魏春鳳，呂 軍，汪雪格，李宏偉，吳計生，劉洪超，張 正

（松遼流域水資源保護局 松遼水環(huán)境科學研究所，長春 130021）

水源地生態(tài)補償通過建立補償標準測算體系，落實補償各利益相關方責任，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護和改善，在發(fā)展上游地區(qū)社會經(jīng)濟的同時有效保護其生態(tài)環(huán)境，解決上游“吃好飯”問題的同時，協(xié)調(diào)下游“喝好水”的問題[1]。

國內(nèi)外學者近年來越來越關注水源地生態(tài)環(huán)境保護對水資源供給安全和質(zhì)量的研究，以便更好地保護水源地水資源生態(tài)環(huán)境，提高水源地向城市的供水質(zhì)量，服務城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。國外學者研究了改善不同流域上游水源地對下游地區(qū)或城市供水質(zhì)量的生態(tài)補償標準、模式及水源區(qū)生態(tài)保護等問題，以便更好地保護水源區(qū)生態(tài)環(huán)境[2-5]。國內(nèi)學者從保護水源地水資源生態(tài)環(huán)境，提高水源地供水安全的角度，研究了水資源生態(tài)環(huán)境保護的相關利益者，水源地生態(tài)補償標準、補償模式，以及水源地的轉(zhuǎn)型發(fā)展模式等[5-8]。

黨中央、國務院高度重視建立健全生態(tài)補償機制。國務院印發(fā)的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號），全國人民代表大會發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（2006年3月）等文件均提出了生態(tài)補償要求。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》則首次以法律形式對流域生態(tài)補償做出明確規(guī)定。2011年發(fā)布的《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》將水利提至國家安全戰(zhàn)略高度。2015年《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和水利部關于印發(fā)《水利部深化水利改革領導小組2015年工作要點的通知》（水規(guī)計〔2015〕213號）均提出推動建立重要水源地生態(tài)補償機制的要求。2018年財政部印發(fā)的《關于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，明確要建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制。

石頭口門水庫飲用水水源地生態(tài)補償方案有利于推動石頭口門水庫水源地生態(tài)環(huán)境的不斷向好，促進地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，保證供水安全。

1 研究區(qū)概況

1.1 地理位置

石頭口門水庫坐落于吉林省中部長春地區(qū)九臺市境內(nèi)。水庫壩址在九臺市西營城鎮(zhèn)石頭口門村西南約500 m處。該水庫為松花江第二主要支流飲馬河中游的大型控制性水利樞紐工程。地理位置詳見圖1。

圖1 石頭口門水庫地理位置Fig.1 Location of the Shitukoumen reservoir

石頭口門水庫壩址以上集水面積4 944 km2，水庫以上河道長度166.2 km，流域平均比降0.07%。主要入庫河流為飲馬河、雙陽河和岔路河。

1.2 水源保護區(qū)區(qū)劃

石頭口門水庫生活飲用水水源地保護區(qū)于2002年10月初次劃定，2006年和2012年進行了兩次調(diào)整?，F(xiàn)飲用水水源地保護區(qū)總面積約4 944 km2，包含了石頭口門水庫的全部匯水區(qū)。其中，一級保護區(qū)面積約138.7 km2，二級保護區(qū)面積約202.8 km2，準保護區(qū)面積約4 602.5 km2。

1.3 供水情況

石頭口門水庫是長春市九臺區(qū)的重要飲用水源區(qū)，服務人口數(shù)量達300萬。現(xiàn)年均實際向長春市九臺區(qū)供水2.8×108m2（占長春市城市供水的80%左右），既是九臺區(qū)重要飲用水水源地，又是下游九臺、德惠等縣區(qū)的重要灌溉水源，同時也是龍嘉國際機場、吉林城市供水有限公司（主要供水對象為長春玉米工業(yè)園區(qū)等工業(yè)企業(yè)）、華能九臺電廠等企業(yè)的重要水源地。

1.4 社會經(jīng)濟概況

石頭口門水庫匯水流域涉及長春市的蓮花山管委會、雙陽區(qū)、九臺市，吉林市的永吉縣、磐石市5個縣(市、區(qū))，含27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，近400個村，總?cè)丝?4萬。

1.5 水源地現(xiàn)存主要環(huán)境問題

石頭口門水源地現(xiàn)存的主要環(huán)境問題有：

（1）近水居民生活垃圾、城鎮(zhèn)生活污水污染問題

流入石頭口門水庫的主要河流為飲馬河、雙陽河、岔路河等，上游城鎮(zhèn)污水大多未經(jīng)處理，直接排入附近地表水域，最終匯入石頭口門水庫中。據(jù)調(diào)查，與水庫直接相鄰的村屯多達72個，這些居民的生活垃圾等每年堆積在庫區(qū)上游河道2萬余噸，汛期通過河道流入水庫，污染水體。

（2）農(nóng)藥、化肥面源污染問題

水庫控制流域范圍內(nèi)種植作物主要是水稻、玉米，每年都施用大量的有機肥料和農(nóng)藥。這些耕地所施用肥料、農(nóng)藥中的氮、磷、鉀及其他有毒有害物質(zhì)一部分流入水庫，對水源造成了直接的污染。

（3）水土流失問題

近幾年來，人口增長和畜牧業(yè)發(fā)展，水庫周邊毀林開荒現(xiàn)象比較嚴重，致使庫區(qū)植被遭到破壞，保持水土和涵養(yǎng)水源能力下降，對凈化流域地表水源極為不利。

1.6 水源地生態(tài)補償現(xiàn)狀

長春市石頭口門水庫管理局申請國債和自籌投資10 140萬元，進行了長春市石頭口門水庫水源地污染治理工程，主要工程內(nèi)容包括：濕地建設，種植蘆葦、睡蓮等；搬遷石頭口門水庫一級保護區(qū)界限190 m等高線以下長吉南線以北住戶287戶，總?cè)丝? 329人；設置界碑、界樁、標牌及防護圍欄；工礦企業(yè)搬遷、排污口整治及入庫河道兩側(cè)垃圾的清理。

2 石頭口門水庫水源地一、二級保護區(qū)生態(tài)補償機制構(gòu)建

2.1 補償主體和補償對象的確定

2.1.1 補償主體的確定

根據(jù)“誰受益，誰補償”的生態(tài)補償原則，石頭口門水庫水源地一、二級保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w為用水地區(qū)的居民、企業(yè)和政府。

2.1.2 補償客體的確定

石頭口門水庫生活飲用水水源地一、二級保護區(qū)的生態(tài)補償?shù)目腕w（對象）具體包括石頭口門水庫管理局，水源地保護區(qū)所在地的吉林市永吉縣和磐石縣，長春市蓮花山管委會，雙陽區(qū)、九臺區(qū)政府，水源地保護區(qū)范圍內(nèi)因水源保護而損失利益的居民、村社集體和企業(yè)，以及其他從事水源地生態(tài)保護的個人或單位。

2.2 生態(tài)補償標準的確定

2.2.1 生態(tài)補償標準核算方法的確定

生態(tài)保護的成本是從生態(tài)保護者的角度出發(fā)，生態(tài)受益者獲得的生態(tài)服務價值是從生態(tài)受益者的角度出發(fā)，兩者具有較高的可對比性。故本文分別采用按生態(tài)環(huán)境保護的成本（生態(tài)保護者的角度，包含上游生態(tài)保護建設及污染治理總成本和機會成本）和生態(tài)受益者獲得的生態(tài)服務價值（生態(tài)受益者的角度，包含下游使用水量和水資源價值）對生態(tài)補償標準進行核算[1，9-11]。

2.2.2 上游生態(tài)保護建設、污染治理成本和機會成本

（1）計算模型

飲用水水源地生態(tài)保護者實施各項生態(tài)環(huán)境保護措施的投入屬于生態(tài)環(huán)境保護的直接成本。飲用水源地的政府和居民為了保護生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展受到了一定的限制，產(chǎn)生了機會成本，屬于生態(tài)環(huán)境保護的間接成本。所以，水源地保護區(qū)上游生態(tài)環(huán)境保護的成本由水源地生態(tài)保護的直接成本和發(fā)展損失造成的間接成本組成：

式中：Cs為上游水源地生態(tài)環(huán)境保護總成本；Cz為上游生態(tài)保護建設和污染治理成本，即直接成本；Cj為上游生態(tài)環(huán)境保護機會成本，即間接成本。

（2）水源地生態(tài)環(huán)境保護直接成本計算

石頭口門水庫生活飲用水水源地保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護直接成本主要包括點源及面源污染治理成本、生態(tài)修復措施成本、生態(tài)防護工程成本、退耕還林還庫工程成本、居民搬遷成本和水質(zhì)防控成本。

式中：Cz為上游生態(tài)保護建設和污染治理成本，即直接成本；Dd為點源污染治理成本；Dm為面源污染治理成本；Ds為生態(tài)修復措施成本；Df為生態(tài)防護工程成本；Dt為退耕還林還庫工程成本；Db為保護區(qū)居民拆遷成本；Dk為水質(zhì)防控措施。

結(jié)合石頭口門水庫一、二級保護區(qū)已經(jīng)開展的各項水源地保護措施、《長春市石頭口門水庫飲用水水源地保護綜合規(guī)劃（2016-2030）》以及現(xiàn)場踏查等，對水源地生態(tài)環(huán)境保護的直接成本進行初步核算。

①點源污染治理成本：石頭口門水庫水源地一級保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)有沙場遺留的場地需進行清理，成本約為420萬元。

②面源污染治理成本：近期二級保護區(qū)范圍規(guī)劃建設垃圾轉(zhuǎn)運站和垃圾收集點，投資約為90.2 萬元[12]。

③生態(tài)修復措施成本：主要是人工濕地的建設。石頭口門水庫濕地工程主要分布在水庫上游飲馬河、雙陽河、岔路河入庫口和水庫兩岸半山區(qū)小流域末端，現(xiàn)已建成濕地約2 000 hm2[6]，預計人工濕地維護等成本約為500萬元/a。

④生態(tài)防護工程成本：規(guī)劃一級保護區(qū)建設圍欄；規(guī)劃在雙陽河、飲馬河、岔路河入河口處建設攔污壩，攔截周邊居民生活垃圾，同時安裝視頻監(jiān)控設備，對一、二級保護區(qū)內(nèi)8條入庫河道進行綜合治理；規(guī)劃實施庫岸防護工程。投資約8 988萬元[12]。

⑤退耕還林還庫工程成本：一級保護區(qū)內(nèi)退耕還庫、還林工程投資47 109萬元[12]。

⑥保護區(qū)居民拆遷成本：一級保護區(qū)現(xiàn)需房屋總體拆遷補償款5.8億元[12]。

⑦水庫水質(zhì)防控成本：環(huán)境應急投資約為100萬元/a。

⑧直接成本小計：由上述計算可以得出，石頭口門水庫生活飲用水水源地一、二級保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹苯映杀疽淮涡酝顿Y約為114 607.2萬元，年度費用約為600萬元/a。

（3）水源地生態(tài)環(huán)境保護間接成本計算

根據(jù)《中國人民共和國水污染防治法》中對飲用水水源的保護要求，水源保護區(qū)的發(fā)展權(quán)損失主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展權(quán)方面，尤其是在水源保護區(qū)的一、二級保護區(qū)范圍內(nèi)：限制農(nóng)業(yè)施用化肥和農(nóng)藥，退耕還林導致耕地面積減小，限制養(yǎng)殖業(yè)、污染工業(yè)和旅游開發(fā)等方面。

本文選擇公式計算水源保護區(qū)發(fā)展權(quán)受限的損失[13]，具體如下：

式中：Cj為水源保護區(qū)發(fā)展權(quán)限制的損失，單位為萬元；Nx為下游受益區(qū)農(nóng)民人均收入，單位為元/人；Ns為上游保護區(qū)農(nóng)民人均收入，單位為元/人；Pn為上游保護區(qū)農(nóng)業(yè)人口，單位為人；Mx為下游受益區(qū)城鎮(zhèn)居民人均收入，單位為元/人；Ms為上游保護區(qū)城鎮(zhèn)居民人均收入，單位為元/人；Pm為上游保護區(qū)城鎮(zhèn)居民人口，單位為人。

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，獲得數(shù)據(jù)見表1。

表1 水源地上下游居民人均收入一覽表Tab.1 Per capital income of residents in the upper and lower reaches of the water source area

表2 水源地一、二級保護區(qū)生態(tài)補償機會成本匯總表Tab.2 Opportunity cost for ecological compensation in first and secondary protected areas of water sources（單位：萬元/a）

（4）水源地保護區(qū)上游生態(tài)環(huán)境保護總成本

由上文分析，長春市石頭口門水庫生活飲用水一、二級保護區(qū)的一次性生態(tài)補償成本為114 607.2萬元，年度補償費用為7 276萬元。

2.2.3 基于水資源價值的補償標準

對于水資源生態(tài)產(chǎn)品來說，其生態(tài)服務組成包括水質(zhì)和水量兩個要素，其中水質(zhì)要素在市場交易中對應的是水環(huán)境保護費，而水量要素在市場交易中對應的是水資源費。基于水資源產(chǎn)品市場價格得出生態(tài)服務受益者對水源地的生態(tài)補償[14]為：

式中：P為生態(tài)補償金額，單位為萬元/年；Q為年供水量，單位為104m3；J為水資源費價格，單位為元/m3；S為水源地環(huán)境保護費價格，單位為元/m3。

吉林省城鎮(zhèn)公共用水取用地表水水資源費為0.2元/m3，工商業(yè)及其他用水取用地表水水資源費為0.35元/m3。本文取用水資源費的1/5作為生態(tài)補償計算參數(shù)，選取與水資源費一致的價格作為水源地環(huán)境保護費價格。根據(jù)石頭口門水庫水源地2015年供水量，參照公式（4）計算可知，基于水資源價值生態(tài)服務受益者對水源地補償為10 189萬元/a。

2.2.4 不同補償標準的對比分析

綜上，基于2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按水源地生態(tài)環(huán)境保護的成本計算，研究區(qū)的生態(tài)補償標準為7 276萬元/a；按水資源價值，用水地區(qū)生態(tài)受益者獲得生態(tài)服務的價值計算，研究區(qū)的生態(tài)補償標準為10 189萬元/a。

從兩種方法的計算結(jié)果來看，兩者得到的生態(tài)補償標準相差2 913萬元/a，相差的數(shù)額較大，主要原因是按照水源地生態(tài)環(huán)境保護成本計算的補償標準是從水源地生態(tài)服務的供給方的角度出發(fā)，而按用水源地生態(tài)受益者獲得的生態(tài)服務價值計算的補償標準是從水源地生態(tài)服務的受益方的角度出發(fā)，角度的不同導致計算的口徑也不同。水源地生態(tài)服務包括供應水資源、凈化水質(zhì)、氣候調(diào)節(jié)、水土保持、生物多樣性等多種價值，因此水源地生態(tài)服務的供給方的投入不僅包括保護水源地的水體，還包括對水源地生態(tài)系統(tǒng)的各個方面進行的保護；而從水源地生態(tài)服務的受益者的角度來看，他們獲得的水源地生態(tài)服務最主要、最直觀的就是飲用水。因此從兩者不同的角度出發(fā)，得到的補償標準有所差異。

由于每年水源地生態(tài)保護與建設的投入、水源地的經(jīng)濟發(fā)展情況、供水量、水質(zhì)情況等參數(shù)都是動態(tài)變化的，所以水源地生態(tài)補償標準也應該是動態(tài)變化的。因此水源地的生態(tài)補償標準應根據(jù)每年的實際情況進行動態(tài)調(diào)整，按年度進行結(jié)算，建立一種長效的可持續(xù)的生態(tài)補償機制，從而促進水源地經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和飲用水質(zhì)持續(xù)改善。

2.2.5 分階段補償?shù)慕ㄗh

針對石頭口門水庫上下游社會經(jīng)濟發(fā)展及居民收入現(xiàn)狀，本文提出分階段確立補償標準的觀點，即石頭口門水庫一、二級保護區(qū)生態(tài)補償分初始補償與成熟補償兩個階段。

（1）初始補償階段

初始補償指生態(tài)補償剛實施階段，初始補償應以政府主導、工業(yè)企業(yè)參與的形式進行。按照本文2.2.2中提出的年度補償標準執(zhí)行，具體如下：

①一次性補償費用（114 607.2萬元）

由長春市和九臺區(qū)政府按項目進展情況分年度支付給當?shù)丨h(huán)保部門或政府。

②年度補償費用（7 276萬元/a）

由于長春市尚未征收居民用水戶的水資源費和水源地環(huán)境保護費，因此初始補償階段的生態(tài)補償費由政府和工業(yè)用水戶共同承擔，其用途如下。

a.針對一級保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)田：按照石頭口門水庫管理局現(xiàn)行租用農(nóng)戶農(nóng)田種植濕地植物的標準，補貼標準為水田每年1萬元/hm2，旱田每年0.8萬元/hm2，共需向耕地所有者補償3 228萬元/a。

b.針對二級保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)田：采取限制使用農(nóng)藥、化肥的方式降低石頭口門庫區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染。補貼標準為一級保護區(qū)租用標準的1/4：水田每年0.25萬元/hm2，旱田每年0.2萬元/hm2；共需向耕地所有者補償2 968萬元/a。一、二級保護區(qū)農(nóng)田合計補償額度為6 196萬元/a。詳見表3。

c.其他部分：補償農(nóng)田后，剩余的1 080萬元/a生態(tài)補償額度可用于水源地的生態(tài)環(huán)境保護工作。

（2）成熟補償階段

成熟補償階段是在初始補償實施后，一次性補償基本結(jié)束，流域社會經(jīng)濟條件較好，水質(zhì)基本可以達到標準要求，居民收入有了大幅提高，公眾環(huán)保意識有所加強的境況下，在初始補償階段補償標準的基礎上，增加上下游的雙向補償機制。

①針對面源污染的上游對下游的補償

以縣區(qū)為單位，對主要河流流入石頭口門水庫斷面水質(zhì)進行考核，水質(zhì)超過目標值的，上游地區(qū)將給予下游地區(qū)補償資金。由石頭口門水庫管理局會同長春、吉林兩市負責確定河流入石頭口門水庫斷面的具體位置以及水質(zhì)考核目標值。斷面水質(zhì)由石頭口門水庫管理局委托第三方監(jiān)測單位每月監(jiān)測1次，并由石頭口門水庫管理局對水質(zhì)進行評估確定補償情況。

表3 水源地一、二級保護區(qū)內(nèi)農(nóng)田補償標準Tab.3 Farmland compensation standard in first and secondary protected areas of water sources

②針對農(nóng)業(yè)補償：二級保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)田補償繼續(xù)進行

補償主體為用水戶，主要包括長春市的用水居民、工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)灌溉戶等。各用水戶根據(jù)用水量繳納相應的水源地生態(tài)環(huán)境保護費。補償標準按照本文2.2.3提出的計算方法進行計算。根據(jù)長春市現(xiàn)行階梯水價方案，年用水量150 m3為第一階梯，按居民用水戶繳納0.2元/m3的水源地環(huán)境保護費，則大部分家庭每年支出30元的水源地環(huán)境保護費用，是長春市大部分家庭可以承受的。

補償客體為二級保護區(qū)內(nèi)的耕地所有者。補償標準根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展進行適當調(diào)整。

③其他補償

用水戶繳納的生態(tài)補償費與農(nóng)田補償費將產(chǎn)生差值。當水戶繳納的生態(tài)補償費大于農(nóng)田補償費時，則將差值用于水源地的其他生態(tài)環(huán)境保護工作，不足部分由長春市政府承擔；水戶繳納的生態(tài)補償費=農(nóng)田補償費時，則由長春市政府承擔水源地的其他生態(tài)環(huán)境保護工作費用；水戶繳納的生態(tài)補償費小于農(nóng)田補償費時，則不足部分由長春市政府承擔，并由長春市政府承擔水源地的其他生態(tài)環(huán)境保護工作費用。

3 建立石頭口門水庫水源地生態(tài)補償機制的保障體系

3.1 建立健全生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

應盡快根據(jù)水源地的實際情況，制定《長春市飲用水水源地保護區(qū)生態(tài)補償條例》，以明確長春市建立飲用水水源地生態(tài)補償機制的原則、補償范圍和對象、補償方式和標準、資金籌措渠道等，從而為建立和完善生態(tài)補償機制奠定法律法規(guī)基礎。

3.2 建立生態(tài)補償資金使用監(jiān)管體系

在石頭口門水庫飲用水水源地保護區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建中，要對補償資金實行嚴格的“專戶、專賬、專人”管理，保證補償資金?？顚Ｓ?。生態(tài)補償費的使用可釆取建立統(tǒng)一的基金，統(tǒng)一組織，集中使用，并建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。

3.3 建立生態(tài)補償?shù)墓妳⑴c制度

在開展石頭口門水庫飲用水水源地生態(tài)補償工作中，首先要加強對公眾的宣傳教育，廣泛利用各種媒體大力提倡生態(tài)環(huán)境的“污染者付費、受益者補償、保護者受償”，向全社會灌輸環(huán)境有價的理念。在制定生態(tài)補償政策、開展實施效果評估等各階段均征求公眾意見，讓公眾的意愿得到合理的體現(xiàn)；生態(tài)補償過程中，涉及公眾利益的問題，要及時與公眾溝通并切實解決。

3.4 建立生態(tài)補償?shù)慕M織保障

在石頭口門水庫飲用水水源地生態(tài)補償機制的構(gòu)建中，可建立一個領導小組及其辦公室。該領導小組可以由市政府總牽頭，發(fā)改委、環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)、水利、地方政府等相關單位參與，以保證生態(tài)補償機制的運行能夠上下銜接、互相配套、通暢無阻。

4 結(jié)論

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，建立水源地生態(tài)補償制度既可以穩(wěn)定水源地周邊經(jīng)濟，又能促進水源地的有效保護和可持續(xù)發(fā)展，是破解水源地保護與經(jīng)濟發(fā)展難題的重要手段。本文根據(jù)生態(tài)補償?shù)脑瓌t，確定石頭口門水庫飲用水水源地一、二級保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體，結(jié)合水源地保護區(qū)的具體情況，通過核算，得出按生態(tài)環(huán)境保護的成本角度生態(tài)補償標準為7 276萬元/a，按生態(tài)受益者獲得的生態(tài)服務價值角度生態(tài)補償標準為10 189萬元/a。對以上兩個核算結(jié)果進行比較分析后，提出分階段補償?shù)慕ㄗh。