王文行

中共甘肅省委黨校 公共管理教研部，甘肅 蘭州 730070

“生態(tài)紅線”是生態(tài)保護紅線的簡稱。自2000年高吉喜提出該概念以來，眾多的學(xué)者（高吉喜，2013；沈渭壽，2014；林勇，2015；等等）均對其概念和內(nèi)涵進行過探討，這其中，最為權(quán)威的當(dāng)屬環(huán)保部生態(tài)紅線劃定技術(shù)組（2014）給出的。其核心要義是：生態(tài)紅線是指為維護國家和區(qū)域生態(tài)安全、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展必須嚴格保留的人類不能干預(yù)的區(qū)域和空間范圍。2017年5月27日，在中華人民共和國環(huán)境保護部辦公廳和發(fā)展改革委辦公廳頒布的《生態(tài)保護紅線劃定指南》中，針對我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境演變和發(fā)展存在的典型問題，將我國境內(nèi)生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域均納入生態(tài)紅線的保護區(qū)域。前者主要包括重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性維護區(qū)、水土保持區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和海岸生態(tài)穩(wěn)定區(qū)；后者主要是指當(dāng)前面臨一些嚴重生態(tài)問題的區(qū)域，如水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等區(qū)域。

最早將生態(tài)紅線作為國家生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略提出來的是國發(fā)〔2011〕35號文件。該文件首次明確提出要在國家層面的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)劃定生態(tài)紅線，要求制定有力措施，保護生態(tài)環(huán)境。2013年5月24日，習(xí)近平總書記在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時的講話中指出：“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，劃定并嚴守生態(tài)紅線，不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲處。”表明了新一代黨中央對劃定生態(tài)紅線，保護生態(tài)環(huán)境的決心。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將生態(tài)紅線劃定作為全黨全國今后的一項重要工作。在2015年1月1日起實施的新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中，制定了生態(tài)紅線制度的一些具體條款，這就使生態(tài)紅線劃定上升為國家法律，必須得到嚴格遵守。

生態(tài)紅線是我國生態(tài)環(huán)境保護的制度創(chuàng)新，是繼耕地紅線后的另一條國家層面的“生命線”。

一、生態(tài)紅線的屬性特征

根據(jù)國內(nèi)主要專家的主要觀點，生態(tài)紅線至少具有五個屬性特征。

（一）生態(tài)紅線是國家生態(tài)安全的底線

人類本身是生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物，同時也是生態(tài)環(huán)境持續(xù)的消費者，其生存完全依賴于生態(tài)環(huán)境所提供的各類生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和多寡，也就是說必須要有一定的生態(tài)空間來容納人類社會，絕不可超越生態(tài)承載力而無限度的存在和發(fā)展。從國家層面，生態(tài)紅線的區(qū)域也是確保一國生存的生態(tài)安全底線。

（二）生態(tài)紅線具有顯著的不可替代性

任何生態(tài)空間均具有生態(tài)價值，即便是一些生態(tài)脆弱的區(qū)域，也具有易被人們忽略的生態(tài)價值，如沙漠、戈壁等予沙生動植物、大尺度的氣候調(diào)節(jié)和環(huán)境影響等生態(tài)功能；并且生態(tài)脆弱區(qū)域的其生態(tài)系統(tǒng)多處于向較低系統(tǒng)轉(zhuǎn)化的臨界狀態(tài)，如果其系統(tǒng)穩(wěn)定超過了其熵值，則很難恢復(fù)。所以，任何生態(tài)紅線保護的對象和空間邊界均具有顯著的區(qū)域特定性和生態(tài)功能的不可替代性。

（三）生態(tài)紅線是經(jīng)濟社會的根基

人類生產(chǎn)生活所需的基本原材料的絕大部分均直接來源于生態(tài)環(huán)境，大自然的慷慨奉獻，如潔凈的水源、充足的氧氣、適宜的氣候、肥沃的土壤、多樣的生物產(chǎn)品、適宜的居住環(huán)境等等，守住生態(tài)紅線就是保護了人類的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根基。

（四）生態(tài)紅線是國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)框架

全國大尺度的生態(tài)紅線的范圍是國內(nèi)重要學(xué)術(shù)機構(gòu)、相關(guān)政府部門根據(jù)黨中央生態(tài)文明建設(shè)的基本思路確定的，包括了國內(nèi)所有的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱和敏感區(qū)，是當(dāng)前和今后一定時期內(nèi)保障國家和地方生態(tài)安全的基本空間要素，是國家生態(tài)安全格局的關(guān)鍵組分，也是大尺度的國家生態(tài)安全基礎(chǔ)框架。

（五）生態(tài)紅線是嚴肅的政治任務(wù)

劃定生態(tài)紅線并嚴格遵守是黨的十八大以來歷次黨的重要會議上反復(fù)強調(diào)的國家發(fā)展戰(zhàn)略、是新時代五大發(fā)展理念的重要組成部分，生態(tài)紅線具有極端嚴肅性和高度權(quán)威性，必須實施最嚴格的管理制度和措施。

二、生態(tài)紅線劃定的主要理論依據(jù)

生態(tài)紅線的理論源于生態(tài)學(xué)原理和熱力學(xué)第一、第二定律，目前被學(xué)術(shù)界公認的理論依據(jù)的主要有以下幾個。

（一）干擾生態(tài)學(xué)理論

根據(jù)Forman（1995）等的觀點，生態(tài)學(xué)中的“干擾”是指能顯著改變系統(tǒng)自然格局的離散事件，“干擾”會使自然生態(tài)系統(tǒng)各因子發(fā)生重組。“干擾”有兩種類型，一種是“自然干擾”，另一種是“人工干擾”。前者是生態(tài)系統(tǒng)演變過程中不可或缺的自然現(xiàn)象，可以促使生態(tài)系統(tǒng)進行演化更新。而后者卻會不當(dāng)?shù)募铀偕鷳B(tài)系統(tǒng)的演化進程，往往會導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，典型的如“森林—草甸—荒漠”的演化路徑。當(dāng)干擾停止后，生態(tài)系統(tǒng)會進行自我修復(fù)，但其恢復(fù)程度、恢復(fù)速度與所受的干擾強度和時間長度有關(guān)。特別是對正在退化的生態(tài)系統(tǒng)，停止人為干擾，就有可能使其自動恢復(fù)。基于此，在一定區(qū)域劃定生態(tài)紅線，設(shè)定合理的保護區(qū)面積既可以是維持自然干擾機制，以保證某些自然干擾的完整性也是減少人為干擾，使生態(tài)系統(tǒng)自然的演化更新的重要途徑。

（二）景觀和區(qū)域生態(tài)安全格局理論

生態(tài)學(xué)原理認為在景觀和區(qū)域尺度上，生態(tài)因子的空間分布格局對生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和生態(tài)服務(wù)價值具有重要影響，典型的表現(xiàn)是“人地關(guān)系”中的下墊面的類型和變化對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響。某個區(qū)域是否具有重要的生態(tài)服務(wù)價值，既要看其自身的各種自然屬性、社會屬性和經(jīng)濟屬性，也要分析其在景觀和區(qū)域尺度上的生態(tài)系統(tǒng)完整性。一個生態(tài)系統(tǒng)的景觀—區(qū)域的空間格局與該景觀—空間所決定的生態(tài)功能形成了一種顯著的耦合關(guān)系。劃定生態(tài)紅線的實質(zhì)是維護了區(qū)域景觀—空間的耦合關(guān)系。

（三）生態(tài)系統(tǒng)管理適應(yīng)性理論

生態(tài)系統(tǒng)管理是依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的各類特性，制定相關(guān)管理措施，以維持或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)整體性和可持續(xù)性。生態(tài)系統(tǒng)不斷處于穩(wěn)定性與演化當(dāng)中，人類施加于生態(tài)系統(tǒng)的“管理”有可能對生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與演化產(chǎn)生“干擾”，因此，要不斷根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)，對其邊界、范圍和措施做出適應(yīng)性的調(diào)整，如根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)因子如氣候、降水、下墊面的植被、水域、土壤等動態(tài)特征參數(shù)，制定新的管理措施等。

（四）DPSIR模型原理

DPSIR模型是歐美一些學(xué)者1993年前后提出和完善的一種人類行為與生態(tài)環(huán)境相互作用的模型，隨后被OECD國家的環(huán)境研究機構(gòu)采用。DPSIR分別是驅(qū)動力、壓力、狀態(tài)、影響和響應(yīng)的簡稱。其中，“驅(qū)動力”是指社會、經(jīng)濟、文化等驅(qū)動人類活動的因素，也是造成環(huán)境變化的潛在原因?！皦毫Α笔菍?dǎo)致環(huán)境變化的直接因子，“狀態(tài)”是指環(huán)境在壓力下所呈現(xiàn)出的狀況?！坝绊憽笔侵腑h(huán)境系統(tǒng)的狀態(tài)對人類和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，“響應(yīng)”是指人類為了促進可持續(xù)發(fā)展，所采取的應(yīng)對措施和所制定的積極政策。DPSIR模型強調(diào)的是環(huán)境與人類行為之間可逆的因果及互動關(guān)系。

三、生態(tài)保護紅線劃定原則

根據(jù)環(huán)保部頒布的《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》及其他相關(guān)文件的說明，結(jié)合一些專家的觀點，生態(tài)紅線劃定應(yīng)遵循以下原則。

（一）強制性原則

根據(jù)《環(huán)境保護法》的相關(guān)條款及國務(wù)院的相關(guān)文件精神，作為一項法律，各級政府都要強制性的對所有關(guān)乎國家或較大尺度區(qū)域生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定生態(tài)保護紅線，實施嚴格保護，以維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，提供生態(tài)公共產(chǎn)品和生態(tài)公共服務(wù)，保護國家或區(qū)域生態(tài)安全。并且要有具體的時間表和路線圖。

（二）科學(xué)性原則

要以保護部部分的文件為總遵循，在科學(xué)評估識別關(guān)鍵區(qū)域的基礎(chǔ)上，根據(jù)各生態(tài)區(qū)域的生態(tài)功能、影響范圍及管理可行性，合理確定國家生態(tài)保護紅線方案。簡言之，首先要對資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性做相關(guān)評估，在此基礎(chǔ)上，按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與脆弱性確定紅線區(qū)域和邊界，以確保生態(tài)保護紅線布局合理、落地準確、邊界清晰，以達到構(gòu)建國家生態(tài)安全格局的目標(biāo)。

（三）協(xié)調(diào)性原則

生態(tài)紅線作為貫徹“五大發(fā)展理念”的一個部分，要與其他的發(fā)展理念、發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，即生態(tài)紅線的范圍、邊界、管理體制機制和措施等既要與國家乃至區(qū)域主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)劃相一致，也要與土地利用現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)發(fā)展布局等經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)相銜接，并要與管理能力、支撐能力相適應(yīng)，共同形成合力。

（四）系統(tǒng)性原則

生態(tài)紅線的劃定要遵循自然生態(tài)發(fā)展的整體性和系統(tǒng)性原則，特別是對一些跨省跨地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，絕不能“行政區(qū)域化”、“碎片化”，要結(jié)合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界劃定生態(tài)保護紅線，加強跨區(qū)域間生態(tài)保護紅線的有序銜接。

（五）可行性原則

要立足我國仍然是發(fā)展中國家這個基本國情，要認識到我國的人均國土空間并不充裕，特別是適宜生產(chǎn)生活的空間相對狹小，因此，在確保不干預(yù)重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱和敏感區(qū)的條件下，也要考慮地方對耕地、草場、礦產(chǎn)開發(fā)等人居和經(jīng)濟發(fā)展空間的基本需求，并預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，將生態(tài)保護紅線區(qū)域確定在適度、可行的范圍內(nèi)。

（六）動態(tài)性原則

生態(tài)系統(tǒng)始終處于變化中，生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力及其熵值也處于不斷變化中，生態(tài)紅線的范圍不是一成不變的，要在使生態(tài)保護紅線范圍能夠支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的前提下，間隔性的測算其生態(tài)生產(chǎn)能力，動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化邊界和范圍。

四、劃定生態(tài)紅線的技術(shù)路線

任何生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能都是多樣化的，且各類生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能的重要性、生態(tài)環(huán)境問題的類型、嚴重程度也不盡相同。因而，要遵循規(guī)范的科學(xué)分析法，嚴格按照管理學(xué)中的“5W1H”原理，制定技術(shù)路線。

（一）診斷分析存在的生態(tài)問題和環(huán)境問題

通過實地或遙感調(diào)查目標(biāo)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有下墊面土地、植被、水域等的現(xiàn)狀、收集和整理社會狀況和經(jīng)濟狀況各種相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)庫，診斷分析存在的主要生態(tài)問題和環(huán)境問題（即驅(qū)動力和壓力）。

（二）生態(tài)盈余分析

按照承載力和生態(tài)足跡的基本原理和方法，分析區(qū)域內(nèi)生態(tài)盈余狀況，再依據(jù)其分析區(qū)域生態(tài)問題和環(huán)境問題及生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)空間信息，來確定不同空間生態(tài)服務(wù)功能需求及緊迫性，最后進行緊迫性排序。

（三）設(shè)定區(qū)域生態(tài)安全目標(biāo)

根據(jù)已有的生態(tài)功能需求信息以及生態(tài)系統(tǒng)空間格局信息及其緊迫性排序，設(shè)定目標(biāo)時間的景觀生態(tài)安全目標(biāo)：即最終通過自然或人工生態(tài)修復(fù)措施所要實現(xiàn)的植被自我恢復(fù)、生物多樣性恢復(fù)、水土流失區(qū)修復(fù)等的范圍和程度。

（四）劃定生態(tài)紅線

根據(jù)對區(qū)域生態(tài)功能需求、環(huán)境問題的緊迫性排序及生態(tài)安全格局目標(biāo)，依據(jù)承載力、NPP值、生態(tài)足跡、水土流失等相關(guān)的因子，按照等參數(shù)密度法確定各類生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性程度的地理分布區(qū)域，最后按照各類重要性與脆弱—敏感區(qū)重疊圖劃定各類層次的生態(tài)紅線區(qū)域。

五、生態(tài)紅線的管控要求

生態(tài)紅線確定后，要嚴格規(guī)范紅線區(qū)的人類活動的邊界、類型和強度。并且要針對各地實際，做到“一線一策”，依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類型和管理嚴格程度實施分類分區(qū)管理，總體上達到如下要求。

（一）生態(tài)用地穩(wěn)定

一般來說，生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)的下墊面的自然生態(tài)用地主要有林地、草場、水域和未利用土地等類型，用于野生動物棲息、植被自然恢復(fù)以便其發(fā)揮水源涵養(yǎng)、土壤保護、生物多樣性維護等多種生態(tài)功能，屬于生態(tài)用地。此類土地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，為生態(tài)保護的對象提供長期恢復(fù)的時間和空間

（二）生態(tài)功能不降低

任何一個生態(tài)保護區(qū)都有多種生態(tài)功能和服務(wù)價值，但在眾多的生態(tài)功能中，每個區(qū)域都有一個或幾個主導(dǎo)性功能或服務(wù)價值，并且主導(dǎo)功能確定的范圍必須在一定的閾值以上。如祁連山區(qū)域主要是水源涵養(yǎng)和生物多樣性相關(guān)的生態(tài)功能，所以它的生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能定位就應(yīng)該是持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮主導(dǎo)性功能，不斷地改善退化生態(tài)系統(tǒng)功能。

（三）區(qū)域面積不減少

生態(tài)系統(tǒng)是一個多生態(tài)位、多因子交互影響的連續(xù)系統(tǒng)，為維持其功能的多樣性，必須要有最少保留面積和最低的生態(tài)空間，并且生態(tài)保護紅線區(qū)邊界也要保持相對固定，不可隨意改變或減少區(qū)域面積或調(diào)整范圍。

（四）責(zé)任連續(xù)不改變

由生態(tài)紅線管理委員會與各級地方政府部門，依據(jù)我國現(xiàn)行行政管理體制和政府內(nèi)各部門的職能分工，根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)的各類自然生態(tài)系統(tǒng)（如林地、草地、濕地、荒漠等）的類型，實行條塊結(jié)合式的分類管理。其中，管委會承擔(dān)國家相關(guān)部門的政策、法規(guī)的執(zhí)行工作，地方政府部門協(xié)同配合所涉及的生態(tài)移民、退耕退牧、協(xié)同管護等職責(zé)。并且各級管委會、各級政府的責(zé)任要有連續(xù)性，以便防止政策的頻繁調(diào)整。