黎東升，黃 奕

(浙江科技學院 經濟與管理學院，杭州 310023)

當前，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出極大地促進了各地基礎設施的建設，但使得地方政府財政壓力不堪重負。而PPP(public-private-partnership)這種新型項目合作思想能夠有效改善公共項目的效率與效果，且在全世界的應用也已成為一種趨勢[1]。PPP項目在英國、澳大利亞等國家的基礎設施和公共事業(yè)領域的應用已顯示出了巨大的優(yōu)勢，其應用范圍涵蓋了交通、電廠、供水、污水與垃圾處理、醫(yī)療、國防、監(jiān)獄和警局等領域與部門[2]。近年來，中國政府也通過出臺一系列政策支持PPP模式的發(fā)展，特別在十八屆三中全會和“十三五”規(guī)劃中都重點提出要充分調動社會資本的積極性，允許社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施的投資與運營。但PPP項目投資大、建設周期長的高風險性特征，并不是所有的項目都能取得成功。工程實踐表明，合理的承擔與分配是成功運用PPP模式的關鍵[3]。這就需要參與各方統(tǒng)一明確PPP項目分擔原則、確定PPP項目分擔的框架以及選擇科學有效的分擔方法，為此，本文就以上三大方面對PPP項目進行具體分析，并基于此提出應對措施，以期為該領域今后的研究提供參考。

1 PPP模式的界定

最早出現(xiàn)于英國的公私合作制是英國政府出臺的私營融資計劃PFI(private-finance-initiative)之后的創(chuàng)造性成果，此后逐步在世界60多個國家流行，國外具有代表性的部門(如美國PPP國家委員會、歐盟委員會等)均提出過PPP模式的概念，聯(lián)合國培訓研究院將BOT(build-operate-transfer)、BT(build-transfer)、PFI等均納入PPP的范疇。由此，在中國有不少研究者選擇運用組合的方式對PPP模式進行定義，但也有很大部分研究者將PPP模式定義為廣義與狹義兩個方面，廣義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，它包含BOT、TOT(transfer-operate-transfer)、DBFO(design-build-finance-operate)等多種模式[4]。筆者結合國內工程實際與國內外現(xiàn)有的研究成果，認為采用PPP模式實質上就是政府或者公共部門通過給予私營企業(yè)部分或全部的長期經營權，進行項目的設計、融資、建設和經營，從而獲得更大范圍的社會效益，并發(fā)揮政府的服務職能。

2 PPP項目風險分擔過程

2.1 PPP項目風險分擔原則

Ronsen曾提到合理分配風險所遵循的原則應具備兩個功能：一是分配的結果可以減少風險發(fā)生的概率、風險發(fā)生后造成的損失以及風險管理成本，使PPP項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為他方的風險付出代價；二是在項目周期內各方要有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功有效率地工作。為此，劉新平等明確了PPP項目風險分配應該遵從三條主要原則:一是由對風險最有控制力的一方控制相應的風險；二是承擔的風險程度與所得回報相匹配；三是承擔的風險部門要有上限[5]。這也為后續(xù)在該領域的研究做好了鋪墊，如陳支武等基于項目收益最大化視角，根據(jù)這三大原則構建了PPP項目收益最優(yōu)決策模型拉格朗日函數(shù)，進而得出項目的公私投資比例[6]。但也有其他研究者認為風險承擔的原則不限于此，如王鳳京等在災區(qū)經濟重建過程中新增了風險分擔的動態(tài)原則，根據(jù)PPP項目不斷變化的內外部環(huán)境及潛在風險來作及時的調整[7]。這是目前為止學術界普遍認同的PPP項目風險分擔的四大原則。筆者認為通過遵循合理的分配原則，可以減少風險發(fā)生的概率及風險發(fā)生之后造成的損失。同時，可以在一定程度上起到約束風險分擔各方的行為，理性謹慎地進行工程項目的實施與管理工作，從而為項目的竣工助力。

2.2 PPP項目風險分擔框架

本著互利共贏的準則，PPP項目風險分擔框架的研究從整體上把握了風險分擔的節(jié)奏。李麗紅等根據(jù)風險分擔的三大原則(風險分擔與控制力對等；風險分擔與收益相匹配；風險分擔動態(tài)原則)將風險分擔的過程劃分為三階段：初步分擔階段、風險談判階段、跟蹤再分擔階段[8]。此外還有針對風險分擔框架進行改進研究的，如楊秋波等結合馬科維茨模型所確定的分擔比例，對風險分擔的框架三部曲進行再分析[9]。筆者認為，目前在風險分擔框架的研究上三階段劃分已成共識，未來需要關注的是對各階段關于風險識別與評估的研究。由于不同類型的項目所需要的細分人員不同、管理流程不同、宏觀與微觀環(huán)境不同、因此面臨的風險類型不同，且項目存在潛在的不確定性因素，這使項目風險變得更加難以識別與評定。

2.3 PPP項目風險分擔方法

經過大量文獻的整理分析發(fā)現(xiàn)，對于PPP項目的風險分擔方法的研究主要分為定性與定量兩種。常見的定性研究的方法一是文獻統(tǒng)計分析法，如Li等就通過該方法來探究英國PPP建設項目的風險分擔參數(shù)[10]。該方法雖然能夠綜合大多數(shù)研究者的建議得到相對權威的觀點，但是會忽略少數(shù)建議，從而使結論不夠完善；二是問卷調查法，如鄧小鵬等在通過系統(tǒng)化方法確定20個關鍵風險之后，對PPP項目專家發(fā)放調查問卷，最后對數(shù)據(jù)進行多元統(tǒng)計因子分析，提出了針對PPP項目風險管理的5個目標[11]。這雖然可以得到不同群體的觀點，但問卷的有效性限制了結論的精確性。由于定性方法不能給出PPP項目參與各方具體風險分擔的比例，很多研究者采用了定量方法，如張曾蓮等通過文獻整理出46種項目風險，再對風險歸屬打分，最后采用平均值法得到風險分擔的具體比例[12]；趙國杰等基于隨機合作博弈模型構建了政府與私人企業(yè)的最優(yōu)合作博弈模型，確定了雙方最有風險分擔的比例[13]；而針對不明確的風險因素，巴希等基于粗糙集理論對PPP項目風險分擔進行研究[14]。此外，還有很多通過案例研究得到PPP項目風險分擔的研究成果，如尹貽林等以北京地鐵4號線項目作為案例，研究了PPP模式風險分擔；劉紅勇等通過對項目利益相關方的分析，運用熵權法和模糊綜合評價法構建PPP模式下建筑垃圾資源化處理項目風險分擔模型[15]；馮珂等將PPP模式運用于軌道交通、污水處理、垃圾焚燒、城市供水和城市交通等多個領域[16]。另外，通過不同研究視角也涌現(xiàn)了很多PPP項目風險分擔的數(shù)學模型，如Madda將PPP項目的風險分擔看作一個協(xié)商過程，構建了基于最終報價仲裁的博弈模型，分析了政府與私營企業(yè)各自的風險分擔行為[17]；Jin基于資源視角的組織能力理論與交易費用理論，對PPP項目風險分擔進行策略評價的研究[18]。不同的風險分擔方法都存在自身的局限性，這就要求管理者根據(jù)項目本身的特點來選擇對應的風險分配措施，如項目是在延遲投資的基礎上進行的，就能夠通過期權定價法得到基于政府雙邊保證的最有效的風險承擔比例。在未來的研究過程中，還需對風險分擔的效果進行定量研究，為不同風險分擔的模型做進一步修定，從而更好地運用于實際。

3 PPP項目的應用困境分析與應對措施

3.1 PPP項目的應用困境分析

截至2017年12月31日，中國PPP入庫項目14 059個，較2015—2016年PPP入庫項目增速放緩。專家認為，受PPP入庫合規(guī)性審查等規(guī)范性文件影響，PPP已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。該階段就要重點突破PPP模式發(fā)展中的難題，筆者就如下三方面進行總結。

3.1.1 法律制度與專業(yè)人才的缺失

制度因素已成為諸多國家PPP模式應用受阻的通病，如MahaLing研究PPP模式在印度推廣受阻的原因，其中之一就是制度阻礙[19]；中國早期的PPP模式研究中，大部分研究者都認為制度因素是阻礙PPP模式在國內推廣的最關鍵因素。雖然近年來政府頒布了相關政策，但不同部門出臺的文件中存在相互矛盾的地方[20]。目前，中國高等教育課程中尚未出現(xiàn)專門針對PPP項目的教程，而PPP項目涉及經濟、法律、工程三方面的專業(yè)知識，且PPP項目的建設周期長，培養(yǎng)出較多富有經驗的工程人員仍需要較長的時間。

3.1.2 風險承擔主體的信用缺失

面對PPP模式運行的眾多風險，公共部門與私營企業(yè)要攜手并進，共同承擔風險，共同分享利益。在實際工程中，劃分風險承擔方的唯一標準就是合同，但是地方政府為了逃避風險，經常以政府換屆、財政困難等原因違反合同或者未能履行對私營企業(yè)補貼等承諾，而造成項目的失敗，如崔智娟等的調查問卷研究顯示52%的調查者認為在PPP項目運營中缺乏對政府部門的信用的約束[21]。

3.1.3 PPP模式自身原因

PPP模式最顯著的原因是盈利問題，PPP模式必須實現(xiàn)盈利的目的與城市基礎設施建設所具有的天然的公益事業(yè)性質相矛盾，而要實現(xiàn)盈利，最后只能歸到政府的土地與政策上[22]。此外，PPP模式涉及的參與方較多，單就工程風險而言，設計、監(jiān)理、成本、總包、前期等部門之間的工作配合，在工作流程的推進中就存在較大的風險。

3.2 推廣PPP項目的應對措施

盡管PPP模式尚有諸多不足之處，但業(yè)內關于完善法律制度與監(jiān)管體系，優(yōu)化PPP項目的運作環(huán)境，加強PPP模式的人才培養(yǎng)等的呼聲不斷高漲。筆者認為，有國內外PPP項目成功經驗的借鑒，政府的大力支持和相關PPP模式研究者的不懈努力，PPP項目在中國最終能夠得以順利推廣。首先，要做好風險的評估工作。目前評估的最常用手段就是專家經驗與數(shù)據(jù)的積累分析，但專家的判斷存在主觀性，且中國對PPP項目在數(shù)據(jù)上的積累也十分有限，這就要求更多的專家學者能夠做好PPP項目研究的數(shù)據(jù)整理與分享工作。其次，要做好風險的防范措施，提前預知風險能有效降低風險發(fā)生的概率[23]。最后，有時候風險的產生并不是規(guī)章制度本身的問題，而是執(zhí)行者的非理性因素所致，因此質量管理是建設工程項目成敗的關鍵因素[24]。

4 結 語

由于中國正處于城鄉(xiāng)建設的快速發(fā)展時期，居民對公共基礎設施建設的過高需求與當?shù)卣斦毫^大、金融體制匱乏之間的矛盾日益突顯，PPP模式無疑是緩解當前問題的一個不錯選擇，但在實施過程中仍存在明顯不足。眾多研究者從PPP模式的定義、風險類別、分擔流程、分擔方法多角度進行研究，本文通過結合不同研究者的研究角度，對PPP項目分擔過程進行梳理，總結了在項目實施過程中參建各方所要明確的PPP項目風險分擔的原則、框架和方法。其中在風險分擔的原則和框架上，目前學術界已基本上達成一致，而對于風險分擔的方法，需針對項目特點及實際情況進行選擇。