張 麗，黃 豪

貴州省地礦局測繪院，貴州 貴陽 550018

耕地保護源于糧食安全、社會穩(wěn)定、鄉(xiāng)村繁榮等縱橫交織的社會和資源利用問題，我國作為人口大國，存在著人多地少、耕地質量總體水平偏低且區(qū)域差異顯著、耕地污染較為嚴重等突出問題?；谏鲜鲈颍覈岢鲆獙嵭凶顕栏竦母乇Ｗo制度，從單純的數量保護向數量、質量和生態(tài)“三位一體”的保護，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。目前我國對耕地保護在法律、行政、經濟等各方面都有不同的政策，但是這些政策在保護耕地方面還存在一定缺陷亟待解決。本文從耕地保護政策存在的問題入手，提出有利于完善我國耕地保護政策體系的建議，為我國耕地資源保護提供依據。

一、我國耕地保護政策的發(fā)展歷程

（一）萌芽期（1978-1985年）

由于糧食生產需求，在1978年的《政府工作報告》里，開始重視耕地資源的利用問題。1981年由于耕地占用現象嚴重，國務院出臺了《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，開始重視耕地保護；1982年，中央1號文件《全國農村工作會議紀要》中提出耕地保護應作為國家政策，這是改革開放以來第一個涉農的1號文件；1983年，由于耕地面積的快速減少，當年的中央1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》中，將“耕地減少”列為當時農村三大隱患之一[1]。這個時期耕地保護意識在逐步加強，耕地保護問題的迫切性越來越受到政府重視。

（二）初創(chuàng)期（1986-1997年）

1986年6月25日，農村經營合作社解體，以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地經營模式基本轉型完成。該時期為人口高峰期，隨著經濟改革的全面推進，各地出現了一些損害農民積極性的問題，耕地被占用情況嚴重。1986年，中央1號文件《農村工作的部署》要求有關部門在年內制定“嚴格控制非農建設占用耕地的條例”；同年6月全國人大常委會頒布了《中華人民共和國土地管理法》，標志著土地管理工作進入了法制軌道的新階段。1992年基于我國基本國情和嚴峻的耕地保護形勢，明確提出基本農田保護這一概念，在全國開展基本農田環(huán)境保護。1994年國務院下發(fā)了《基本農田保護條例》，開始在全國范圍內實施以耕地保護為目標的基本農田保護制度；之后我國出臺的《劃定基本農田保護區(qū)規(guī)程》《基本農田保護區(qū)環(huán)境保護規(guī)程》《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》等文件進一步加強和落實了基本農田保護相關政策。

（三）發(fā)展期（1998-2003年）

1998年城市建設飛速發(fā)展，新一輪的土地承包期已經到期，土地變動和經濟發(fā)展導致耕地占用現象較為突出，這一時期我國出臺了大量針對基本農田保護的文件。這個時期我國農村土地制度進入深層改革，農村政策逐步走向穩(wěn)定、成熟、持續(xù)和法制化，且市場的作用開始顯現。

（四）完善期（2004年至今）

該時段是我國耕地政策轉變的關鍵階段，市場的力量進一步加強，也是我國經濟社會發(fā)展大轉型關鍵的時期。從2004至2008年，中央1號文件都重視對耕地的保護，耕地保護政策體系趨于完善。2016年中央1號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》，提出大規(guī)模推進高標準農田建設。加大投入力度，整合建設資金，創(chuàng)新投融資機制，加快建設步伐，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田。初步建立了質量、數量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護政策體系。

二、我國耕地保護政策存在的問題剖析

（一）強調政府調控，市場調節(jié)措施較少

農民作為耕地保護的主體，承擔著保護耕地的任務，但農業(yè)比較效益低下，他們缺乏對于耕地保護的積極性，1981—1985年耕地減少580萬hm2，年均減少116萬hm2[2]。對于耕地的保護更多從耕地數量角度考慮，對質量考量相對很少，導致很多地區(qū)對耕地保護流于形式而不能做到切實保護。

（二）政策剛性有余而彈性不足，缺乏激勵措施

在國家出臺的耕地和基本農田保護政策管制之下，將農業(yè)用地轉為城市建設用地需要花費較高的經濟成本，在一定程度上阻礙了耕地特別是基本農田轉為城市建設用地。與此同時，一些地方采取“曲線、漸進”的迂回戰(zhàn)術，大量耕地以農村集體建設用地占用方式轉為農村集體建設用地，形成事實上的“農地轉用”狀態(tài)，然后進入隱形土地市場進行交易。在經濟發(fā)達地區(qū)、城市周邊、交通主干道和部分江河沿線基本農田保護區(qū)，重金屬和有機污染物含量超標現象較為嚴重，再加上補劃的基本農田存在著占優(yōu)補劣現象，致使我國基本農田的總體質量堪憂。

（三）基本農田范圍界定較為模糊，執(zhí)行難度較大

基本農田保護主要以數量保護為主、質量保護為輔，中央政府下達以耕地數量保護為主的耕地保護指標；地方政府受經濟利益驅使，為了平衡上級指示和保障經濟發(fā)展，將鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊，集鎮(zhèn)建設用地周邊的質量較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的耕地調出基本農田，“劃遠不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”。缺乏有效監(jiān)測和管理，基本農田占優(yōu)補劣現象較為嚴重。

（四）高標準基本農田建設任務重，難度較大

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化“三化同步”加快推進，在我國東部沿海地區(qū)、中西部糧食主產區(qū)土地供需矛盾問題突出，優(yōu)質耕地存在著數量有限、空間布局與城鎮(zhèn)發(fā)展邊界高度重合，耕地保護面臨壓力較大，土地管理形勢嚴峻。與此同時，高標準農田建設時間之緊、任務重、資金缺口和實施監(jiān)管難度較大。導致各地不同程度存在工程進度遲緩、標準執(zhí)行不力、資金使用不當、項目驗收滯后、質量水平不高等問題。

三、加強我國耕地保護的對策建議

（一）適度開發(fā)耕地后備資源

總體來看，我國耕地后備資源生產潛力較大，大約有1.33億hm2可利用的荒山、荒坡，0.77億hm2可開發(fā)的沙荒地[3]。通過土地整治，加大宜農未利用地開發(fā)、復墾、整理力度，能夠在一定程度上有效緩解經濟發(fā)展給耕地保護造成的巨大壓力。近年來，隨著我國基本農田保護示范區(qū)建設和土地整治工作穩(wěn)步推進，在改善土地生態(tài)環(huán)境，促進農民增收、農村發(fā)展所作的貢獻較大，這些舉措既減緩了耕地資源數量的減少速度，又促進了耕地資源的可持續(xù)利用。

（二）穩(wěn)步推進國民耕地保護教育

經過我國近30年的基本農田保護工作，我國基本農田保護政策日趨完善；同時也存在著國民耕地保護意識薄弱問題。長期以來，我國建設用地審批不嚴、亂占濫用、不批就用、少批多用等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。在工業(yè)污染、農業(yè)面源污染等多重因素影響下，我國的耕地和基本農田面臨著質量不斷降低，污染風險加劇的趨勢。據估算，我國被污染耕地約占耕地總面積的1/6，耕地中有機農藥殘留量高達50%～60%，有機廢物總量高達40億t[4]。在耕地保護地措施方面，我國一直以行政手段為主，耕地保護政策措施單一、缺乏彈性，耕地和基本農田保護帶有強制性和責任性，應進一步加強全民族耕地保護意識教育。

（三）加快建立耕地保護補償機制

耕地保護具有外部性，政府有必要對農戶進行經濟補償[5]。因此，建立耕地保護補償機制，通過政府公共財政對耕地保護行為主體進行補償，改變我國農戶“種糧越多越窮，耕地保護越好越難發(fā)展”的被動局面。在經濟補償方式上，一是對種糧農民進行直接補貼，二是加大對耕地設施管護的資金投入。由于我國耕地資源的地域分布不均，補償標準還應考慮地域差異性，綜合各地區(qū)經濟發(fā)展水平、耕地質量等級與糧食作物種類、責任主體對補償的期望值等予以確定。在農業(yè)種植較為集中的區(qū)域，國家應當以特殊照顧，給予更多補貼，以調動這些地區(qū)保護耕地的積極性[6]。

（四）健全永久性基本農田保護政策

永久性基本農田保護的核心在于“永久性”，即保護的長期性和用途轉變的嚴格性。應對現行的《基本農田保護條例》《土地管理法》《農村土地承包法》等一系列法律法規(guī)的相應條款進行修訂，健全永久基本農田劃定、保護及補償的相關內容和具體措施[7]，進一步提高永久性基本農田保護政策的規(guī)范性、可操作性和權威性。劃定的永久性基本農田的耕地必須是排灌設施完善、土壤肥沃、水土保持良好且具有一定面積規(guī)模、坡度小、旱澇保收以及高產穩(wěn)產的耕地外部因素體現的是永久性基本農田的強制性和生態(tài)性，即優(yōu)先考慮將易被于占用的城市周邊基本農田優(yōu)先劃定。同時，加快構建構建永久性基本農田評價體系，實現“以評促建”。