李 昂 ，翟海華，賈智寧，李衛(wèi)華，滕翔雁，劉德萍，萬 強

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032；2.中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，北京 100125）

加快推動實施農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，是黨的十九屆三中全會對新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出的重大決策部署，是整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量、提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法效果、彰顯農(nóng)業(yè)法治權(quán)威的重要舉措，應當毫不動搖、持之以恒貫徹落實下去。動物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法是《中華人民共和國動物防疫法》賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的法定職責，是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要組成部分。當前，正值非洲豬瘟防控由攻堅戰(zhàn)轉(zhuǎn)向持久戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，更加需要堅強有力的監(jiān)督管理執(zhí)法予以保障。國內(nèi)部分省份已在獸醫(yī)體制改革方面做了諸多有益探索[1-3]，現(xiàn)階段如何在推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的同時，妥善解決好動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)（以下簡稱“監(jiān)督機構(gòu)”）及其職能劃轉(zhuǎn)問題，避免動物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作弱化，需要認真研判，統(tǒng)一思想認識，科學有序推進。

1 對地方執(zhí)行改革過程中存在的偏差應予重視

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是新時代深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍是《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》要求整合組建的重要綜合執(zhí)法力量。2018年11月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的頂層設計和四梁八柱，明確了改革時間表和路線圖。隨著農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的不斷深化，包括獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰等領域在內(nèi)的綜合執(zhí)法工作進入新的發(fā)展階段。但是，筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有的地方執(zhí)行中央改革精神過程中存在偏差。

1.1 對動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法職能“一刀切”

《指導意見》明確提出，要將“分散在同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設機構(gòu)及所屬單位的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制職能剝離，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)”。一些地方在推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過程中，無視動物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法的內(nèi)在邏輯關(guān)系以及工作的延續(xù)性，將監(jiān)督機構(gòu)承擔的動物防疫監(jiān)督管理職能與執(zhí)法職能硬性切分，與行政處罰相關(guān)的行政檢查等職能并未隨執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，動物防疫工作被人為分段，動物防疫監(jiān)督管理的力量和保障均被削弱，兩機構(gòu)間有效銜接配合尚待磨合，對動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作的實際效果產(chǎn)生了影響。

1.2 綜合執(zhí)法隊伍人員調(diào)配失當

《指導意見》明確提出，要“嚴把人員進口關(guān)”“按照編隨事走、人隨編走原則有序整合執(zhí)法隊伍”。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地基層普遍存在人員、編制、崗位不對應的情況，特別是在監(jiān)督機構(gòu)中，監(jiān)督、執(zhí)法、檢疫交叉用編用人的情況廣泛存在，崗位或編制無法準確反映人員工作實際和專長。而一些地方在組建綜合執(zhí)法隊伍時，未充分考慮上述編制、崗位和人員的對應性問題，片面強調(diào)“人隨編走”或簡單“因編獲人”，造成綜合執(zhí)法機構(gòu)組建過程中，原隸屬監(jiān)督機構(gòu)的人員“懂業(yè)務的過不來，過來的業(yè)務生疏”，崗位與人員錯配，執(zhí)法人員履職難度較改革前陡增，動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效開展。

1.3 動物檢疫職能承擔主體未明確

《指導意見》明確提出，“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍組建后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門原內(nèi)設機構(gòu)及所屬單位依法繼續(xù)做好行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測、檢驗檢測等工作”。據(jù)此，推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，應不影響監(jiān)督機構(gòu)繼續(xù)履行動物檢疫等職能。但有的地方在推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革過程中，只注重執(zhí)法職能的統(tǒng)一，忽視了同樣重要的檢疫職能的履行，未就動物檢疫工作進行合理部署，單純將監(jiān)督機構(gòu)劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)了之。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方在取消監(jiān)督機構(gòu)后，未明確動物檢疫職能接續(xù)承擔主體，個別地方甚至出現(xiàn)無人、無機構(gòu)合法實施檢疫的情況。

2 執(zhí)行偏差引起的有關(guān)問題已經(jīng)初顯

2.1 監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效開展

《指導意見》對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)和人員的執(zhí)法服裝、裝備、車輛等保障措施作出了明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也積極按照中央文件精神，制定發(fā)布了《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導標準》，對強化執(zhí)法條件保障形成了有力助推。但是，一些地方將動物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法職能切分后，對監(jiān)督管理機構(gòu)及其人員在服裝、裝備、車輛等必要的工作條件上保障不力，監(jiān)督管理人員面對潛在的違法違規(guī)行為人時震懾力度和有效措施不夠，難以有效履行日常監(jiān)督管理職責。而且，日常監(jiān)督管理是獲取案件線索、啟動執(zhí)法程序的重要前提，動物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法機構(gòu)分立后，綜合執(zhí)法機構(gòu)無法迅速獲得第一手證據(jù)、線索，合作辦案的銜接仍不順暢，不利于綜合執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法任務。

2.2 監(jiān)督管理機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)關(guān)系理順難

《指導意見》明確提出，“整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍后，一般實行‘局隊合一’體制”，這意味著在基層綜合執(zhí)法機構(gòu)實質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，而監(jiān)督機構(gòu)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的下屬機構(gòu)，二者存在領導與被領導的關(guān)系，對動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法進行切分后，這種上下級的關(guān)系可能造成案件在移送和銜接環(huán)節(jié)存在一定障礙。一種極易出現(xiàn)的情況是，綜合執(zhí)法機構(gòu)認定監(jiān)督機構(gòu)對案件的調(diào)查和證據(jù)收集不充分，反復要求調(diào)查，而監(jiān)督機構(gòu)在不具備相應執(zhí)法條件的情況下，搜集固定案件線索和證據(jù)的能力不足，而案件線索、證據(jù)往往是轉(zhuǎn)瞬即逝的，造成對案件的查辦難以有效開展，監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)都將面臨較大的行政問責風險。

2.3 動物檢疫人員有效配備難

動物檢疫工作是監(jiān)督機構(gòu)的一項重要法定職能，是防范染疫動物、動物產(chǎn)品流入市場和加工環(huán)節(jié)的重要關(guān)口。在一些地方，隨著動物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法職能的切分，監(jiān)督機構(gòu)人員編制壓縮，人員配備更加捉襟見肘，且經(jīng)常被上級部門借調(diào)或抽調(diào)人員參與其他工作。監(jiān)督機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下屬機構(gòu)，不具備直接溝通編制保障部門的條件，無法及時充實動物檢疫人員力量。在那些改革中沒有明確動物檢疫工作承擔主體的地方，動物檢疫人員力量更加缺乏保障。

3 切實把中央改革精神落實落地

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是黨中央在新時代推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一項重要決策部署，在推進落實過程中，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以中央改革文件精神為導向，不斷強化動物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法和動物檢疫工作，實事求是，確保改革符合實踐需要，切實服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、健康中國戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)。

3.1 努力確保動物防疫監(jiān)督檢查和執(zhí)法工作的銜接

在推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法過程中，要指導地方堅決落實中央文件精神和要求；對改革尚未完成的地方，要及時指導其充分研究動物防疫監(jiān)督管理工作的延續(xù)性，推動地方把監(jiān)督機構(gòu)承擔的監(jiān)督管理和執(zhí)法職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，“由其集中行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法”，確保監(jiān)督檢查和行政處罰的緊密銜接和有效實施；對改革已完成，且將動物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法職能切分的地方，要研究制定監(jiān)督管理與執(zhí)法的銜接機制，確保二者的有效銜接、有序開展。

3.2 加快相關(guān)法律法規(guī)的制修訂

要發(fā)揮好法治對改革的推動和保障作用，在推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革過程中，應加快推進鄉(xiāng)村振興促進法的制定，為推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革提供強有力的法治環(huán)境，同時加快包括《中華人民共和國動物防疫法》等專門性法律的梳理修訂，確保農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)依法履職。此外，要加強農(nóng)業(yè)法律實施細則等配套法律規(guī)范建設，不斷優(yōu)化完善綜合執(zhí)法的程序和環(huán)境，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法權(quán)威。

3.3 強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門能力建設

牢牢抓住改革的有利時機，指導地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照《指導意見》和《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導標準》的要求，積極爭取地方政府和財政部門支持，統(tǒng)一改革認識，積極爭取“話語權(quán)”，把農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍組建好、裝備好，推進動物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法工作的標準化、規(guī)范化建設，切實提高綜合執(zhí)法機構(gòu)的履職能力。同時，在組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)過程中，嚴格按照《指導意見》提出的“嚴把人員進口關(guān)”的要求，細化、落實選拔程序，把人員素質(zhì)和能力作為選拔標準，更著力打造高素質(zhì)執(zhí)法隊伍。

3.4 強化動物檢疫等行政許可活動管理

認真研究、充分考慮動物檢疫等工作的重要性和延續(xù)性，按照《指導意見》部署，指導地方不斷強化監(jiān)督機構(gòu)在實施動物檢疫、防控非洲豬瘟等重大動物疫病方面的職責，維護養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全的同時，提高國家整體生物安全水平和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，為實現(xiàn)新時代中華民族偉大復興的“中國夢”注入生機和活力！