)風(fēng)險。

（八）平均還債年限。平均還債年限以年為單位，平均地方政府各個項目債務(wù)的規(guī)模數(shù)量，得出全部債務(wù)的增均償還年限。這個指標(biāo)通過對地方債務(wù)的舉借期限情況進行分析，而且衡量地方政府債務(wù)償還壓力。

債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)主要是在相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)之間對比，體現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險程度，從財務(wù)數(shù)據(jù)中合理分析債務(wù)風(fēng)險，進而采取相關(guān)措施來影響財務(wù)數(shù)據(jù)，降低風(fēng)險發(fā)生。由于政府間、地區(qū)間、行業(yè)間債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，此文不作橫向比較，僅說明債務(wù)風(fēng)險評價相關(guān)指標(biāo)構(gòu)成，以便從指標(biāo)的數(shù)據(jù)上作出準(zhǔn)確分析。

三、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀及存在問題

（一）債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，底數(shù)不清。從地方政府債務(wù)來源途徑來看，渠道廣，既有金融機構(gòu)的債務(wù)，也有非金融機構(gòu)債務(wù)，也有中央及地方政府發(fā)行的債券等。從形式上看，既有直接借入資金形成的債務(wù)，也有政府出面擔(dān)保形成的隱性風(fēng)險債務(wù)等。由于債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，統(tǒng)計某一地方債務(wù)究竟有多少，每年新增或償還有多少，沒有一個準(zhǔn)確的數(shù)字，難于統(tǒng)計真實情況。

（二）舉債分散，管理權(quán)責(zé)錯位。一般地方政府舉債主體包括融資平臺公司、地方政府部門及機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位等，債務(wù)監(jiān)管主體包括財政、審計、貸款銀行等部門，由于地方財政只能掌控其中一部分債務(wù)，大多數(shù)債務(wù)存在于融資平臺公司和其他政府部門，債務(wù)來源渠道復(fù)雜，投資方向多樣，財政部門難以對債務(wù)實施統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）債務(wù)基數(shù)大，增速快。據(jù)國家審計署2013年末公布全國政府性債務(wù)審計數(shù)據(jù)結(jié)果，截止到2013年6月底，全國各級政府債務(wù)約30.28萬億元，其中，負有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元人民幣。地方政府債務(wù)余額17.9萬億元，其中：負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，與2012年末相比，地方政府債務(wù)增長12.62%。大量集中在市縣兩級，負有償還責(zé)任的債務(wù)占比高達80.9%，基層政府償債壓力較大。

（四）“重借輕還”，責(zé)權(quán)分離。由于債務(wù)償還期限通常長于領(lǐng)導(dǎo)干部換屆周期，上屆舉債下屆償還，已成慣例，這種舉借權(quán)力與償還責(zé)任上的相互分離，導(dǎo)致地方政府管理人員的風(fēng)險意識相對淡薄，極易出現(xiàn)過度舉債行為，這種短期經(jīng)濟效益，片面追求“形象工程”，加重了地方債務(wù)負擔(dān)及債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的可能性。

（五）盲目上項目，決策不嚴謹。一些地方政府的舉債決策分散。項目管理主體不同，有的在發(fā)改委，有的在各級政府主管部門。由于缺乏長遠科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴格的項目可行性論證，盲目上項目，無視償債能力和財政承受能力，導(dǎo)致舉債的規(guī)模過大，一些地方將債務(wù)資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場及用于修建樓堂館所等，一些資金投放效率低下，浪費嚴重，加劇了償債困境。

（六）過度依賴土地財政，資金償債穩(wěn)定性不強。土地財政是指地方政府靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持財政項目支出的行為，已成為地方償債的主要資金來源。據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，2014上半年，地方政府通過賣地獲得的國有土地使用權(quán)出讓收入高達2.11萬億元，同比增長26.3%。從短期來看，一定的土地收入能刺激當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，但從長遠看，土地資源的有限性和土地出讓收入的一次性，決定了土地財政不能滿足財政項目支出的持久性需求，同時，出讓土地易抬高房價，造成房地產(chǎn)泡沬，過分依賴土地收入存在巨大的債務(wù)償付風(fēng)險。

（七）機制缺失，監(jiān)管乏力。目前，地方政府性債務(wù)尚未形成統(tǒng)一的統(tǒng)計系統(tǒng)和信息反饋路徑，信息分散、統(tǒng)計不準(zhǔn)確、反饋不及，都增加了債務(wù)管理的難度，大量透明度差的隱性債務(wù)游離于地方財政和人大的監(jiān)管之外。此外，我國至今尚未建立起統(tǒng)一的債務(wù)風(fēng)險評價和預(yù)警機制，難以對整個債務(wù)系統(tǒng)實施全程管理。

四、地方債務(wù)防控建議

改革開放以來，地方政府堅持經(jīng)濟發(fā)展與公益建設(shè)并重，一手抓發(fā)展經(jīng)濟，一手抓民生等公益性建設(shè)，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益得到改善和提高，人們生活幸福指數(shù)提高。但地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時，地方政府也投入了大量的資金。雖通過國家轉(zhuǎn)移支付獲得一部分補貼或補助收入，但數(shù)量甚微，難以滿足地方發(fā)展的需要。地方財力有限，為保證地方經(jīng)濟發(fā)展正常進行，各級地方政府普遍采取了直接或間接舉借債務(wù)，在浮夸表面的“繁榮”的同時，帶來了日益沉重的債務(wù)負擔(dān)。

（一）積極發(fā)揮內(nèi)部控制管理約束作用，實現(xiàn)權(quán)責(zé)、利益對等。內(nèi)部控制是一種在多環(huán)節(jié)系統(tǒng)中分配權(quán)責(zé)、實施監(jiān)督的有效管理機制，有利于克服債務(wù)管理中的權(quán)責(zé)不清，利益不對等現(xiàn)象。作為風(fēng)險管理中的重要機制，內(nèi)部控制能夠有效增強地方政府的風(fēng)險意識，使決策者能夠著眼于長期發(fā)展，從戰(zhàn)略層面對債務(wù)進行科學(xué)規(guī)劃和管理，實現(xiàn)事前、事中、事后對組織實施連環(huán)不間斷的動態(tài)管理過程，可以有效彌補風(fēng)險控制機制缺失問題。

（二）完善財稅管理體制，明確事權(quán)，財權(quán)。中央與地方政府在財權(quán)與事權(quán)上的嚴重錯位，給地方政府帶來沉重的財政負擔(dān)。國家要合理界定各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，要加大對地方政府尤其是省級以下政府的財力保障，確保其有能力提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品及相應(yīng)服務(wù)，積極推進財稅體制改革，培育新的地方稅種，合理核定地方稅源稅種，合理分配中央與地方在共享稅種上的留存比例。要完善轉(zhuǎn)移支付機制，提高轉(zhuǎn)移支付決策的透明度，健全相關(guān)法律體系和監(jiān)督機制，使得地方政府獲得充足而穩(wěn)定的稅收收入，以緩解地方財務(wù)壓力。

（三）增強地方債務(wù)透明度，嚴格控制債務(wù)規(guī)模。各級地方政府要認真分析，準(zhǔn)確研判，立足實情，摸兜花錢，做好與經(jīng)濟實力相匹配的基礎(chǔ)經(jīng)濟建設(shè)，要強化地方政府性債務(wù)規(guī)模債務(wù)透明度，要將錢用到該用的地方，讓民眾獲知足夠真實清晰的財政信息，真實了解地方財政實力，增強政府的公信度，在增強債務(wù)透明度的同時合理控制債務(wù)規(guī)模。

（四）加強財源建設(shè)，拓展融資渠道。分稅制的財政體制使大部分稅收收入都集中到中央政府手中，地方財政收入遠遠不能抵足財政支出。由于地方政府承擔(dān)著更多的職能，稅收收入的緊縮，容易使地方政府消極怠工，而單一的經(jīng)濟模式也會形成巨大的風(fēng)險隱患。各地方要積極探索安全的融資渠道，如建立PPP模式，即公共私營合作(Public-．Private．Partnership)，正在成為新的融資手段，PPP模式的出現(xiàn)使民間資本進入非盈利性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為可能，它可以將一部分支出責(zé)任轉(zhuǎn)讓給作為市場主體的社會企業(yè)，可以有效地調(diào)動民間資本的積極性，這種方式是對“政府背書”投融資體制的靈活變革，又可將政府從一部分責(zé)任中撇清出去，對于防范政府性債務(wù)風(fēng)險具有重大意義。

（五）加強領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟責(zé)任審計，落實責(zé)任。債務(wù)的舉借很多時候是由舉債主體把控的，有些項目會對官員的晉升、獎勵等起到一定作用，所以審計機關(guān)不要只看政府官員績效考核表面的數(shù)據(jù)、資料，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的程度、人民生活水平、項目所發(fā)揮的效益、公眾滿意度、環(huán)境保護等方面進行綜合考核，將考核落到實處，避免政績工程、形象工程現(xiàn)象發(fā)生。

（六）合理界定風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，建立科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)能夠有效地對政府的債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警，能夠?qū)崟r監(jiān)控政府債務(wù)風(fēng)險，實時評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，國家要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟、經(jīng)濟發(fā)展能力、行業(yè)等因素，合理制訂風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系，對債務(wù)風(fēng)險超過警戒線的地區(qū)及時給予風(fēng)險預(yù)警或風(fēng)險提示，并根據(jù)監(jiān)測結(jié)果劃分風(fēng)險等級，由此進行相應(yīng)風(fēng)險處置，避免系統(tǒng)性風(fēng)險。要合理建立償債準(zhǔn)備金制度，各級地方政府可在年初財政預(yù)算中，每年按債務(wù)余額的一定比例提取一定比例償債準(zhǔn)備金，有效防控并化解債務(wù)風(fēng)險。

（七）加大對地方政府性債務(wù)的審計力度，及時掌握債務(wù)狀況。國家要完善相關(guān)審計法律法規(guī)，要充分結(jié)合地方政府債務(wù)具體情況，制定專門的審計相關(guān)法律法規(guī)，保證各級地方債務(wù)審計的獨立性，建立制度依據(jù)，做到債務(wù)審計工作中有法可依，有章可循，充分發(fā)揮審計的防范和監(jiān)督作用，要將債務(wù)審計與投資項目審計、預(yù)算執(zhí)行審計、金融審計、績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等有機結(jié)合起來，全面了解掌握地方性債務(wù)的管理現(xiàn)狀和變化情況。要不斷改進審計方法，提高審計工作創(chuàng)新水平，實現(xiàn)審計工作的科學(xué)性和有效性，提高債務(wù)審計結(jié)果的效用性。

五、結(jié)束語

綜上所述，各級地方政府適度舉債有助于促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展，提高地方公共服務(wù)管理水平，改善民生，但優(yōu)質(zhì)資金投入獲得地方經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益顯著提高的同時，地方政府性債務(wù)風(fēng)險也在對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和金融業(yè)帶來較大的威脅，所以，各級地方政府要積極采取措施將債務(wù)風(fēng)險控制在一定范圍以內(nèi)，最大限度地規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，促進地方經(jīng)濟和社會的健康和諧發(fā)展。