亚洲免费av电影一区二区三区,日韩爱爱视频,51精品视频一区二区三区,91视频爱爱,日韩欧美在线播放视频,中文字幕少妇AV,亚洲电影中文字幕,久久久久亚洲av成人网址,久久综合视频网站,国产在线不卡免费播放

        ?

        基層政府的屬地管理之惑

        2019-01-04 05:57:04曹檸
        南風(fēng)窗 2019年1期
        關(guān)鍵詞:執(zhí)法權(quán)屬地部門

        曹檸

        這兩年來,意外“躺槍”的基層干部越來越多了。

        據(jù)新華社、半月談、法制日報(bào)等多家媒體報(bào)道,屬地管理原則被濫用正困擾著一些基層干部。市縣一級的個(gè)別職能部門把一些職責(zé)范圍內(nèi)的“燙手山芋”,也打著屬地管理的旗號,下放到基層,自身則從責(zé)任主體搖身一變成為督查主體,出了問題便可以順理成章地追究事發(fā)地基層政府部門責(zé)任。

        屬地管理的泛濫

        屬地管理是我國行政管理體制的基本特征之一,所謂“條塊結(jié)合,以塊為主,分級管理”,屬地管理要求地方各級政府全面負(fù)責(zé)地方治理。

        2016年的電影《我不是潘金蓮》讓信訪問題的屬地管理一時(shí)間引來熱議,片中李雪蓮作為一個(gè)農(nóng)村婦女十年的上訪成了屬地領(lǐng)導(dǎo)揮之不去的痛,從鄉(xiāng)長到縣長、市長跟著她烏紗不保,甚至驚動(dòng)了省長。片中的官員也許會(huì)叫屈,為什么明明跟自己沒直接關(guān)系的事也要負(fù)責(zé)?

        原因就在于2005年信訪條例中將多年來實(shí)行的“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”信訪工作原則,修改為“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”,強(qiáng)調(diào)了信訪事項(xiàng)屬地管理的優(yōu)先原則,明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時(shí)的主導(dǎo)作用。

        南通市臨江新區(qū)一位社區(qū)干部告訴《南風(fēng)窗》記者,她的主要工作之一就是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)幾位老上訪戶的信息,但這些人中很大一部分已經(jīng)不在本地居住,但她卻常常因?yàn)樾旁L戶又去了北京而“躺槍”。其中有一位死磕訪戶已經(jīng)舉家搬遷到上海了,但是上級部門老是揪著不放,一出問題就怪到基層信訪辦頭上。

        痛苦的還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,原本屬于垂直管理的市縣部門,如環(huán)保局、國土局、安監(jiān)局,有的把難點(diǎn)工作打包往下分,自己則安心做起了“文件中轉(zhuǎn)站”,“誰主管、誰負(fù)責(zé)”成了擺設(shè),屬地管理倒是成了怪罪下級的借口。

        上面千把錘,下面一顆釘,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力山大。據(jù)記者了解,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,一人負(fù)責(zé)3-4項(xiàng)工作任務(wù)的情況十分普遍,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一來人就那么幾個(gè),分身乏術(shù),二來沒有執(zhí)法權(quán),想管也管不了”。

        山東省西部某市的一位鎮(zhèn)委副書記告訴記者,鎮(zhèn)內(nèi)有一座國有礦區(qū),但因?yàn)榻陙韰^(qū)域規(guī)劃做過調(diào)整,礦區(qū)的經(jīng)營權(quán)直接劃到了縣里的礦務(wù)局。2018年上半年礦區(qū)的安監(jiān)檢查不合格,鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)楸O(jiān)管不力被通報(bào)批評,“現(xiàn)在安全生產(chǎn)的要求很高,我們又沒有執(zhí)法權(quán),只靠鎮(zhèn)上現(xiàn)有的力量根本不可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管”,鎮(zhèn)上并沒有直接享受到礦區(qū)的任何好處,出了污染或安全事故卻成了責(zé)任人,這實(shí)在令他非常委屈。

        沒有執(zhí)法權(quán)不能辦,專業(yè)能力不足辦不了?;鶎诱壳暗慕鉀Q方法主要是尋求專業(yè)部門的協(xié)助,但是這種協(xié)助效率很低,一來在權(quán)責(zé)不明的狀況下,多一事不如少一事,都不想成為主要負(fù)責(zé)方;二來從下往上推太難,平級的都叫不動(dòng),上級更是別想了。“如果人家明明就是甩鍋,你還一個(gè)勁兒找人家?guī)兔Γ思耶?dāng)然不會(huì)理你了?!?/p>

        四川省通江縣的一位鄉(xiāng)長也告訴記者,在他看來,問題的關(guān)鍵在于屬地管理的適用范圍。因?yàn)椤皩俚毓芾怼毙枰鋫湎鄳?yīng)的行政執(zhí)法職能部門和權(quán)力,而縣級職能齊全,還算是權(quán)責(zé)統(tǒng)一,若是再延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)弊端就顯現(xiàn)出來了

        屬地管理之殤有上級部門不作為造成的,屬于“背鍋”,也有責(zé)權(quán)劃分不清等歷史原因造成的,屬于“躺槍”。但無論是“背鍋”還是“躺槍”,反映出的治理轉(zhuǎn)型的困境是一致的:屬地政府的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

        “條條”與“塊塊”的博弈

        所謂權(quán)責(zé)不統(tǒng)一,在基層政府那里就是一種吊詭的感覺:權(quán)力越來越小,責(zé)任卻越來越大了。

        對于中國的行政體系稍加熟知,便知道組織網(wǎng)絡(luò)中有所謂“條條”和“塊塊”之分,前者指具有相同工作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和部門,例如國務(wù)院各部委,后者指地方各級政府。

        而基層部門往往處于條塊關(guān)系的縫隙,接受雙重管理,既要接受上級部門的專業(yè)管理,又面臨地方政府的歸口管理。

        這就有了屬地管理與垂直管理兩種不同管理模式的紛爭。實(shí)行垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理人、財(cái)、物、事,不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束。屬地管理則指地方監(jiān)管部門的人、財(cái)、物、事,交由地方政府管理,同時(shí)地方政府對屬地內(nèi)既有監(jiān)管之權(quán),也有監(jiān)管之責(zé)。

        冰凍三尺非一日之寒。

        在實(shí)際的行政執(zhí)法過程中,垂管部門的執(zhí)法和管理力量是不夠的,一個(gè)縣的國土局分管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只有一兩個(gè)人,不可能有效治理。

        改革開放初期以放權(quán)的改革為主,屬地管理責(zé)任和屬地的權(quán)力是同時(shí)增長的。但是20世紀(jì)90年代后期,很多領(lǐng)域權(quán)力下放后出現(xiàn)了各種問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育等政策執(zhí)行過程中,不同程度地存在權(quán)力濫用等情況,導(dǎo)致權(quán)力又出現(xiàn)了向上集中的趨勢。

        但垂直管理模式存在很多科層制的先天不足。首先,垂直部門習(xí)慣照章辦事,循規(guī)蹈矩,幾乎沒有突破創(chuàng)新的空間,也很難回應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)治理需求。其次,還存在根深蒂固的部門化利益,職責(zé)范圍之外的事務(wù)最好高高掛起,部門之間的合作成本過大。同時(shí),屬地政府由于對屬地監(jiān)管部門無力介入,也就失去了積極性,無權(quán)也無責(zé),有事向上推,責(zé)任也上交,出現(xiàn)監(jiān)管真空也就不足為奇了。

        北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安認(rèn)為,“應(yīng)對傳統(tǒng)屬地發(fā)包出現(xiàn)的地方治理問題一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策?!币?yàn)闄?quán)力的上收一方面削弱了地方政府的職權(quán),限制了地方政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間,另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率。

        很多垂管部門,比如國土、環(huán)保,出于專業(yè)化和高效管理的需要,把權(quán)力,尤其是執(zhí)法權(quán),收到“條條”里面去了。但在實(shí)際的行政執(zhí)法過程中,垂管部門的執(zhí)法和管理力量是不夠的,一個(gè)縣的國土局分管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只有一兩個(gè)人,不可能有效治理。屬地管理被濫用就是在這個(gè)背景下發(fā)生的。

        治理轉(zhuǎn)型中各有難處

        管理的權(quán)力從屬地往上收到了垂管部門是一方面,還有一方面是上級考核的權(quán)力和能力都變強(qiáng)了,導(dǎo)致屬地政府的責(zé)任變大。

        從改革開放到黨的十八大,政府在考核問責(zé)制度化方面并未形成嚴(yán)格的體系。周黎安認(rèn)為,在錦標(biāo)賽競爭和市場競爭的雙重壓力之下,地方官員大膽冒險(xiǎn)與創(chuàng)新。只要結(jié)果被證明是成功的,即使創(chuàng)新實(shí)踐有可能違背了當(dāng)時(shí)的規(guī)定和法律,地方官員的創(chuàng)新也可能得到首肯和獎(jiǎng)勵(lì)。

        這種格局下,地方政府間的治理整體上呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的特征,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,力求速戰(zhàn)速?zèng)Q。

        黨的十八以后,改革進(jìn)入“深水區(qū)”,剩下的都是難啃的“硬骨頭”,改革積累的社會(huì)矛盾頻繁爆發(fā),政績考核開始呈現(xiàn)明顯的多元化,腐敗、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、群體性上訪被稱為基層政府新的“命門”,而且不止一處?!拔℅DP論”受到批判,環(huán)保、民生以及反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)逐步納入官員考核體系之中,甚至空氣質(zhì)量、房價(jià)等指標(biāo)被納入基層政府考核的“一票否決”范圍。隨著政府治理規(guī)范化和制度化,地方政府的決策和行動(dòng)空間顯然在不斷縮小。

        同時(shí),行政體系內(nèi)部監(jiān)管、考核的效率也有了長足的進(jìn)步。黨的十八大以來,中央通過調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察組織領(lǐng)導(dǎo)體制,推行“大部制”和加強(qiáng)黨政合署辦公的機(jī)構(gòu)改革,強(qiáng)化了自上而下的垂直管理。

        這兩方面深刻的變化形成了一種新的央地關(guān)系。一方面下級面對的治理領(lǐng)域和考核指標(biāo)變多了,另一方面是上級考核、控制的能力加強(qiáng)了,基層政府瞬間感到壓力陡增也不難理解了。

        在過去的技術(shù)條件下,上級檢查時(shí)而演變?yōu)樯舷抡g的“共謀”,中央和地方各層級政府之間存在著普遍的信息不對稱,上級政府也非常清楚它不可能有效監(jiān)控基層政府行為。下級完成不了,上級盡管心知肚明,但是為了好交差便睜一只眼閉一只眼?,F(xiàn)在信息化的行政方式則呈現(xiàn)出一邊倒的高壓督導(dǎo),基層部門為了接待應(yīng)接不暇的各類上級檢查,不得不花費(fèi)巨大的精力和財(cái)力,甚至導(dǎo)致自身行政效率大幅下降。

        問題在于,基層的許多工作需要耗費(fèi)精力、人力,需要面對面,并不是說實(shí)現(xiàn)了事事留痕、無紙化辦公就意味著基層解決問題的水平就提高了。

        武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員呂德文將此形容為“我們現(xiàn)在是用計(jì)算機(jī)的方式去治理一個(gè)算盤時(shí)代的社會(huì)問題”。他以自己做精準(zhǔn)扶貧相關(guān)調(diào)研時(shí)的發(fā)現(xiàn)為例,基層干部要去扶貧的話,要反復(fù)入戶做調(diào)查,這都是手工操作的。但是對上級的計(jì)算機(jī)化的扶貧系統(tǒng)來說很簡單,數(shù)據(jù)一輸入進(jìn)去很容易發(fā)現(xiàn)有沒有落實(shí),比方說發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)數(shù)據(jù)之間不匹配或邏輯關(guān)系不強(qiáng),很容易發(fā)現(xiàn)基層做得不到位。但是如果從基層政府和扶貧干部的角度考慮, 為了完成上級精準(zhǔn)的計(jì)算, 得反復(fù)做許多工作,編輯、錄入、核對,但這并不是他工作的重心?!艾F(xiàn)在很多形式主義泛濫和這套技術(shù)邏輯有很大關(guān)系?!?/p>

        一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者,2018年下半年接待的上級檢查竟有150次以上,“巡視、環(huán)保督察、扶貧檢查、土地督查、安全生產(chǎn)檢查、審計(jì)、第三方評估……一天陪兩撥前來調(diào)研的上級領(lǐng)導(dǎo),屬于家常便飯?!?blockquote>北京市平谷區(qū)的例子就很值得借鑒。在縣域治理范圍內(nèi),賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門考核權(quán)和召集權(quán)。

        最痛苦的就是“事必留痕”,“我就納了悶,基層的主要任務(wù)應(yīng)該是把工作干好,怎么現(xiàn)在到頭來,都是在臨時(shí)抱佛腳,造各種材料,有的還是當(dāng)天布置當(dāng)天要。這樣下去,本職工作還怎么搞?”

        權(quán)責(zé)再平衡

        十九屆三中全會(huì)指出,機(jī)構(gòu)改革的原則之一是 “堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”。在此原則之下 ,改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是精干設(shè)置各級政府部門其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),科學(xué)配置權(quán)力,減少機(jī)構(gòu)數(shù)量,簡化中間層次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率組織體系。

        從功能上看,屬地責(zé)任和垂直管理都有合理性,也都有不足,關(guān)鍵的問題是如何平衡。

        屬地管理原則被濫用暴露出來的是條條專權(quán),塊塊有責(zé)無權(quán)。條條既然有權(quán)力就得承擔(dān)責(zé)任,比如環(huán)保部門要環(huán)保執(zhí)法權(quán),就要分擔(dān)屬地的責(zé)任,要么就把執(zhí)法權(quán)下放,或者通過運(yùn)作模式創(chuàng)新,屬地能管的就管,確實(shí)管不了的就找職能部門,找了就得來,不然責(zé)任就是職能部門的。執(zhí)法權(quán)還在職能部門,但是屬地有權(quán)要求職能部門來執(zhí)法。

        北京市平谷區(qū)的例子就很值得借鑒。在縣域治理范圍內(nèi),賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門考核權(quán)和召集權(quán)。面對一些需要部門協(xié)調(diào)及條塊合作的治理痼疾,街鄉(xiāng)可以“吹哨”召集各職能部門現(xiàn)場“報(bào)到”,參與聯(lián)合執(zhí)法。運(yùn)用這一機(jī)制,平谷區(qū)猖獗多年的沙石盜采、黃金盜挖等問題得到了有效控制。而部門因參與了治理過程,且治理目標(biāo)亦“可見”,也就不存在隨意啟動(dòng)督查檢查考核工作的問題,更不用啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。

        2018年11月中旬,中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議充分肯定了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”在聚焦辦好群眾家門口事,打通抓落實(shí)“最后一公里”中的積極作用。

        呂德文向記者表示,這一探索通過科學(xué)規(guī)劃各執(zhí)法部門和屬地政府的權(quán)力和責(zé)任,賦予屬地政府執(zhí)法召集權(quán)。這一方面給屬地政府賦權(quán),改變了基層治理中的權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象;另一方面也在無形中將屬地政府的治理行為納入到法治軌道中。

        猜你喜歡
        執(zhí)法權(quán)屬地部門
        樂不思?xì)w的心靈屬地——南京溧水永陽涼篷下村
        “IP 屬地”功能,會(huì)泄露用戶隱私?
        展示IP屬地會(huì)泄露隱私?
        丹陽市 打出“組合拳” 用好執(zhí)法權(quán)
        屬地管理不是“萬能筐筐”
        從北極日出號案析沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的執(zhí)法權(quán)
        哪些是煤電部門的“落后產(chǎn)能”?
        能源(2017年9期)2017-10-18 00:48:28
        論綜合執(zhí)法權(quán)的合理配置——基于執(zhí)法權(quán)發(fā)展面向的分析
        論我國專利行政執(zhí)法權(quán)的邊界
        湖湘論壇(2016年4期)2016-12-01 04:25:06
        醫(yī)改成功需打破部門藩籬
        一区二区免费中文字幕| 又大又粗又爽的少妇免费视频| 国产精品v欧美精品v日韩精品| 成人无码视频| 亚洲综合久久一本久道| 精品一区二区三区牛牛| 国产精品女同一区二区免费站| 日本最新免费二区三区| 午夜不卡av免费| 99久久国产综合精品女乱人伦| 亚洲天堂免费成人av| 护士人妻hd中文字幕| 奶头又大又白喷奶水av| 亚洲av之男人的天堂网站| 国产偷国产偷亚洲欧美高清| 日本国主产一区二区三区在线观看 | 色www永久免费视频| aaaaaa级特色特黄的毛片| 亚洲a人片在线观看网址| 一区二区三区在线观看视频| 日本久久精品中文字幕| 色视频综合无码一区二区三区| 欧美老熟妇欲乱高清视频| 国产精品反差婊在线观看| 亚洲激情视频在线观看a五月| 亚洲最大免费福利视频网| 中文字幕日韩人妻不卡一区| 久久婷婷综合色丁香五月| 亚洲女同一区二区久久| 亚洲中文字幕精品久久a| 无码gogo大胆啪啪艺术| 国产一区二区三区影院| 国产成社区在线视频观看| 免费观看在线视频播放| 成午夜福利人试看120秒| 男人靠女人免费视频网站| 国产精品18久久久久久不卡中国 | √天堂中文官网8在线| 亚洲乱精品中文字字幕| 国产三级不卡视频在线观看| 久久精品国产只有精品96|