陳 嫣，朱華奇，陸燕杰，孫正超，嚴麗華，陳建康

（上海市浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)委員會執(zhí)法大隊，上海 201202）

為了更好地落實國務(wù)院的“先照后證”制度，加強動物診療機構(gòu)事前、事中、事后的監(jiān)管，上海市A 區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所（以下稱，A 區(qū)動監(jiān)所）加強了對轄區(qū)內(nèi)動物診療機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法，在例行檢查中，發(fā)現(xiàn)了一起無動物診療許可證從事動物診療的違法行為，現(xiàn)將此案的查處及體會簡述如下。

1 案件來源

2017 年11 月27 日，A 區(qū)動監(jiān)所執(zhí)法人員2名外出檢查，途經(jīng)××路時，發(fā)現(xiàn)一家掛有“××寵物診所”招牌的動物診療機構(gòu)，而該寵物診所并不在A 區(qū)已取得動物診療許可證的動物診療機構(gòu)的名單中。執(zhí)法人員隨即出示執(zhí)法證件，對該商鋪進行現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)當事人崔×存在未取得動物診療許可證從事動物診療活動的行為，該行為涉嫌違反了《動物防疫法》第五十一條的規(guī)定，執(zhí)法人員申請立案，并依法進行了調(diào)查、取證。

2 調(diào)查經(jīng)過

A 區(qū)動監(jiān)所于2017 年11 月27 日依法予以立案調(diào)查。執(zhí)法人員對該寵物診所進行了現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)店內(nèi)玻璃墻貼有××寵物診所價目表，店內(nèi)設(shè)有診療室、配藥室、處置室化驗室和手術(shù)室各1間，處置室，化驗室內(nèi)放有各類化驗儀器。手術(shù)室內(nèi)有手術(shù)操作臺、無影燈和麻醉機各1 臺，手術(shù)臺上鋪放有若干手術(shù)器械。執(zhí)法人員現(xiàn)場收集了當事人崔×的個人身份證信息和診療收費情況記錄本，未發(fā)現(xiàn)相關(guān)病歷材料。崔×無法提供該寵物診所的營業(yè)執(zhí)照和動物診療許可證。執(zhí)法人員對其進行了調(diào)查詢問，制作了《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》《詢問筆錄》。

經(jīng)調(diào)查，當事人崔×承租該店面用于開辦“××寵物診所”，于2017 年11 月3 日起開始從事動物診療活動。崔X 承認其商鋪的裝修布局及經(jīng)營場所內(nèi)的設(shè)備、儀器、藥物等均用于動物診療，且開展診療活動前并未取得動物診療許可證。根據(jù)檢查時發(fā)現(xiàn)的收費記錄本和當事人供述，其從事動物診療活動的收費共計18 445 元。

3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，認定當事人崔×未取得動物診療許可證從事動物診療活動的行為，事實清楚、證據(jù)確鑿，違反了《動物防疫法》第五十一條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《動物防疫法》第八十一條第一款之規(guī)定進行處罰。

2017 年11 月30 日，A 區(qū)動監(jiān)所經(jīng)過重大案件集體討論，作出沒收違法所得18 445 元，并處3 500 元罰款的行政處罰決定。12 月6 日，執(zhí)法人員向當事人送達了《行政處罰事先告知書》，當事人在法定期限內(nèi)未提出陳述、申辯，也未申請聽證。12 月15 日，執(zhí)法人員向當事人送達了《行政處罰決定書》。同日，當事人到指定銀行繳納了罰款。

4 案件點評

本案是一起典型的未取得動物診療許可證從事動物診療活動的案例。當事人以開辦動物診療機構(gòu)的模式，對商鋪進行了設(shè)計裝修、合理布局，采購了專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備和獸用藥品。本案違法事實清楚，證據(jù)確鑿。

4.1 主體適格

本案當事人未取得營業(yè)執(zhí)照，為崔×個人，違法主體適格。本案的執(zhí)法主體為A 區(qū)動監(jiān)所，根據(jù)《動物診療機構(gòu)管理辦法》第三條第三款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責本行政區(qū)域內(nèi)動物診療機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法工作。”執(zhí)法主體適格。

4.2 事實清楚、證據(jù)充分

執(zhí)法人員不僅收集了大量基礎(chǔ)證據(jù)，也根據(jù)《詢問筆錄》獲取了當事人供述，形成了完整證據(jù)鏈，對當事人違法行為的起止時間、涉案違法所得和危害后果等進行了準確認定。

4.3 適用法律準確

適用法律準確是動物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰決定的關(guān)鍵，也是以事實為依據(jù)、以法律為準繩的法律適用原則的基本要求。本案針對未取得動物診療許可證從事動物診療活動的違法行為，事實認定清楚，可選擇適用的法律涉及《動物防疫法》《上海市動物防疫條例》《上海市養(yǎng)犬管理條例》，本案適用了《動物防疫法》八十一條第一款的規(guī)定進行處罰，遵循了上位法優(yōu)先原則，充分體現(xiàn)了法律適用的合法、適當?shù)囊蟆?/p>

4.4 自由裁量適當

本案調(diào)查結(jié)束后，A 區(qū)動監(jiān)所召開重大案件集體討論會，審核案件相關(guān)程序和證據(jù)材料，對案件的違法事實、法律適用和裁量標準進行了認真研究。鑒于當事人的違法行為首次被查處，且案發(fā)后積極配合執(zhí)法人員進行調(diào)查取證，案件調(diào)查過程中已停止非法診療行為，未造成危害后果，根據(jù)《上海市農(nóng)業(yè)委員會關(guān)于動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的裁量基準（試行）》的規(guī)定，決定對其從輕處罰，自由裁量適當。

5 有關(guān)思考

5.1 案件來源情況分析

目前的無證非法動物診療案件來源大致分為以下情況：一是隱蔽性強的從事動物美容、寄養(yǎng)、動物用品銷售的商店，私下開展動物疫苗接種、驅(qū)蟲等診療活動，其營業(yè)場所難以看到診療用具、儀器設(shè)備或者獸用藥品，該類案件多源于同行舉報，或與公眾產(chǎn)生醫(yī)療糾紛后的舉報投訴；二是開辦在郊區(qū)的無證寵物診所，對外招牌為寵物診療或?qū)櫸镌\所字樣，內(nèi)部裝修布局也符合動物診療機構(gòu)的規(guī)定，但未辦理動物診療許可證，即行開業(yè)。案件多源于同行舉報、與公眾產(chǎn)生醫(yī)療糾紛后的舉報投訴、執(zhí)法人員督查；三是“先照后證”等待期中發(fā)生的無證動物診療活動，不少新開業(yè)的動物診療機構(gòu)在取得了營業(yè)執(zhí)照之后、尚未取得動物診療許可證之前的這段時間進行試營業(yè)的動物診療活動[1]，常見案件來源于同行舉報、與公眾產(chǎn)生醫(yī)療糾紛之后的舉報投訴、執(zhí)法人員“照后證前”檢查。

5.2 執(zhí)法與普法須齊抓共管

隨著寵物經(jīng)濟的快速發(fā)展，動物診療機構(gòu)增長明顯，以A 區(qū)有證動物診療機構(gòu)數(shù)量看，近5年時間，已從20 余家發(fā)展至70 余家，新開業(yè)的動物診療機構(gòu)正由城區(qū)向郊區(qū)輻射。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為動物衛(wèi)生執(zhí)法主體，應(yīng)當在日常監(jiān)督執(zhí)法的同時加強普法的宣傳力度，及時通過網(wǎng)絡(luò)平臺、電視、微信公眾號、免費講座、社區(qū)活動等多途徑進行普法宣傳[2]，將普法宣傳貫穿于事前、事中、事后全過程，執(zhí)法人員應(yīng)充分認識到普法宣傳的重要性，為健全診療監(jiān)管秩序和維護公共衛(wèi)生安全奠定基礎(chǔ)。

5.3 推動相關(guān)法律規(guī)章修訂與完善

《動物防疫法》《上海市養(yǎng)犬管理條例》目前針對未取得動物診療許可證從事動物診療活動的處罰種類，只設(shè)定了沒收違法所得和罰款的處罰，對用于無證診療的醫(yī)療器械、診療設(shè)備、獸藥等并未設(shè)定沒收的處罰種類，而此類器械設(shè)備、獸藥多是無證動物診療機構(gòu)事后繼續(xù)實施違法行為的必然條件，由此建議參考《獸藥管理條例》的處罰條款，對相關(guān)法律規(guī)范進行修訂。

目前，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對無證診療的醫(yī)療器械、診療設(shè)備不作處理，對于查獲的獸用藥品、疫苗的操作方式是區(qū)分有無條件申請動物診療許可證，有條件申請動物診療許可證的無證動物診療機構(gòu)，對所查獲的合法獸藥產(chǎn)品不作處理，告知其申請條件、申請流程，并告知其在取得動物診療許可證之前不得開展動物診療活動；對于無條件申請動物診療許可證的無證動物診療機構(gòu)（如從事動物美容、寄養(yǎng)、動物用品銷售的商店等），當事人對被查獲的獸藥等往往會主動上交處理，同時，也將主動上交行為，作為當事人配合調(diào)查取證的自由裁量權(quán)的考量標準之一。

5.4 強化部門間協(xié)作機制，提高查處效能

進一步加強事中、事后監(jiān)管，發(fā)揮“六個雙”①監(jiān)管工作機制作用，打通部門間的監(jiān)管壁壘，推動聯(lián)合執(zhí)法，健全跨部門“雙隨機”②聯(lián)合抽查機制。今年第一季度，區(qū)環(huán)保市容局聯(lián)合區(qū)農(nóng)委對本轄區(qū)內(nèi)重點動物診療機構(gòu)開展了首次“雙隨機”聯(lián)合抽查，聯(lián)合檢查組按照“一次上門，綜合檢查”的方式，依各自的監(jiān)督檢查職能，在規(guī)定時間內(nèi)對隨機抽取的檢查對象進行實地檢查，在提高檢查效率的同時，加強了部門間的溝通。與市場監(jiān)督管理局聯(lián)動的“雙告知”③平臺，則可以在第一時間，及時向動物衛(wèi)生監(jiān)督部門推送準備開辦動物診療機構(gòu)情況，在企業(yè)裝修布局前，動物衛(wèi)生監(jiān)督部門事先介入檢查，給予專業(yè)指導(dǎo)意見，幫助企業(yè)更好地符合相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定。但事前、事中、事后監(jiān)管的覆蓋面目前僅針對動物診療機構(gòu)，而對于寵物美容店、寵物用品店等，則需要市場監(jiān)督管理局加強日常監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)無證動物診療行為，及時移送動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)查處。

注釋：

①“六個雙”：“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”許可辦理機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”監(jiān)管協(xié)同機制。

②“雙隨機”：對法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項，區(qū)級許可審批、行業(yè)主管、綜合執(zhí)法部門根據(jù)工作職責，結(jié)合監(jiān)管行業(yè)、領(lǐng)域特點、風險狀況等因素，在監(jiān)管過程中以隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的方式開展檢查。

③“雙告知”：區(qū)登記注冊部門在辦理市場主體登記注冊時，應(yīng)當根據(jù)“雙告知”事項目錄告知申請人需要申請審批的經(jīng)營項目和相應(yīng)的審批部門；同時將市場主體登記注冊信息推送告知相關(guān)許可審批、行業(yè)主管、綜合執(zhí)法部門及所在開發(fā)區(qū)、街鎮(zhèn)等。