譚汝倩

廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006

行政性規(guī)范文件是為了實施憲法法律而形成的一種重要文件，這種文件是否合憲合法，有效管用，直接決定憲法法律的實施以及法治實施是否順利，同時也影響到人民群眾的切身利益。在2018年期間，廣東省有關(guān)制定機關(guān)向省人大常委員會報送備案規(guī)范性文件有229件，在這種情況下，廣東省人大常委會表示會持續(xù)增強對規(guī)范性文件的審查工作力度。因此，對廣東省行政規(guī)范性文件司法審查進行研究有一定現(xiàn)實意義。

一、廣東省行政規(guī)范性文件司法審查意義

所謂行政性文件，主要是指行政機關(guān)在實施行政職權(quán)中為執(zhí)行法律和法規(guī)，對公民、法人以及其他組織依法定權(quán)限和程序發(fā)布的決定。對于行政規(guī)范性文件而言，對其進行司法審查的意義體現(xiàn)在下面幾點：

其一是權(quán)利制衡理論的必然，權(quán)利源自于普通民眾，人們之所以可以建設(shè)國家，放棄自己本身的自然原始狀態(tài)下對自己的人身財產(chǎn)擁有的完全支配權(quán)利，這是由于人們相信公共權(quán)利機關(guān)。公共權(quán)利機關(guān)可以預(yù)防個人戰(zhàn)爭，保護自己的人身與財產(chǎn)權(quán)。有權(quán)力的人直接將權(quán)利使用到極致，在對事物的支配方面來看，要預(yù)防對權(quán)利的濫用，就需要用權(quán)利來制衡權(quán)利，這也是行政規(guī)范性文件進行司法審查的意義所在。其二是保障更廣泛公民權(quán)利的需求，最高人民法院印發(fā)了有關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的會議紀(jì)要，人民法院經(jīng)過審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的應(yīng)用解釋與規(guī)范性文件合法有效，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時，需要認(rèn)同其效力。其最大的價值就是賦予各級人民法院在審查被訴行政行為合法性時，能夠?qū)Ρ辉V文件行政行為依據(jù)的法律規(guī)范文件沖突，解釋與其他規(guī)范文件的合法性，以此來判斷與選擇適用的權(quán)利。

二、目前行政規(guī)范性文件的審查模式

在一般情況下，行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)進行行政行為的依據(jù)。現(xiàn)行的行政規(guī)范性文件審查模式主要有以下幾種：

(一)立法審查模式

權(quán)利機關(guān)對規(guī)范性文件的審查，主要是在《立法法》、《地方組織法》等相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上進行的。其中人大常委會是備案的機關(guān)，規(guī)范文件在公布之后，要在法律規(guī)定范圍內(nèi)向上級人大常委會備案。人大常委會自行或是依據(jù)權(quán)利人要求，對規(guī)范性文件進行審查。依據(jù)我國憲法與相關(guān)組織法規(guī)定，權(quán)力機關(guān)對行政規(guī)范性文件審查方式主要是體現(xiàn)在全國人大以及其常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院同憲法相矛盾命令。

(二)行政機關(guān)審查模式

此模式主要是指行政系統(tǒng)中有行政隸屬關(guān)系的上級行政機關(guān)，對下級行政機關(guān)制定文件的行為實施審查制度。行政機關(guān)審查模式與我國行政管理體系相契合。其中主要有國務(wù)院有權(quán)改變地方各級國家行政機關(guān)不合理的規(guī)定，上級行政機關(guān)要對下級行政機關(guān)制定文件備案審查與定期清理，地方政府要以地方規(guī)章模式對規(guī)范性文件審查與程序進行明確。

(三)司法審查模式選擇

司法審查主要是法院對文件的審查，我國規(guī)范性文件審查制度從缺失到附帶審查發(fā)展。對于規(guī)范性文件審查，我國需要使用哪種模式還需要考慮地方實際情況，要綜合每個地區(qū)不同的特點，構(gòu)建符合本地的規(guī)范性文件審查制度。對于當(dāng)前的規(guī)范性審查現(xiàn)狀來看，作者認(rèn)為需要實施事前審查與事后審查兼并的制度。事前審查主要是立法機關(guān)主導(dǎo)，規(guī)范性文件公布生效以前，讓立法機關(guān)對規(guī)范性文件做審查工作，以此保障規(guī)范性文件立法目的相符。而事后審查則由當(dāng)?shù)氐娜嗣穹ㄔ航y(tǒng)一實施，人民法院是國家權(quán)力的救濟性機關(guān)，行政規(guī)范性文件傷害了公民、法人的合法權(quán)益時，需要向人民法院申請審查。

三、廣東省行政規(guī)范性文件司法審查的實踐措施

在進行行政規(guī)范性文件的司法審查工作時，其工作可以分成好幾個階段，在不同階段中，司法審查的實踐內(nèi)容與方式都不一樣。

(一)起訴和立案階段

在這其中先是原告范圍，這是明確權(quán)利主體范圍的關(guān)鍵所在，在審查工作開展中，最重要的是需要在法律不太清楚的情況下，清楚地明確原告資格。原告主體中主體很多，例如行政相對人的權(quán)利等，會受到規(guī)范性文件的影響，所以其能夠提起行政訴訟。還有則是人民檢察院，這是法律監(jiān)督部門，其可以依據(jù)職權(quán)審查法律效力更低的規(guī)范文件。目前檢察權(quán)范圍在不斷向著公益方向發(fā)展，之后是原告范圍，明確合適的被告是行政規(guī)范性文件司法審查制度實施中不可缺少的部分。在法律基礎(chǔ)上，規(guī)范性文件有審查模式，這就表示需要有行政行為，行政相對人才能夠在案件之中提出對規(guī)范性文件的附帶審查。因此，依據(jù)誰侵權(quán)，誰就擔(dān)責(zé)相關(guān)理論，行政相對人一般會用實際行政行為的主體當(dāng)做被告。行政相對人角度上出發(fā)，提起行政訴訟順帶著提起規(guī)范性文件審查，是為了驗證行政行為依據(jù)法違法，從而證明此行為違法效果。因此，把行政行為作出機關(guān)當(dāng)做被告這一方式合情合理。最后是管轄法院，依據(jù)我國行訴法中對地域管轄和級別管轄的規(guī)定，在地域管轄上，需要由被告所處地來明確管轄法院，比如被告是廣東省的，則由當(dāng)?shù)氐姆ㄔ汗芾恚尵唧w行政行為作出機關(guān)所處地確定管轄法院。

(二)審查階段

在審查階段中，需要明確審查范圍。司法權(quán)具有被動性，所以人民法院審查文件時不能夠依職權(quán)進行，只能是在原告訴求基礎(chǔ)上開展。因此，在工作過程中，若是原告只提出對規(guī)范性文件其中一些的條款審查，法院是否也要只審查這部分內(nèi)容。針對這個問題而言，可以適當(dāng)突破原告的訴求，對行政規(guī)范性文件進行全面審查。這方面主要是借鑒了法國德國行政法院的相關(guān)經(jīng)驗，原告一旦提出審查請求，不管是小部分審查或是全面審查，法院都要對文件進做整體審查。還有則是考慮到節(jié)省司法資源的問題。若是法院只審查其中一部分部分，而對其他條例不審查，則行政機關(guān)下一次也許會因其他條文違法，此時人民法院又需再進行一次審查，這樣就浪費了司法資源。然后是審查標(biāo)準(zhǔn)，在其中要將法律作為準(zhǔn)繩，保障司法獨立性，將追求法律公平作為信念，有效貫徹合法審查標(biāo)準(zhǔn)。所謂審查標(biāo)準(zhǔn)，主要是指人民人員審查行政規(guī)范性文件時所堅持的法律。在實施合法性審查標(biāo)準(zhǔn)時，要遵循法律有限和法律保留原則。其中要注重審查程序、審查內(nèi)容以及審查制定權(quán)限等是否合法。合理的審查方式要遵循平等、信賴保護以及比例原則。只有遵循這些原則，才可以保障合法性和標(biāo)準(zhǔn)性。

(三)判決階段和執(zhí)行階段

在此階段中基礎(chǔ)的是審查以后的處理方式，其中要考慮到司法權(quán)與行政權(quán)獨立性，還有相互制約的性質(zhì)，人民法院要在審查規(guī)范文件以后，不針對行政規(guī)范性文件做判斷，而是適合使用確認(rèn)方式。我國司法審判權(quán)與行政管理權(quán)都是相互獨立的，并且司法機關(guān)不能夠使用裁判的方式。然后是處理建議的形式，人民法院在依據(jù)請求不同審查之后，可以在實際情況基礎(chǔ)上，明確行政規(guī)范性文件是否合法，要明確文件合法并不作建議，確認(rèn)文件不合法，并且建議修正或是廢止。最后一個階段是執(zhí)行階段，人民法院要在確定文件合法之后，提出相對合理的意見。但是在實際情況中，行政機關(guān)對司法機關(guān)處理建議沒有及時反饋，則法院為了發(fā)揮意見的有效作用，就需要經(jīng)過上一級行政機關(guān)來處理。或者也可以經(jīng)過權(quán)利機關(guān)解決，權(quán)利機關(guān)可以支持法院額處理建議，對一些不合法行政規(guī)范性文件，要在保障行政權(quán)威的基礎(chǔ)上，讓文件制定機關(guān)對此違法文件進行修改。對于一些特殊性的行政規(guī)范文件，若是撤銷，一些集體權(quán)益可能會受到侵害。而如果不撤銷，行政相對人權(quán)益則可能被侵害，因此能夠讓行政機關(guān)停止這項文件的落實。

四、結(jié)束語

行政規(guī)范性文件的司法審查對于地區(qū)和整個國家而言都是十分重要的。在當(dāng)前規(guī)范文件審查中，主要有立法審查和行政機關(guān)審查等模式。在實際工作中，行政規(guī)范性文件的司法審查實踐需要落實到具體的階段，比如前期的起訴和立案，然后是審查階段以及后期的判決與處理階段。經(jīng)過這些環(huán)節(jié)的有效實踐，有效提升行政規(guī)范性文件司法審查工作的效率，從而保障大眾的合法權(quán)益。