_王 峰 李 倩

市縣巡察制度是黨的十八大以來黨在管黨治黨實踐中探索出來的打通全面從嚴治黨“最后一公里”的創(chuàng)新成果，是加大整治群眾身邊不正之風和腐敗問題的重要抓手。黨的十九大報告對建立市縣黨委巡察制度作出專門部署，強調(diào)“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題的力度”，為建立市縣巡察制度制定了時間表和路線圖，為做好新時代市縣基層黨組織的監(jiān)督管理提供了制度保障。

一、市縣巡察工作的制度化過程

市縣巡察制度是黨在解決市縣及以下黨組織監(jiān)督和管理問題中發(fā)展來的，經(jīng)歷了提出問題、實踐探索、總結(jié)歸納的過程，是實事求是、一切從實際出發(fā)的思想路線在市縣基層黨的監(jiān)督過程中的生動體現(xiàn)。

（一）問題的提出。黨的十八大以來，全面從嚴治黨成為以習近平同志為核心的黨中央管黨治黨的重大政治任務，其鮮明特征是“老虎”“蒼蠅”一起抓。為嚴厲懲治腐敗，塑造風清氣正的政治生態(tài)，黨中央將巡視作為一項戰(zhàn)略性制度安排納入全面從嚴治黨的重大部署中，發(fā)揮巡視政治“探照燈”“顯微鏡”的作用，發(fā)現(xiàn)了一批大“老虎”的問題線索，起到了利劍震懾作用。但是，對于巡視不能覆蓋到的市縣基層黨組織，如何加強監(jiān)督和管理，兌現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起打的承諾，成為黨的一項重要政治任務。

（二）實踐的探索。鑒于巡視在全面從嚴治黨中的利劍作用和市縣基層黨組織監(jiān)督乏力的問題，黨中央決定將巡視的成功經(jīng)驗引入基層黨組織的監(jiān)督和管理過程中，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。2014年10月，中央政治局常委會在聽取中央巡視工作領導小組關于巡視情況匯報時，習近平總書記明確指出：“黨的十八大以來，中央率先改進巡視工作，發(fā)揮了示范作用，下一步要加強對省區(qū)市巡視工作的領導，層層傳導壓力，層層落實責任，發(fā)揮省級巡視的基礎作用。抓早抓小，基礎在下面，要上下聯(lián)動，把問題化解在地市和縣一級，有效防止‘帶病提拔’?！?015年1月，在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上，習近平總書記再次強調(diào)，“巡視工作要向地市縣一級延伸，盯住一把手，使他們自進入主要領導干部行列起就受到嚴格管理監(jiān)督”。按照中央關于加強市縣基層黨組織監(jiān)督和管理的工作部署，部分省市結(jié)合本地實踐進行了先期實踐探索。例如，2015年5月，河南省在全國第一個啟動建立市縣黨委巡察制度，實現(xiàn)巡察監(jiān)督由實踐探索到制度建設的轉(zhuǎn)化；2015年12月，江蘇省在所有設區(qū)市全面開展巡察工作，實現(xiàn)巡視全覆蓋；等等。截至2017年7月，全國所有市（地、州、盟）均建立了巡察制度，實現(xiàn)了巡察工作的全面鋪開，巡視巡察上下聯(lián)動、全黨一盤棋的格局已經(jīng)形成并發(fā)揮出強大震懾力。

（三）巡察制度的建立。市縣巡察實踐的發(fā)展深化了黨對市縣巡察內(nèi)涵的認識，推動了市縣巡察由實踐探索向黨內(nèi)制度的轉(zhuǎn)化。2016年10月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將市縣巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度正式提了出來，規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸?！?017年7月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》更加明確提出了巡察制度的頂層設計，規(guī)定“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”。黨的十九大修訂的新黨章專門增加了“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度”的內(nèi)容，以黨內(nèi)根本大法的形式將市縣黨委巡察制度確立了下來。十九大以來，黨中央加快了市縣巡察制度建設的步伐，先后出臺了《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》和《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，對市縣巡察進行了頂層設計，特別是《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》對巡察的主體、內(nèi)容、紀律等方面作了專門規(guī)定，并要求將建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)列為十九屆中央巡視工作的重點任務。至此，巡察制度完成了從問題提出到實踐探索，最后形成制度的轉(zhuǎn)變，發(fā)展成為黨推進全面從嚴治黨向基層延伸的重要制度利器。

二、市縣巡察的創(chuàng)新特征

作為黨的十八大以來市縣管黨治黨的創(chuàng)新成果，市縣巡察制度繼承了黨的建設的優(yōu)良傳統(tǒng)，既體現(xiàn)出黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的一貫性和連續(xù)性，又具有鮮明的時代特征和創(chuàng)新特質(zhì)，是黨的監(jiān)督理論與時俱進的發(fā)展成果，是黨的初心使命在新時代市縣黨組織建設中的具體呈現(xiàn)。

（一）積極借鑒成功經(jīng)驗。在職能定位上，市縣巡察堅持政治巡察，在政治高度上突出黨的領導，在政治要求上抓住黨的建設，在政治定位上聚焦全面從嚴治黨；在領導體制上，市縣巡察堅持市縣黨委負主體責任，市縣巡察機構負監(jiān)督責任，紀委、組織部等相關部門支持巡察的配合責任，構建了層層傳遞壓力、層層落實責任的責任工作體系；在價值取向上，市縣巡察按照人民群眾反對什么、痛恨什么，就要堅決防范和糾正什么的原則，發(fā)現(xiàn)并解決發(fā)生在基層的不正之風和“微”腐敗問題，不斷提升基層群眾的滿意度和獲得感；等等。把巡視成功經(jīng)驗借鑒到市縣巡察制度的建設中，不僅加快了巡察制度建設的進程，而且有助于發(fā)揮市縣巡察的制度威力。

（二）推動全面從嚴治黨向基層延伸?；鶎狱h組織作為黨的“神經(jīng)末梢”和提高黨戰(zhàn)斗力的堡壘，是減少腐敗存量和遏制腐敗增量的重要一環(huán)。市縣巡察制度的建立彌補了巡視覆蓋不到縣市以下黨組織的空白，形成“省、市、縣”三級巡監(jiān)體系，貫徹落實了在全黨范圍內(nèi)建立全面覆蓋、上下聯(lián)動、填補空白、不留死角的監(jiān)察監(jiān)督體系的要求。

（三）在上下聯(lián)動中發(fā)揮震懾作用。巡視巡察上下聯(lián)動是市縣巡察制度生成威力的根本途徑，只有巡視巡察上下聯(lián)動，才能壓實各級黨委（黨組）和巡視巡察機構管黨治黨的政治責任，才能形成層層傳導壓力、層層落實責任的聯(lián)動工作機制，最終推動巡察工作向基層延伸、向縱深發(fā)展，形成強大震懾力。2018年2月，黨中央頒布的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》對發(fā)揮上下聯(lián)動的震懾作用專門作出制度設計：一是堅持和完善中央統(tǒng)一領導、分級負責的領導體制；二是建立上下聯(lián)動的工作機制，實現(xiàn)全國巡視巡察“一盤棋”；三是構建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的巡視巡察制度體系；四建立各級黨委（黨組）擔負起巡察工作主體責任的上下聯(lián)動組織保障。在這種上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)絡中，市縣巡察的一個突出特征就是在中央的統(tǒng)一領導下，省委統(tǒng)籌全省的巡察力量，設立巡察機構，組建巡察組，采用“提級巡察”和異地“交叉巡察”的方式，自上而下開展巡察工作，既傳導了壓力，增強了巡察監(jiān)督的權威性和威懾力，又實現(xiàn)了不同市縣間的橫向深度交叉，避免了在市縣巡察中人情干擾的問題，從而發(fā)揮出震懾作用。

三、加強市縣巡察工作的著力點

加強市縣巡察工作，推進全面從嚴治黨向基層延伸，必須從以下幾點著力。

（一）堅持黨的領導，保證市縣巡察的政治方向。一是貫徹執(zhí)行黨關于市縣巡察上下一盤棋的領導體制。市縣巡察之所以有權威，關鍵在于市縣巡察組背負著上級黨組織的權威，是代表上級黨組織開展巡察工作的。所以，開展市縣巡察要嚴格貫徹落實中央統(tǒng)一領導、省區(qū)市黨委和巡視工作領導小組具體領導、市縣黨委和巡察工作領導小組分級負責、紀委和組織部等有關部門支持配合、市縣巡察機構具體實施的領導體制和工作機制，明確各責任主體的責任，層層落實責任，在上下聯(lián)動中發(fā)揮出制度威力。按照《中國共產(chǎn)黨問責條例》嚴肅問責相關失責的責任主體，推動市縣巡察在基層見實效。二是增強政治敏銳性，推動市縣巡察制度創(chuàng)新發(fā)展?；鶎拥膯栴}千差萬別，要求黨的巡察工作善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題和辨識問題，將全面從嚴治黨的總要求嚴格貫徹到基層管黨治黨的具體實踐中。例如，基層社會特殊的地理環(huán)境和人際關系，決定了在基層開展巡察工作會不可避免地受到熟人社會的干擾，這就要求市縣巡察工作必須進行創(chuàng)新，保證市縣巡察的政治標準不降低、政治方向不偏移。巡察實踐證明，在全省統(tǒng)籌安排下異地交叉巡察的方法可以有效解決人情干擾的問題，這一成功經(jīng)驗已經(jīng)寫入《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》和《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，成為指導全國市縣巡察工作的重要原則。

（二）加強巡察整改成果運用，夯實管黨治黨的政治責任。巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是解決問題，不能正確運用巡察整改成果不僅不會發(fā)揮巡察的威懾力，而且會極大損害巡察的權威性。加強巡察成果的運用，保證件件有著落、事事有回音，關鍵在于夯實管黨治黨的責任。一是從政治高度上認識巡察整改，增強管黨治黨的責任意識。把被巡察黨組織能否嚴肅認真對待巡察結(jié)果、市縣黨委能否正確運用整改成果，當作檢驗市縣黨委和被巡察黨組織“四個意識”的試金石，當作檢驗市縣黨委和被巡察黨組織管黨治黨的政治擔當和政治責任的試金石，不斷增強市縣黨組織和被巡察黨組織管黨治黨的責任意識。二是從政治高度上抓好巡察整改，壓實市縣黨委和被巡察黨組織全面從嚴治黨的政治責任。市縣巡察組是開展巡察工作的具體實施者，要保持政治清醒，既有責任及時把巡察中的反饋意見向上級反映，使上級黨組織能夠及時掌握被巡察黨組織的真實情況，進而督促其對分管領域和部門加強監(jiān)督、指導，推動整改責任落實，強化巡察整改，又有責任把巡察整改情況在黨內(nèi)通報、向社會公開，以公開促整改，使被巡察黨組織接受黨內(nèi)外干部群眾監(jiān)督，形成強化成果運用的強大監(jiān)督合力。對群眾反映強烈的巡察整改不徹底、打折扣等問題，都要進行“再巡察”和專項巡察，充分運用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等黨內(nèi)法規(guī)在巡察整改中的支撐作用，督促被巡察黨組織切實擔負起整改主體責任和市縣黨組織切實擔負起管黨治黨的主體責任，確保條條要整改，件件有著落。

（三）突出問題導向，確保市縣巡察發(fā)揮實效。對市縣巡察而言，只有突出問題導向，抓住重點問題，確立明確目標，才能保證市縣巡察工作質(zhì)量和取得實效。一是緊密結(jié)合基層實際確定工作重點。對于基層社會中存在的問題，廣大基層群眾最有切身感受和發(fā)言權，他們反映強烈的問題正是基層社會的突出問題，也是最需要優(yōu)先解決的問題。例如，國家將大量的扶貧資金投入到基層扶貧開發(fā)工作中，但是部分基層黨員干部在扶貧資金使用和分配中虛報冒領、吃拿卡要、截留挪用、優(yōu)親厚友，損害了基層群眾特別是貧困群眾的利益，群眾有意見，反映強烈，巡察工作就要重點關注，重點解決。為此，當前市縣巡察工作要重點關注脫貧攻堅中的腐敗問題、黑惡勢力背后的腐敗問題、落實惠民政策中的腐敗問題，發(fā)現(xiàn)問題線索，形成有效震懾，使市縣巡察工作真正成為基層黨內(nèi)監(jiān)督的“前哨”、發(fā)現(xiàn)問題的“尖兵”、從嚴治黨的“利劍”。二是確保市縣巡察工作質(zhì)量和效果。市縣巡察的任務是發(fā)現(xiàn)和反映問題，能否發(fā)現(xiàn)基層存在的突出問題，關系巡察的權威性和嚴肅性。對此，巡察工作既要借鑒巡視工作的成功經(jīng)驗，靈活運用常規(guī)巡察和專項巡察、“回頭看”和“機動式”等方法，做到針對重點人、重點事、重點問題，使巡察工作始終保持強大震懾力，又要結(jié)合基層實際，創(chuàng)新組織形式和工作方式，總結(jié)歸納和推廣使用巡察實踐中的成功經(jīng)驗，提高巡察工作的針對性和實效性。例如，在巡察實踐中總結(jié)出的“提級巡察”方法，將縣級管理的重點單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入市委巡察范圍內(nèi)，解決了本級巡察不透的問題；在市委巡察機構的統(tǒng)一安排下，堅持回避原則，實行“交叉巡視”方法，破解了基層巡察人情干擾的難題，提升了市縣巡察的質(zhì)量。湖北省咸寧市組織對6個縣（市、區(qū)）開展異地交叉巡察，發(fā)現(xiàn)的面上問題和問題線索分別高于全市平均水平的60.2%和129.4%（何萬勤：“湖北：探索構建巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)”，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第15期）。

（四）加強隊伍建設，造就一支忠誠干凈擔當?shù)难膊礻犖?。正確的政治路線確定之后，干部就是決定因素。發(fā)揮市縣巡察在推進全面從嚴治黨向基層黨組織延伸的“利劍”作用，首先需要打造一支忠誠干凈擔當?shù)难膊礻犖?，奠定市縣巡察工作堅強的組織基礎。一方面，科學組建巡察隊伍。按照市縣巡察工作的實際情況，合理設置巡察干部編制，成立巡察工作領導小組及其辦公室，組建巡察工作的專職隊伍。把巡察工作作為年輕干部鍛煉成長的重要平臺，按照“德才兼?zhèn)?，以德為先”的原則抽調(diào)年輕干部加入巡察隊伍，組建巡察工作的混合部隊。在省委的統(tǒng)籌安排下，在全市范圍內(nèi)調(diào)配巡察力量，發(fā)揮巡察組的利劍作用。另一方面，建立對巡察隊伍的激勵和約束機制。堅持嚴管就是厚愛、信任不能代替監(jiān)督的原則，充分利用黨的十八大以來黨制訂和修訂的黨內(nèi)法規(guī)，嚴格要求巡察組做忠誠干凈擔當?shù)难膊臁拌F軍”，認真履行職責和自覺接受被巡察單位干部群眾的監(jiān)督，堅決糾正和查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，厚植黨執(zhí)政的政治基礎。同時，關心和支持巡察干部的日常工作和生活，嚴格落實巡察組在后勤保障、評先評優(yōu)等方面的政策，采取必要措施使抽調(diào)干部能夠安心脫崗、專心巡察。