趙姍姍 郝潤梅 白文科

摘要：土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價是評價和預(yù)測土地利用總體規(guī)劃對周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的重要手段，是以保護和改善周邊生態(tài)環(huán)境作為首要目標(biāo)，針對擬實施土地利用方式、結(jié)構(gòu)、布局變化對區(qū)域土壤環(huán)境、大氣環(huán)境、水環(huán)境、生物多樣性各種環(huán)境因素及生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響進行評價。我國戰(zhàn)略型環(huán)境影響評價起步較晚，且地區(qū)間差異顯著，建議各地區(qū)應(yīng)根據(jù)區(qū)域特點選擇適合本地區(qū)的指標(biāo)因子建立科學(xué)的評價體系，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的有效保護。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃;環(huán)境影響評價;可持續(xù)利用;環(huán)境保護

隨著我國經(jīng)濟、社會、人口的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題對經(jīng)濟發(fā)展的制約逐漸凸顯，逐漸引起了國家、社會對經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護矛盾問題的深入思考。環(huán)境影響評價是對擬建項目實施后對生物地理環(huán)境、人類的健康以及對后續(xù)項目決策影響的識別、預(yù)測與評估的過程[1]。我國的環(huán)境影響評價工作起步較晚，最初是將國外經(jīng)驗和國內(nèi)實際情況相結(jié)合發(fā)展起來的[2]。目前與建設(shè)項目環(huán)境影響評價相比，區(qū)域戰(zhàn)略型環(huán)境影響評價還面臨典型可參考案例較少、指標(biāo)因子及評價體系不完善等諸多問題。

早期的土地利用總體規(guī)劃方案沒有充分考慮規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)服務(wù)功能下降，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大影響。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價是檢驗和預(yù)測規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的重要手段，合理分析評價結(jié)果并提出解決方案能有效避免因土地利用結(jié)構(gòu)的大幅改變造成對生態(tài)環(huán)境的破壞。本文從土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的科學(xué)內(nèi)涵、原則和方法，及我國對土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價政策要求及特點等方面進行了綜述分析，并提出了建議與展望。

1.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)涵與特點

1.1土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)涵

規(guī)劃環(huán)境影響評價是指在規(guī)劃編制階段，對規(guī)劃實施可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評價，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程。在規(guī)劃編制的初期，對規(guī)劃方案可能造成的環(huán)境問題，進行全面的調(diào)查認證，防止由于規(guī)劃的實施給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響。在提高人民生活水平的同時，應(yīng)處理好人類社會進步、國民經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的關(guān)系。

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價是規(guī)劃環(huán)境影響評價的一部分，是指在制定土地利用總體規(guī)劃時，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀和未來發(fā)展要求，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對規(guī)劃方案涉及到的環(huán)境問題進行分析評價，在此基礎(chǔ)上提出減緩措施或者修改規(guī)劃目標(biāo)的建議或規(guī)劃方案[3]。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價可分為回顧性評價和預(yù)測性評價兩大類?；仡櫺酝恋乩每傮w規(guī)劃評價環(huán)境影響評價是以評價時間為基點對已經(jīng)實施了的土地利用總體規(guī)劃進行評價，對土地利用過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題進行總結(jié)，尋求解決辦法，在以后的規(guī)劃實施中避免此類問題的發(fā)生。預(yù)測性土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價，是將保護和改善生態(tài)環(huán)境作為目標(biāo)，在區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，運用一定的方法，對土地利用總體規(guī)劃實施后對環(huán)境產(chǎn)生的影響進行合理的預(yù)測，從而采取政策和措施，減少或避免不良的環(huán)境影響。

1.2土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的特點

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價不同于一般的建設(shè)項目環(huán)評，它主要是針對土地利用方式、結(jié)構(gòu)、布局的變化對土壤環(huán)境、大氣環(huán)境、水環(huán)境、生物多樣性各種環(huán)境因素及生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響進行評價，較項目環(huán)評更宏觀涉及的內(nèi)容更廣泛[4，5]。

土地利用總體規(guī)劃的特性決定了其必須進行環(huán)境影響評價。（1）政策性。土地利用總體規(guī)劃是為區(qū)域總體的發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的，為了從源頭上防止環(huán)境問題發(fā)生，就必須對其進行環(huán)境影響評價。（2）整體性。人類發(fā)展對土地的需求日益增長，而土地數(shù)量不是無限擴張的，對土地資源的配置不可能使所有人都滿意，必須站在國民經(jīng)濟的整體角度在全局層面上選擇合理的規(guī)劃方案。（3）兼容性。土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)是多方面的，要兼顧生存與發(fā)展，其中生態(tài)環(huán)境是否良好對實現(xiàn)其他目標(biāo)起著舉足輕重作用。（4）折衷性。土地利用總體規(guī)劃方案實質(zhì)上是各部門各業(yè)用地的滿意方案，由于土地資源的不可移動性和總量不變性致使土地資源分配方案具有折衷性，必須兼顧到生態(tài)環(huán)境。（5）動態(tài)性。土地利用總體規(guī)劃不是一成不變的，在實施過程中需要適時進行規(guī)劃修改，在修改過程中也同樣要考慮到生態(tài)安全，避免對環(huán)境造成人為破壞。

2.土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的原則和方法

2.1評價原則

（1）客觀公正原則。在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價中，《規(guī)劃導(dǎo)則》列出了一整套環(huán)境影響評價的環(huán)境目標(biāo)和相應(yīng)的評價指標(biāo)，不同區(qū)域應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鐣徒?jīng)濟條件，針對不同的土地利用需要，選取不同的評價指標(biāo)，建立不同的評價體系。（2）系統(tǒng)性原則。土地利用總體規(guī)劃具有層次性和區(qū)域性，是為區(qū)域發(fā)展服務(wù)的，實施過程中涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、交通、人口、能源等多個方面，在不同層次上應(yīng)有不同的評價目標(biāo)，在指標(biāo)的選取中引入系統(tǒng)論的理論，建立完整的評價體系避免顧此失彼。（3）可行性原則。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價涉及到的方面很廣，在選擇評價方法和建立指標(biāo)體系過程中既要考慮對環(huán)境影響的重要性，又要考慮數(shù)據(jù)的可得性，保證土地利用環(huán)境影響評價切實對部門規(guī)劃起到一定的指導(dǎo)作用。（4）可持續(xù)利用原則。土地利用環(huán)境影響評價是通過評價土地資源利用的合理性和對生態(tài)環(huán)境保護的影響以達到可持續(xù)的目的。各種土地利用類型的變化和布局會對土地質(zhì)量和周圍環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，確保土地資源的“數(shù)量”和“質(zhì)量”的可持續(xù)利用。

2.2評價方法

近年來，隨著人們環(huán)境保護意識的加強，以及國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入，探討土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論研究也逐漸增多。研究成果主要集中在規(guī)劃環(huán)評的指標(biāo)體系、技術(shù)方法，以及對體系和方法的實證研究。

PSR框架，即“壓力一狀態(tài)一響應(yīng)”框架模式，是聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）和經(jīng)濟合作組織為了評價世界環(huán)境狀況提出的評價模式，這個評價模式的實質(zhì)是隨著人類社會的發(fā)展自然資源質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量發(fā)生改變;從而影響當(dāng)前社會的環(huán)境、經(jīng)濟、土地等政策、決策或管理措施，為了維持生態(tài)環(huán)境健康平衡，需要我們盡可能地減小由于人類社會發(fā)展對環(huán)境造成的壓力。其核心思想就是反映土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的因果關(guān)系，并將指標(biāo)納入土地管理、規(guī)劃、決策以及政策制定當(dāng)中，適合于土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價。PSR框架模型突出了資源環(huán)境系統(tǒng)受到時壓力時對生態(tài)環(huán)境退化的作用，而且基于PSR模型的層次性結(jié)構(gòu)模型更符合考慮土地利用總體規(guī)劃實施中的資源可持續(xù)利用目標(biāo)的具體要求，在環(huán)境影響評價評價方面與其他模型相比更有優(yōu)勢。卞正富等人總結(jié)國外土地利用總體規(guī)劃的研究方法，建立了基于PSR框架的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價指標(biāo)體系，并將此體系應(yīng)用于市級的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，取得了理想的效果[6]。潘嫦英不只構(gòu)建了土地利用系統(tǒng)的PSR響應(yīng)指標(biāo)體系，對土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進行識別，還利用改進BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型進行了土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響綜合評價[7]。賀三維等人將PSR方法和云理論相結(jié)合，利用云理論將指標(biāo)體系建立定量化和定性化模型，對農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境進行評價[8]。

生態(tài)價值法也被廣泛的應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價中，并且可以將指標(biāo)體系中的因子值定量化，用具體數(shù)值衡量土地利用規(guī)劃實施前后環(huán)境狀況的變化，增加了研究的客觀性。吳克寧等將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值理論應(yīng)用到土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價中，通過預(yù)測研究區(qū)域新一輪土地利用總體規(guī)劃實施前后生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值的變化來評價實施規(guī)劃將產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響[9]。另外，國內(nèi)學(xué)者在對濱淮縣某鎮(zhèn)[10]、河北省易縣[11]、北京市[12]等地進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的過程中，都應(yīng)用了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的理論，通過定量計算或定量與定性相結(jié)合的方法對研究區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃進行了環(huán)境影響評價。

基于GIS和RS的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價研究。湯曉雷在土地規(guī)劃環(huán)評之中綜合應(yīng)用了遙感技術(shù)、生態(tài)評價技術(shù)和生態(tài)價值方法，在研究中，以遙感技術(shù)為基礎(chǔ)，分別從生態(tài)和價值兩個方面對土地規(guī)劃實施前后環(huán)境的變化進行分析對比”[13]。龔黎君將景觀生態(tài)學(xué)理論應(yīng)用在土地利用規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的框架構(gòu)建中，并結(jié)合遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)，計算景觀格局的變化和指數(shù)，從而比較評估規(guī)劃方案，做出最佳選擇[14]。葛麗穎在探討區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境敏感性評價指標(biāo)的確定及土地適宜性分析的研究中運用了GIS技術(shù)，解決了傳統(tǒng)方法難以作定量分析的問題，分析的結(jié)果較為精確，圖件的直觀性較好[15]。

另外，還有一些學(xué)者將可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)經(jīng)濟學(xué)理論、人地協(xié)調(diào)理論、系統(tǒng)工程理論等應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究過程中，從不同的角度界定了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)涵，選擇不同的方法、依據(jù)不同的原則建立指標(biāo)評價體系，并進行了實例評價[16]。例如：在對黑龍江省的土地利用總體規(guī)劃進行回顧性環(huán)境影響評價中運用物元分析理論，建立了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的物元分析模型[17];在選擇邛崍市土地利用總體規(guī)劃的過程中，結(jié)合生態(tài)用地的概念，根據(jù)FAO確定的原則，以土地資源可持續(xù)利用為評價目標(biāo)，按照價值模型構(gòu)建了縣級土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系，應(yīng)用上述方法最終選擇出了一個最佳的規(guī)劃方案[18];在對臨港新城規(guī)劃方案進行評價的過程中，引入了生態(tài)足跡的概念[8]。

3.我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的相關(guān)政策及存在問題

我國首先用法律的形式規(guī)定了進行環(huán)境影響評價的重要性，隨著法律的出臺，對相關(guān)理論和方法體系的研究逐步發(fā)展起來。環(huán)境影響評價的概念在1973年第一次全國環(huán)境保護會議后被我國引入，1979年我國第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護法（試行）》，指出環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，對環(huán)境影響評價的立法健全了我國環(huán)境影響評價體系，促進了土地利用規(guī)劃等區(qū)域戰(zhàn)略型環(huán)境影響評價的發(fā)展與完善。

我國明確提出土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是在2003年9月實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中，只要求進行市級以上的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，未對市以下的規(guī)劃環(huán)境影響評價做詳細要求。雖然有了對土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的的相關(guān)法律法規(guī)但強制力度不夠，在具體執(zhí)行上也大打折扣。理論研究層面上，土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價的理論不夠成熟，各地區(qū)的情況不同，相應(yīng)的體系結(jié)構(gòu)也千差萬別;在現(xiàn)實操作中，各地土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的目標(biāo)、評價指標(biāo)體系、評價方法都不盡相同。在評價對象上，各地的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價大多在市級層面上，對縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究較少。還沒有建立起一套通用的評價體系，缺乏完善的評價技術(shù)流程。所以，應(yīng)加快研究步伐，盡快找出一種適合我國區(qū)域發(fā)展的理論體系，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的價值。

4.土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的建議與展望

土地利用總體規(guī)劃是一個動態(tài)過程，我國領(lǐng)土范圍跨度大，地區(qū)差異顯著，很難建立起全國適用的低等級的土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價體系，在今后的研究中，可以制定全國使用的評價體系框架，各地區(qū)根據(jù)自身的特點在評價體系范圍內(nèi)選擇適合本地區(qū)的指標(biāo)因子，從而減少各地土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作量，提高規(guī)劃環(huán)評的科學(xué)性和可比性?？傮w建議如下：

（1）嚴(yán)格保護耕地和基本農(nóng)田。耕地數(shù)量變化和基本農(nóng)田保護率以及糧食單產(chǎn)的變化對環(huán)境影響較大，通過土地整理提高耕地質(zhì)量。在規(guī)劃實施過程中嚴(yán)格保護耕地的數(shù)量和質(zhì)量，對于維持地區(qū)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的意義重大。（2）嚴(yán)格控制建設(shè)用地數(shù)量，提高建設(shè)用地集約利用度。在建設(shè)用地的審批過程中要嚴(yán)格遵守審批程序，通過建設(shè)用地內(nèi)部調(diào)整等方式減少建設(shè)用地對農(nóng)業(yè)用地的占用。減少交通用地對生態(tài)環(huán)境的不良影響。實行建設(shè)用地的集約節(jié)約利用，鼓勵建設(shè)用地內(nèi)部的挖潛和改造，提高土地的利用效率。（3）保護草地林地。林地和草地具有保持土壤、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)大氣的功能，在規(guī)劃實施過程中要對林地和草地實施嚴(yán)格的保護。通過植樹造林、退耕還林還草等措施，保證草地林地的面積和質(zhì)量。

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