唐 敏 陳小愛(ài)

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 四川 南充 637009）

本文運(yùn)用委托代理理論，從治理主體出發(fā)分析鄉(xiāng)村治理面臨的諸多困境，以雙龍橋村的成功實(shí)踐為例，提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，這對(duì)鄉(xiāng)村治理至關(guān)重要。

1 理論前提：政治委托代理理論的闡述

委托代理理論的出現(xiàn)始于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。20世紀(jì)30年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”的命題假設(shè)；1937年，科斯在 《企業(yè)的性質(zhì)》中第一次提出了交易費(fèi)用學(xué)說(shuō)，委托代理理論初具雛形。直至上世紀(jì)90年代后，以佩爾森、貝斯利等為代表的學(xué)者開(kāi)始運(yùn)用委托代理理論來(lái)分析政治選舉、公共政策等問(wèn)題，極大地豐富了政治領(lǐng)域的委托代理理論。國(guó)內(nèi)關(guān)于該理論的闡述始于2001年彼得B.博斯馬、王國(guó)華和孫春霞的 《現(xiàn)代公共管理的理論與實(shí)踐——以荷蘭為例》一文，他們對(duì)委托代理理論的缺陷進(jìn)行探討并以荷蘭的公共組織實(shí)踐為例。其后，委托代理理論又用于分析“集權(quán)—分權(quán)”模式、民主政治中的關(guān)系、政府信用問(wèn)題、政府預(yù)算、行政腐敗、公民權(quán)利以及權(quán)力監(jiān)督體系等，至此，委托代理理論從更廣的層面逐步進(jìn)入了中國(guó)政治領(lǐng)域。

將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的委托代理運(yùn)用于政治領(lǐng)域就形成了政治委托代理理論，其實(shí)質(zhì)是一種契約理論。在契約中，基于委托人和代理人雙方信息非對(duì)稱(chēng)、理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、權(quán)力和權(quán)利相分離的前提，委托人將權(quán)力和權(quán)利給予代理人而形成了委托代理關(guān)系，其任務(wù)是研究“如何在信息非對(duì)稱(chēng)和委托人與代理人利益相互沖突的前提下來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化的問(wèn)題”[1]。通過(guò)對(duì)政治(治理)過(guò)程中各個(gè)主體和各種委托代理關(guān)系的研究揭示各種委托代理問(wèn)題，集中表現(xiàn)為代理人危機(jī)問(wèn)題(委托人和代理人雙方的信息非對(duì)稱(chēng)博弈)。一方面，委托人將權(quán)力和權(quán)利交付于代理人，由于知識(shí)能力等方面的原因，委托人獲取代理人的信息極其有限，作為獨(dú)立個(gè)體，在獲取代理收益的同時(shí)繼續(xù)追求額外收益的代理人可能出現(xiàn)失德的行為；另一方面，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，很多政治過(guò)程都是通過(guò)代理人內(nèi)部進(jìn)行，排除了委托人的參與，缺乏透明度，造成委托人的不信任，影響參與的積極性和主動(dòng)性。在我國(guó)，無(wú)論是中央政府還是地方政府，甚至是村一級(jí)的村民委員會(huì)，都是代表著人民行使權(quán)力的[1]。所以，運(yùn)用政治委托代理理論分析鄉(xiāng)村治理是具有共通性的。它作為一種理論分析工具，為我們提供了這樣一種思路：如何分析并解決政治(治理)過(guò)程中的委托代理危機(jī)問(wèn)題來(lái)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

2 問(wèn)題分析：基于治理主體間的委托代理關(guān)系

在村民自治的30余年里，基層治理得到了突破性發(fā)展，但廣大鄉(xiāng)村“基層政權(quán)—農(nóng)村”行政指令式的治理體系在本質(zhì)上未曾改變，使村莊陷入半行政化狀態(tài)，鄉(xiāng)村民主現(xiàn)代化建設(shè)受阻。

2.1 自下而上的委托代理關(guān)系：村民—村委會(huì)。在我國(guó)，一切權(quán)力都來(lái)自于人民，所以村民是鄉(xiāng)村治理體系中的“最初委托人”。村民通過(guò)直接選舉的方式將管理村務(wù)的部分自治權(quán)力委托給村民委員會(huì)代為行使，形成村民—村委會(huì)的委托代理關(guān)系。在治理過(guò)程中，由于村委會(huì)成員比普通村民擁有更多的能力、知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)，在獲取代理收益的同時(shí)仍會(huì)盡可能追求自身利益最大化，從而導(dǎo)致村級(jí)治理必然面臨兩個(gè)問(wèn)題。一方面，代理人為獨(dú)占代理收益導(dǎo)致鄉(xiāng)村橫向治理主體缺失，治理能力不足。在現(xiàn)存的廣大農(nóng)村地區(qū)，村委會(huì)幾乎包攬一切村級(jí)事務(wù)成為常態(tài)，村務(wù)治理能力也十分不足，如2009年前，雙龍橋村委會(huì)工作人員年齡偏大，工作方式陳舊，村務(wù)資金、信息公開(kāi)度低，村支部和村委會(huì)成員固化。另一方面，代理人失德，村級(jí)監(jiān)督機(jī)制缺失。村委會(huì)是基層群眾自治組織，作為代理人的村委會(huì)擁有信息優(yōu)勢(shì)，而作為委托人的村民卻沒(méi)有能力約束其行為，代理人在治理中就可以暗箱操作，損害委托人權(quán)益，出現(xiàn)失德行為，如貪污腐敗、權(quán)力異化、效率低下等。要規(guī)避代理人失德危機(jī)，建立村級(jí)監(jiān)督機(jī)制就顯得必不可少。

2.2 自上而下的委托代理關(guān)系：村委會(huì)—村民。將村務(wù)具體操作和落實(shí)的權(quán)力委托于村民個(gè)體形成了村兩委—村民之間的委托代理關(guān)系。村民自治的落腳點(diǎn)依然在于村民個(gè)體，我們要建設(shè)的是屬于廣大農(nóng)民的鄉(xiāng)村。換言之，村民是鄉(xiāng)村治理體系的“最終代理人”。由于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，傳統(tǒng)村民互助團(tuán)體逐漸走向衰落，村民個(gè)體化傾向加強(qiáng)，逐漸呈現(xiàn)出游離于團(tuán)體外的狀態(tài)，組織化程度低，缺乏集體認(rèn)同感和凝聚力。在無(wú)代理收益或者代理收益甚微時(shí)往往表現(xiàn)出參與自治積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)的狀態(tài)。究其原因，從領(lǐng)導(dǎo)組織這個(gè)角度來(lái)看，基層黨組織在村級(jí)治理中并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，無(wú)法將黨中央的影響力擴(kuò)散到廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，面對(duì)鄉(xiāng)村個(gè)體化現(xiàn)象，無(wú)法有力地整合鄉(xiāng)村社會(huì)資本、提高農(nóng)民的組織化程度，更無(wú)法保障村民自治的順利開(kāi)展。如雙龍橋建新村前，地域分散，大多數(shù)村民在外務(wù)工，整個(gè)村莊呈現(xiàn)空心化狀態(tài)，留守者僅是老人和兒童，村民大會(huì)、黨員大會(huì)召開(kāi)時(shí)，往往是寥寥數(shù)人。在選舉村委會(huì)成員時(shí)，往往是無(wú)所謂的心態(tài)，村民村務(wù)參與冷漠。

3 實(shí)踐創(chuàng)新：維系鄉(xiāng)村治理新體系的探索

治理?yè)碛械摹肮芾頇C(jī)制是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是自上而下和單一的”[2]。雙龍橋新村的建設(shè)是基于村民自愿由政府引導(dǎo)促成的。在實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)繁榮后，著力村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最后在新村運(yùn)作中，集中突出多元社會(huì)組織的村級(jí)治理，形成了“一核心(基層黨組織領(lǐng)導(dǎo))一監(jiān)督(村監(jiān)委)”的多元鄉(xiāng)村治理新體系。

3.1 確立了農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位?！班l(xiāng)村振興”著重提出要確立農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。雙龍橋村響應(yīng)國(guó)家政策，最先確立了基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，真正地從實(shí)踐層面使其成為鄉(xiāng)村治理的基石。首先，完善了基層黨組織的設(shè)置。雙龍橋村在引進(jìn)的臺(tái)灣企業(yè)中設(shè)置了黨組織，擴(kuò)大了覆蓋面，改變了以往一村一支部的局面，加強(qiáng)了黨組織的凝聚力。其次，整頓了軟弱渙散的村黨組織。下派駐村第一書(shū)記，重新選舉年輕化黨組織成員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化辦公，制定明確的 《村支部書(shū)記工作條例》，提高工作效率。再次，壯大了農(nóng)村青年黨員隊(duì)伍，發(fā)揮先鋒模范作用。一方面，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年向黨組織靠攏，全村共有35名黨員，13名流動(dòng)黨員，1名預(yù)備黨員；另一方面，以“農(nóng)民夜?！睘檩d體，以時(shí)政學(xué)習(xí)、廚藝探討、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、法律宣講等為學(xué)習(xí)內(nèi)容，積極發(fā)揮黨員帶頭作用，豐富村民業(yè)余生活。最后，形成了基層服務(wù)型黨組織，為群眾辦實(shí)事，辦好事。黨組織在民生方面做出了巨大貢獻(xiàn)，水電氣視訊全面通達(dá)，幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)生服務(wù)、農(nóng)家書(shū)屋、農(nóng)家超市、便民中心等全面配套。

3.2 成立了村民監(jiān)督委員會(huì)，建立健全村務(wù)監(jiān)督機(jī)制。委托代理理論構(gòu)架下的治理體系無(wú)法避免村委會(huì)權(quán)力異化等問(wèn)題，建立健全監(jiān)督機(jī)制是破解這一困境最根本的措施。一方面，以制度保障作為基礎(chǔ)。雙龍橋村制定了村務(wù)公開(kāi)制度(關(guān)于黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)和集體資源、集體財(cái)產(chǎn)、集體資金公開(kāi)的具體規(guī)定)、村委會(huì)工作報(bào)告制度(關(guān)于每季度、每半年、年終等向村民會(huì)議和村民代表大會(huì)報(bào)告工作的具體規(guī)定)與村民詢(xún)問(wèn)質(zhì)詢(xún)制度(關(guān)于村民向村兩委詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)的具體規(guī)定以及設(shè)立專(zhuān)門(mén)的接待日、舉行村情民意溝通互動(dòng)會(huì))；以明文制度的形式規(guī)定村委會(huì)必須定期報(bào)告工作以及村民擁有詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督的權(quán)利。另一方面，以機(jī)構(gòu)保障為載體。成立了村民監(jiān)督委員會(huì)，制定了 《村監(jiān)督委員會(huì)工作職責(zé)》，以具體條例的方式規(guī)定了其工作的具體內(nèi)容。村監(jiān)委是由村民委托給村委會(huì)、村委會(huì)再委托給村監(jiān)委的權(quán)力和權(quán)利所構(gòu)成的委托代理關(guān)系鏈。村監(jiān)委既要全程監(jiān)督村務(wù)的決策執(zhí)行情況，又要及時(shí)收集反饋群眾建議。它的設(shè)立既能避免村委會(huì)代理人失德的危機(jī)，又能調(diào)動(dòng)村民參與村務(wù)的主動(dòng)性，強(qiáng)化村民主人翁意識(shí)和集體感。

3.3 夯實(shí)村委會(huì)的基礎(chǔ)性地位，支持多元社會(huì)組織協(xié)同參與。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)差序格局的解體，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)走向具有現(xiàn)代團(tuán)體格局成為一種應(yīng)然選擇[3]。雙龍橋村的多元社會(huì)組織是在村委會(huì)引導(dǎo)、治理需要的前提下自主形成的，將村級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)委托給多元社會(huì)組織協(xié)同治理，形成了不同的委托代理關(guān)系鏈，在村務(wù)治理的整個(gè)過(guò)程中，它們都受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村監(jiān)委的監(jiān)督，各司其職、分工明確，改變了以往村委會(huì)—村民的二元治理窘境，提高了鄉(xiāng)村治理效率。在經(jīng)濟(jì)方面，成立生產(chǎn)合作社，統(tǒng)籌管理鄉(xiāng)村旅游、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、自主創(chuàng)業(yè)等事項(xiàng)；成立勞務(wù)輸出合作社，解決勞動(dòng)力閑置問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)村村資源共享。在文化教育方面，成立農(nóng)民夜校，設(shè)立農(nóng)家書(shū)屋，提高農(nóng)民的知識(shí)技能水平；成立老年活動(dòng)中心，組織舞獅隊(duì)、舞蹈隊(duì)，老年團(tuán)體精神生活富足；成立關(guān)心下一代委員會(huì)，在保護(hù)未成年人權(quán)益的同時(shí)，特別注重孩子的個(gè)性發(fā)展以及教育問(wèn)題。在村務(wù)日常管理方面，成立業(yè)主委員會(huì)，建設(shè)村貌、維護(hù)村容以及管理村民日常生活。成立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解矛盾糾紛，宣傳法律法規(guī)和政策，教育公民遵紀(jì)守法，弘揚(yáng)社會(huì)公德。