吳鳳玲，袁秀輝

（1.阜新市細(xì)河區(qū)行政服務(wù)中心；2.阜新市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，遼寧阜新123000）

目前，《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》已由中共中央辦公廳印發(fā)。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革總體時(shí)間表，省級(jí)改革在2018年12月31日前基本落實(shí)到位，市、縣級(jí)的改革要求在2019年3月31日前基本完成，但是各地的實(shí)際情況不同，完成的時(shí)間也會(huì)有所不同。改革的基本原則是“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”“堅(jiān)持全面依法行政”。而農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中的以下幾個(gè)方面，應(yīng)該是社會(huì)普遍關(guān)注的。

1 整合的職能范圍

總體上看，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法整合了多個(gè)原先其他部門的執(zhí)法職能，指導(dǎo)意見也都允許具備條件的地區(qū)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行更大范圍的綜合行政執(zhí)法。指導(dǎo)意見提出，已經(jīng)實(shí)行更大范圍跨領(lǐng)域跨部門綜合行政執(zhí)法的，可以繼續(xù)探索，這是對(duì)一些地區(qū)在綜合行政執(zhí)法方面先行先試改革的追認(rèn)。意見在整合范圍上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大。

2 執(zhí)法職能的內(nèi)涵

什么是“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能”，從改革指導(dǎo)意見的表述看，基本認(rèn)為是“行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制”。關(guān)于“行政檢查”職能，綜合執(zhí)法隊(duì)伍與其他部門可能產(chǎn)生一定的交叉重疊。例如，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門原內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位依法還要繼續(xù)做好行業(yè)管理、例行監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)等工作。行業(yè)管理工作應(yīng)該包括了行政檢查，而檢驗(yàn)檢測(cè)等也都可以算是檢查手段。

3 執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)置

綜合執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)置看起來簡(jiǎn)單。綜合執(zhí)法改革的核心是“一個(gè)部門一支隊(duì)伍執(zhí)法”?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出“一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍”。但如果在行政執(zhí)法中一刀切式按行政區(qū)域搞塊狀分割并進(jìn)行綜合，可能并不利于提高執(zhí)法效果。漁業(yè)生產(chǎn)也有類似情況，所以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法對(duì)“沿海、內(nèi)陸、大江、大湖和邊境交界等水域漁業(yè)執(zhí)法任務(wù)較重、已經(jīng)設(shè)有漁政執(zhí)法隊(duì)伍的，可繼續(xù)保持相對(duì)獨(dú)立設(shè)置”。

4 執(zhí)法隊(duì)伍的地位

綜合執(zhí)法隊(duì)伍的性質(zhì)和地位一直比較引人關(guān)注，這次改革指導(dǎo)意見，全都提出了“局隊(duì)合一”的模式。綜合執(zhí)法隊(duì)伍以本級(jí)主管部門執(zhí)法，當(dāng)然這主要指縣（市、區(qū)）一級(jí)。隨著執(zhí)法力量下沉，在綜合執(zhí)法系統(tǒng)中，縣（市、區(qū)）一級(jí)都是執(zhí)法的重點(diǎn)，是最主要的執(zhí)法主體，也是與社會(huì)關(guān)系最密切的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在原先的征求意見稿中，包括在一些先行先試地方，都設(shè)想或者已經(jīng)設(shè)立了獨(dú)立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通常是比同級(jí)主管部門低半級(jí)的行政或事業(yè)單位。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革指導(dǎo)意見的征求意見稿提出：省、市、縣分別設(shè)立行政性質(zhì)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，名稱統(tǒng)一為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局?！熬株?duì)合一”，就意味著不會(huì)單獨(dú)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主管部門與其綜合執(zhí)法隊(duì)伍合二為一。

5 執(zhí)法層級(jí)的配置

指導(dǎo)意見主要指導(dǎo)省（自治區(qū)）、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)的綜合執(zhí)法改革。省級(jí)原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。個(gè)別業(yè)務(wù)管理有特殊性的省份，如有必要，另行報(bào)批。法律法規(guī)明確要求由省級(jí)承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)，可明確由省級(jí)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。綜合行政執(zhí)法職能主要由市、縣兩級(jí)承擔(dān)。設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級(jí)。壓實(shí)縣級(jí)主管部門對(duì)本部門綜合行政執(zhí)法工作和隊(duì)伍建設(shè)的責(zé)任。對(duì)直轄市的執(zhí)法層級(jí)配置，改革指導(dǎo)意見均明確，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復(fù)執(zhí)法的改革要求，結(jié)合實(shí)際研究確定。對(duì)設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，原則上只保留一個(gè)執(zhí)法層級(jí)，市級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)級(jí)不設(shè)；區(qū)級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，市級(jí)不設(shè)，減少執(zhí)法層級(jí)。上級(jí)主管部門及綜合執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)下級(jí)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。包括對(duì)應(yīng)的國(guó)務(wù)院部門，都有指導(dǎo)綜合執(zhí)法和隊(duì)伍建設(shè)的職責(zé)。根據(jù)各部門“三定”規(guī)定，具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的法規(guī)司。

6 執(zhí)法人員的編制

不同性質(zhì)編制目前保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策后，逐步加以規(guī)范。一是綜合執(zhí)法人員編制的政策；二是政策是統(tǒng)一明確的；三是政策明確后編制問題會(huì)逐步規(guī)范。但政策的出臺(tái)，沒有時(shí)間表。改革指導(dǎo)意見關(guān)于這一問題的規(guī)定：一是嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)，嚴(yán)禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍；二是嚴(yán)禁擠占、挪用本應(yīng)用于公益服務(wù)的事業(yè)編制；三是按照老人老辦法、新人新辦法原則，對(duì)干部職工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞斷崖式的精簡(jiǎn)分流人員；四是堅(jiān)持凡進(jìn)必考，嚴(yán)禁借隊(duì)伍整合組建之際轉(zhuǎn)干部身份；五是全面清理規(guī)范臨時(shí)人員和編外聘用人員，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。從中大致可以了解幾點(diǎn)：一是進(jìn)入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，都應(yīng)該是符合行政執(zhí)法類公務(wù)員資格條件的人員；二是綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍不能再用公益服務(wù)的事業(yè)編制。綜合執(zhí)法隊(duì)伍“借調(diào)”人員不再適宜；三是不會(huì)搞大規(guī)模的精簡(jiǎn)、分流；四是編制可以劃轉(zhuǎn)、置換，但必須經(jīng)考試考核才能轉(zhuǎn)換個(gè)人身份；五是綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍中臨時(shí)人員和編外聘用人員會(huì)被清理或被規(guī)范。行政執(zhí)法類是公務(wù)員職位類別之一。無論是在現(xiàn)有的《公務(wù)員法》還是在2018年11月征求意見的《公務(wù)員法（修訂草案）》中，行政執(zhí)法類公務(wù)員都與其他職位公務(wù)員沒有區(qū)別。

7 執(zhí)法工作的保障

指導(dǎo)意見規(guī)定綜合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。對(duì)執(zhí)法人員來說，工資有了財(cái)政部門的保障。同時(shí)，指導(dǎo)意見對(duì)執(zhí)法裝備也有了保障。包括執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，執(zhí)法執(zhí)勤用車（船艇），也會(huì)統(tǒng)籌配備，具體將按中央統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。執(zhí)法制式服裝和執(zhí)法用車問題頗為引人關(guān)注。國(guó)務(wù)院原先關(guān)于執(zhí)法制式服裝的批準(zhǔn)文件顯然已經(jīng)時(shí)過境遷。一些執(zhí)法隊(duì)伍根據(jù)實(shí)際需要發(fā)放制式服裝，但穿上了可能被質(zhì)疑濫發(fā)制服，不穿則執(zhí)法受阻；對(duì)于清理執(zhí)法事項(xiàng)、規(guī)范執(zhí)法行為、創(chuàng)新執(zhí)法方式、健全協(xié)作機(jī)制、強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)等內(nèi)容，與綜合行政執(zhí)法改革并無必然聯(lián)系。