孫榮釗，吳治明，李學武，劉金才，王玉祥

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032；2.齊云山國家級自然保護區(qū)管理局，江西齊云山 341300；3.天津市農業(yè)綜合行政執(zhí)法總隊，天津 300210；4.日喀則市農業(yè)農村局，西藏日喀則 857000；5.李滄區(qū)世園街道辦事處，山東青島 266100）

《動物防疫條件審查辦法》（以下簡稱《辦法》）自2010年頒布實施以來，在規(guī)范動物防疫條件審查，有效預防控制動物疫病，維護公共衛(wèi)生安全等方面發(fā)揮了重要作用。《辦法》第五條、第十條第（一）款和第（二）款、第十一條、第十五條、第二十條和第二十五條第（一）款對動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）、屠宰加工場所、動物隔離場所以及無害化處理場所（以下稱“四類場所”）與居民生活區(qū)、生活飲用水源地、公路和鐵路等交通干線、國家自然保護區(qū)、動物與動物集貿市場、動物診療等場所之間，以及“四類場所”相互之間的“防護距離”作出明確規(guī)定。但從各地執(zhí)法實踐來看，上述場所之間距離的認定和把握存在困難。為此，筆者在搜集資料、開展調研的基礎上，提出《辦法》在實施運行過程中的一些問題，重點圍繞動物防疫“防護距離”展開討論，提出了相應建議。

1 《辦法》中“防護距離”有關問題辨析

1.1 “防護距離”的可操作性不足

《辦法》屬于政府部門規(guī)章，具有一定的法律強制性。有關“防護距離”的規(guī)定屬于必須執(zhí)行的剛性要求。但在落實行政許可的過程中，經常出現(xiàn)管理部門與群眾理解不一致、執(zhí)行較難的問題。由此引發(fā)的糾紛、信訪甚至訴訟案件為數(shù)不少，處理起來較為棘手。因此，厘清“防護距離”與動物防疫條件的關系非常重要。

筆者認為，“防護距離”不應當屬于動物防疫條件的一票否決項。動物防疫條件是一項綜合性指標，它應當結合當?shù)貏游镆卟×餍星闆r、有關場所選址布局、防疫設施設備運行情況，以及重大動物疫病免疫措施落實情況綜合判斷?！胺雷o距離”非常重要，較大的“防護距離”對切斷動物疫病傳播途徑、減少疫病傳播具有重要意義，但疫病傳播不僅僅取決于“防護距離”，還與其他動物疫病防護措施協(xié)同助力。“防護距離”可以考慮尋求替代措施，如進行風險評估，在低風險情況下，可以用其他措施替代之，以便基層更好執(zhí)行。

此外，我國國土幅員遼闊，各地區(qū)經濟發(fā)展水平不均衡，部分地區(qū)城市化程度較高、人員居住密集，“四類場所”與城鎮(zhèn)居民區(qū)以及公路、鐵路等主要交通干線距離500米的條件難以落實，無法達到規(guī)定“防護距離”的要求，全國規(guī)定統(tǒng)一標準操作性差。以云南省為例，動物飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)選址條件要求與云南地少坡陡、人員居住分散、規(guī)?；B(yǎng)殖場數(shù)量少、基礎設施建設落后的問題產生沖突。特別是山多、地少的南方地區(qū)，養(yǎng)殖用地日趨緊張，嚴格執(zhí)行“防護距離”會導致畜禽無地可養(yǎng)。對《辦法》實施以前建成使用的養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)也會帶來無法獲得《動物防疫條件合格證》的問題[1]。再如新疆奎屯市，該市從事畜禽養(yǎng)殖的單位和個人約130戶，其中符合動物防疫條件、可以辦理《動物防疫條件合格證》的養(yǎng)殖場（戶）所占比例不足10%，另外90%養(yǎng)殖場（戶）的飼養(yǎng)場分散在城市的周邊，基本上不具備《辦法》規(guī)定的動物防疫條件[2]。

1.2 “防護距離”有待細化和完善

設定“防護距離”的初衷是有效預防控制動物疫病，維護公共衛(wèi)生安全，這個積極意義應當充分肯定。但《辦法》部分條款較為原則，值得探討。以生活飲用水源地的“防護距離”為例：水源可分為飲用水地表水源和飲用水地下水源，從水源保護的角度看，其保護范圍又為分一級保護區(qū)、二級保護區(qū)和準保護區(qū)，不同保護區(qū)又根據(jù)各自情況分為水域保護范圍和陸域保護范圍，同時還要綜合考慮地理位置、水文、氣象、地質特征、污染特征、潮汐等多因素確定保護的邊界。那么《辦法》中距離飲用水源地的“防護距離”從一級保護區(qū)、二級保護區(qū)還是準保護區(qū)起算，起算點是水域保護范圍還是陸域保護范圍，再如自然保護區(qū)問題，防護距離要考慮各級自然保護區(qū)的“三區(qū)”（核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)）因素，也要考慮對自然保護區(qū)生態(tài)影響、動植物多樣性保護等問題，諸如此類問題都未明確。

1.3 符合“防護距離”的相關場所受法律保護程度較低

《動物防疫條件合格證》是設立“四類場所”必須取得的行政許可之一，對其依法從事生產經營活動意義重大。在土地、環(huán)保、規(guī)劃等要求日益嚴格的形勢下，能夠找到符合《辦法》規(guī)定“防護距離”的選址已實屬不易。但實踐中經常出現(xiàn)某些已經取得《動物防疫條件合格證》的場所，隨著城市規(guī)劃、公路建設或政策調整等原因，不再符合《辦法》中關于“防護距離”的規(guī)定。這種情形非“四類場所”自身的原因造成，是注銷，還是保留？實踐中難以處理。如保留，則違反了行政許可條件。注銷的話，侵害了公民合法權益。已經取得《動物防疫條件合格證》的主體在履行法律義務的同時，按照權利義務對等原則，也應當同時享有受到法律保護的權利。但經常遇到的情形：一是已經取證的主體，在并無主觀過錯的前提下，或因“防護距離”內興建了其他樓宇建筑，或因規(guī)劃、土地等問題被關停；二是政府有關部門間缺乏有效的信息溝通，符合“防護距離”的生產經營主體不能納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展總體規(guī)劃，在土地劃撥和規(guī)劃編制過程中，有關部門不會從動物防疫條件角度考慮，多是因地而規(guī)劃，可能導致符合動物防疫條件的土地另有用途，而規(guī)劃中的土地又不符合動物防疫條件。這極大地削弱了《辦法》的嚴肅性。

2 有關思考

2.1 因地制宜科學制定動物防疫條件

完善的動物衛(wèi)生法律體系是順利開展動物防疫工作的重要保障[3]。隨著社會發(fā)展與畜牧獸醫(yī)管理政策的動態(tài)調整，《辦法》對“防護距離”的規(guī)定，應當找到一個替代措施，更利于操作執(zhí)行。當前，動物疫病防控新理論不斷涌現(xiàn)，動物防疫設備經歷了改造升級，農業(yè)農村生產水平也有了長足進步。應當對動物防疫條件建立更加科學和嚴密的評估機制。不再拘泥于單一指標，而是按照關鍵風險點控制的思維，設立多項指標，多層次、多維度進行條件評估，以評分制進行綜合評定。建議農業(yè)農村部不再單一設定全國通用的《辦法》，可授權各省結合實際進行探索，自行確定本省行政區(qū)域內的動物防疫條件審查辦法，并報國家主管部門備案。如將“防護距離”的防疫要求，授權省、自治區(qū)和直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門在風險評估的基礎上，確定本省“四類場所”的“防護距離”，并明確“防護距離”的計算基準。

2.2 建立“四類場所”拆遷補償機制

“四類場所”中，養(yǎng)殖場和屠宰場是畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的重要組成部分，是農民生存就業(yè)的重要渠道。畜禽肉品的生產關系到城市百姓的“菜籃子”，是重要的民生問題。隔離場和無害化處理場作為社會公益機構，在阻斷動物疫病傳播、保障農產品質量安全方面發(fā)揮著無可取代的作用。因此，取得防疫條件合格證的“四類場所”的合法權益理應且必須得到保障。涉農地區(qū)應當建立并完善“四類場所”的拆遷補償機制，對由于非自身原因而成“四類場所”必須拆遷的情形，其“四類場所”的建設或經營主體有權申請國家補償或提起民事賠償。

2.3 建立政府部門間協(xié)同管理機制

通過建立協(xié)商機制，充分考慮各類社會利益主體的合理需求，協(xié)調各種不同的利益沖突和矛盾，讓不同利益主體最基本的關注和需求在機制中得以充分的體現(xiàn)，平衡各類利益主體的合理利益[4]?！八念悎鏊钡呐d建，對自身防疫條件、污染排放具有一定要求，并非單一部門許可可以完成。應當建立國土、規(guī)劃、環(huán)保、水務、自然資源、農業(yè)農村等部門間的協(xié)作管理機制。將“四類場所”建設發(fā)展納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展總體規(guī)劃，科學劃定禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)。各涉農地區(qū)根據(jù)當?shù)仞B(yǎng)殖規(guī)模，合理設定屠宰、無害化處理和隔離場建設區(qū)域和數(shù)量分布，明確四至要求。對符合建設要求的區(qū)域實施動態(tài)管理，定期通報和公示。超過數(shù)量和區(qū)域的建設規(guī)劃的申請一律不予審批。凡在符合建設條件的區(qū)域內開辦“四類場所”，并向農業(yè)農村部門提出許可申請的，由農業(yè)農村部門對其進行動物防疫條件的綜合評估，符合條件的，發(fā)放《動物防疫條件合格證》。對已經存在的、不在指定區(qū)域內的老場，原則上不予以強制拆遷，確需拆遷的，應通過溝通和協(xié)商，充分考慮其合理訴求，盡可能在用地上予以保障，并對其進行合理補償。